2022年宏观经济专题报告 城投平台概述与现状分析

一、拆解国开行资产负债表

2015 年国开行从政策性银行转变为开发性金融机构。2015 年 3 月，国务院明确国开行 定位为开发性金融机构，开发性金融机构为既开展政策性金融业务，又开展商业性金融 业务的金融机构，“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”是开发性金融机构区 别于政策性银行的最大不同之处，从此，国开行从政策性银行序列中剥离，但国开行依 然是定位于通过开展中长期信贷与投资等金融业务为国民经济重大中长期发展战略服务。 下文将试图通过拆解国开行的资产负债表，分析近期其资产负债的总量与结构变化状况， 探究其发挥的泛财政功能。

通过整理国开行近十多年的历年年度报告，我们整理出其资产负债表。具体来说，资产 端分为现金及存放央行及同业款项、发放贷款和垫款、金融投资（证券投资）与其他资 产四项。其中现金及存放央行及同业款项=现金及存放中央银行款项+存放同业款项，金 融投资（证券投资）=交易性金融资产+债权投资+其他债权投资+其他权益工具投资。 负债端分为发行债券、向政府和其他金融机构借款、同业存放款项及客户存款与其他负 债四项。其中同业存放款项及客户存款=同业及其他金融机构存放款项+吸收存款。

国开行资产负债表表明，贷款与发债分别是国开行的核心资产与负债。截止 2021 年，国开行资产总额 17.17 万亿元，贷款是国开行的核心资产，发放贷款与垫款净额 12.79 万亿元，占总资产的 74.51%。负债总额 15.63 万亿元，发债是国开行的最主要融资来 源，已发行债务证券余额 11.48 万亿元，占总负债的 73.45%。2010 年至 2021 年，12 年间贷款占资产比重平均为 75.76%，发行债券占负债比重平均为 68.54%。

资产端，扩张速度放慢，发力减弱、政策参与持续下降。国开行的资产规模从 2010 年 的 5.11 万亿快速增长到 2017 年的 15.96 万亿，翻了 3 倍之多，但 2017 年之后的四年， 国开行资产扩张速度显著放慢，截至 2021 年底，国开行资产规模仅增加 1.21 万亿至 17.17 万亿。这一变化趋势也体现在国开行的核心资产贷款上，近年来贷款增速持续下 降，从 2015 年的同比增长 15.9%下滑到 2021 年的同比增长 1.6%，反映国开行近年来 发力逐渐减弱。

从国开行贷款结构上看，国开行发力从棚改转向基建与先进制造。2021 年国开行基建贷 款合计 7.27 万亿，占贷款存量 54.8%，是贷款主体，第二大贷款存量主体是棚户区改造 贷款，2021 年末为 2.92 万亿，占比 22 %。历史趋势来看，17 年之前，国开行增量贷 款主要是棚改贷款，17 年之后，国开行增量贷款在结构上持续的减少棚改贷款，反而增 加制造业和基建贷款。棚改贷款增量于 2020 年首次转负，存量棚改贷款从 2020 年的 3.11 万亿下降 1884 亿至 2021 年的 2.92 万亿，占比从 2018 年的 26.04%下降至 2021 年的 22.05%，相反，基建类贷款占比从 2018 年的 48.41%上升到 2021 年的 54.84%， 制造业贷款占比从 2018 年的 4.63%上升到 2021 年的 6.29%。反映国开行近年来在推动高质量发展，服务实体经济上的政策转向，逐步向“两新一重” （新型基础设施、新 型城镇化与重大工程：铁路、水利、城轨、公路、民航）与先进制造及战略性新兴产业 倾斜。

负债端，扩张速度放慢，发债稳定、PSL 退出。国开行的负债规模从 2010 年的 4.71 万 亿快速增长到 2017 年的 14.72 万亿，与资产类似，也翻了 3 倍之多，之后，2017-2021 这四年，国开行负债扩张速度显著放慢，截至 2021 年底，国开行负债规模仅增加 0.91 万亿至 15.63 万亿。这一总量变化趋势也体现在国开行的负债结构上，近年来国开行发 债余额增速保持相对平稳，2016 年以来一直维持在 7%-8%的增速水平，但同业存放款 项及客户存款从2015-2017年的同比增长30%下滑到2018-2021年的同比负增长10%， 反映棚改货币化政策的逐步退出。

二、国开行泛财政的发力工具

1、棚改货币化中的 PSL

PSL 是中国央行的一种创新结构性货币政策工具。2014 年 4 月，中国人民银行为贯彻 落实国务院第 43 次常务会议精神，支持国家开发银行加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度而创设抵押补充贷款（Pledged Supplemental Lending，PSL），以此为 国开行支持棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源。最初 PSL 的对象只有国开行一家 政策性银行，经国务院批准，从 2015 年 10 月起，中国人民银行将 PSL 的对象扩大至国 家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行，投向也进一步扩充为棚改、重大水 利工程和人民币“走出去”项目。具体发行上，抵押补充贷款采取质押方式发放，合格 抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产。 PSL 直接作用于需求端，具体流程上体现结构性。项目设定上，央行直接限定政策性银 行贷款品种，主要为国务院或相关部门规划、批准或备案的重点项目；额度上，由央行 设定政策性银行的 PSL 资金额度，以及 PSL 资金利率和贷款利率上限；项目融资上，政 策性银行按照各部委明确支持的项目清单按月发放贷款；具体发放上，是央行每月月初 对政策性银行发放上月特定投向贷款对应的抵押补充贷款（PSL），政策性银行逐月领取， 先垫款后申请。

PSL 在国开行资产负债表上的体现。在 PSL 首次创设的 2014 年，国开行负债端的同业 及其他金融机构存放款项骤增 1 万亿，在随后棚改快速推进的 2015-2017 年，PSL 规模 大幅扩张，同业及其他金融机构存放款项在国开行资金来源中的占比明显上升，从 2013 年的 5.4%上升至 2017 年的 22.2%，升幅接近 17 个百分点。而这一时期发债融资在国 开行资金来源中的占比明显下降，从 2013 年的 76.6%降至 2017 年的 57.4%，降幅超 过 19 个百分点。贷款投向上，棚改贷款在 14-17 年得到快速增长，从 2013 年占总贷款 比重的 4%增加 22 个百分点达到 2018 年的 26%，基建类贷款占总贷款比重则从 2013 年的 65.2%下降 17 个百分点到 2018 年的 48.4%，石化采矿类贷款占总贷款的比重从 2013 年的 10.9%下降 4 个百分点到 2017 年的 6.9%。

当前情况：随着 2018 年下半年以来棚改工作逐步接近尾声，货币化安臵力度逐步减弱， 月度 PSL 逐步从净投放向到期归还转变，国开行负债端的同业及其他金融机构存放款项 占比逐步下降，从 2018 年的 21.7%下降到 2021 年的 15.3，降幅超过 6 个百分点。贷 款投向方面，棚改贷款在 2018 年-2021 年也逐步下滑，从 2018 年占总贷款比重的 26% 下降 4 个百分点至 2021 年的 22%。

2、提供资本金的专项建设基金

国开行从提供贷款到提供资本金。专项建设基金创设于 2015 年 8 月，作为稳增长的重 要工具，旨在解决重大项目资本金不足的问题。其操作方式为，国开行、农发行向邮储 银行定向发行专项建设债券以筹集资金，建立专项建设基金，在合格企业向政府递交基 金支持申请后，国开基金或者农发基金采用股权方式投入筛选后的项目公司，以满足其 资本金要求。专项建设基金的发行投资领域包括五大类和 22 个领域。五大类包括：易 地扶贫搬迁等三农建设；轨道交通等城市基础设施建设；中西部铁路等重大基础设施； 民生改善等建设工程；增强制造业核心竞争力等转型升级项目。总的来说这些投向领域 兼顾了稳增长和调结构的目标。

专项建设基金在 2015-2017 三年内共发行 7 批次，累计投放 2 万亿。2015 年共投放 四批计 8000 亿专项建设基金，2016 年投放两批计 10000 亿专项建设基金（其中第五批 次的发行对象已扩大至工农中建四大行以及全国性股份制银行等，投放金额 4,000 亿元， 第六批投放 6,000 亿元。投资领域扩大至 34 个专项），2017 年 2 月投放一批 2000 亿专 项建设基金。前六批专项建设基金运作中，中央财政则按照专项建设债券利率的 90%给 予贴息。意味着项目公司以 1.2%的成本获取项目资本金，远低于市场平均融资成本。 此外，专项建设基金入股期限长，时间长达 10-20 年，因而专项建设基金备受地方政府 青睐。随着专项建设基金的迅速风靡，其问题也逐渐暴露（担保可能增加地方政府性债 务与低利率对社会资本和商业银行贷款有一定的挤出效应）。第七批项目和前六批基金出 现两大不同：一是财政不再贴息，二是地方政府不得为项目提供担保。财政不贴息的专 项建设基金项目的吸引力大幅下降，之后，2017 年 5 月传出第八批次专项建设基金或将 持续推后，从 2017 年下半年开始，专项建设债随即逐渐淡出。

国开行专项建设基金拉动投资 4.83 万亿。负债端来看，2015 年-2017 年三年间，国开 行年度新增人民币专项债分别为 5869.83 亿、6001.93 亿与 2080.07 亿，三年累计发行 约 1.4 万亿人民币专项债。2018 年-2021 年这四年，人民币专项债余额持续减少，年均 减少 550 亿。资产端来看，2015 年-2017 年国开行的金融投资（证券投资）出现大幅增 加，三年分别增加 9233.1 亿、11716.39 亿与 5195.51 亿，三年累计新增超过 2.6 万亿。 2018 年之后，随着专项建设债券的停发，新增金融投资（证券投资）出现大幅下滑。国 开行通过发行专项建设债创设专项建设基金，从传统的贷款支持转向资本金支持，一方 面可以增强实体部门加杠杆的能力，另一方面，也可通过资本金撬动商业银行和社会资 本，进一步放大刺激效果。国开行董事长在 2016 年的国开行新年贺词中指出 2015 年国 开行完成专项建设基金资金投放 5800 亿元，预计可拉动投资约 2 万亿元，据此，可测 算出专项建设基金在 2015 年-2017 年拉动投资约 4.83 万亿元。

三、今年政策性银行发力情况

今年作为稳增长之年，地方政府受制于债务管控情况下，政策性银行再度成为政策发力 重要抓手。今年政策先后出台关于支持基建的 8000 亿政策性银行贷款，提供重大项目 资本金或为专项债项目资本金搭桥的 3000 亿特殊金融债券，以及国家基础设施投资基 金等。 2022 年 6 月 1 日，李克强总理提出“对金融支持基础设施建设，要调增政策性银行 8000 亿元信贷额度，并建立重点项目清单对接机制。”距 21 世纪经济报道，国家开发银行、 农业发展银行、进出口银行分别分配到 4000 亿元、3000 亿元、1000 亿元信贷额度1。 另外据 21 世纪经济报道2，7 月份国家开发银行和中国农业发展银行分别注册成立了专 门的基础设施基金公司，注册资本均为 100 亿元。并完成了首批资金投放。其中，国开 基础设施基金有限公司出资 13.07 亿元，支持山西省呼北国家高速公路山西离石至隰县 段工程项目和河南安阳豫东北机场项目。农发行投放全国首笔农发基础设施基金 5 亿元，用于支持重庆市云阳县建全抽水蓄能电站项目建设，助力撬动水利基础设施建设投资。 考虑到这 8000 亿元在下半年投放，而与往年份投资基建的政策性银行贷款在 6000 亿 左右，这部分将在下半年带来 4000-5000 亿的资金增量。

2022 年 6 月 30 日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议决定，运用政策性、开 发性金融工具，通过发行金融债券等筹资 3000 亿元，用于补充重大项目资本金或为专 项债项目资本金搭桥。本次政策性开发行金融工具可能与之前专项建设基金采取类似模 式。本次 3000 亿开发性、政策性金融工具预计同样由政策性银行进行融资管理，由发 改委进行项目审批。政策性银行直接在金融市场公开发行债券募集资金。而在资金运用 上，明确说明用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。这意味着本次资金 使用同样是以资本金的形式进入到项目。

推出本次政策的原因在于今年地方财力孱弱，资本金配套能力不足约束了前期基建政策 落地。今年以来，政策大幅发力，以图通过基建来稳增长。地方政府专项债已经绝大部 分在上半年完成发行，同时政策性银行也安排了 8000 亿元的基建贷款新增额度。但这 些多以债券型资金为主。对地方政府来说，今年受疫情和留抵退税影响，财政收入大幅 下滑，而地产疲弱又导致土地出让收入锐减，因而资本金配套能力不足。地方缺乏提供 资本金能力导致前期政策落地效果受限，因而需要通过其它方式补充资本金。这次 3000 亿元补充资本金，如果按 20%比例估算，预计能够落地 1.5 万亿左右基建投资。而对于 国家基础设施投资基金，未来也将逐步落地。7 月底政治局会议要求，用好政策性银行 新增信贷和基础设施建设投资基金，这意味着国家基础设施投资基金也将逐步落地。国 家基础设施投资基金估计规模在 5000 亿元左右，但资金来源方式尚无进一步消息。

四、城投平台概述

1、城投平台成立的背景

城投平台起源于分税制改革导致的央地财权事权不匹配。上个世纪九十年代，我国实施 “大包干”的地方政策，即各地方政府向中央缴纳固定数额的财政收入，缴足后剩余的 部分由地方政府支配。这一政策调动了地方的积极性，各地方政府的经济发展和基础建 设如火如荼。但这也带来了一些问题，首先在中央权利集中调度分配缺位的情况下，各 地区的贫富差距加大；其次也由于权利和收入的下放，中央政府财政枯竭，无法集中力 量办大事。为了解决中央政府的窘境，同时均衡各个地区的发展水平，时任副总理朱相开始推进分税制改革——中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，中央和 地方按照七比三的比例划分税收。 1994 年，随着《预算法》的实施，分税制改革在中国拉开帷幕。分税制对中国经济社会 的影响深刻而复杂。一方面，中央政府财政汲取能力得到提升，地方政府的向心力增强， 举国体制代替“大包干”走上历史舞台，财权分散、贫富差距等结构性矛盾得到缓和； 另一方面，分税制使权利和收益上移，但地方政府发展经济的压力不减，导致地方财权 与事权的不匹配。面对地方财政拮据的难题，又受限于地方政府不得独立举债的规定， 地方政府开始发展土地财政，并成立地方政府融资平台进行表外融资。城投平台作为一 种调和中央与地方财权博弈、满足地方政府发展与治理的重要手段，在历史的角力与演 进中诞生，因此城投平台也被称为“第二财政”。

2、城投平台的历史作用

城投平台是我国特定历史时期投融资创新的产物，对于加快地方经济发展具有长远意义。 地方政府融资平台是我国经济社会发展导特定时期而出现的特定产物，是地方政府面临 严峻的建设资金缺口约束下一种本能的“中国式”金融创新（刘煜辉、沈可挺，2011） 3。城投平台的创新之处体现在以下几方面：一是城投平台的出现，部分解决地方政府财 权和事权不匹配的矛盾，既符合此前地方政府不能独立举债的法律规定，也以城投平台 为名义主体为地方建设筹措到了资金；二是城投平台能够利用自有资产、政府隐性背书 和未来项目收益，为地方建设募集社会资金，充分撬动财务杠杆。三是城投平台以国有 企业的形式存在，其资金使用与业务运作更加专业化与市场化，相较政府部门直接干预 效率更高。四是城投平台能够整合地方公共资源，既能发挥规模效益、提高专业化水平， 又增强了城投平台的综合实力，为城投平台筹措资金提供了更好的基础。

城投平台是财政政策逆周期调节的重要实施主体，对 2008 年金融危机后助力我国经济 的恢复做出了突出贡献。2008 年金融危机冲击下，我国出台了 4 万亿投资计划逆周期调 节经济，4 万亿财政计划中，中央政府出资 1.18 万亿元，剩下 2.82 万亿资金需要由地 方政府完成配套。然而分税制实施后，部分地方政府的财政本身就较为吃紧，2008 年地 方本级财政收入仅 2.77 万亿，面对巨额的财政缺口，2009 年 3 月，央行和银监会在《关 于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提到“支持有条 件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资 项目的配套资金融资渠道”，明确支持地方政府成立融资平台，此后地方政府融资平台的 数量和债务规模激增。根据审计署的数据，2008 年初全国各级地方政府投融资平台的负 债总额约1.7万亿元，至2010末已达到4.97万亿，占全国地方政府性债务余额46.38%。 地方政府融资平台的成立与发展，对于我国应对金融危机、加快基础设施建设、拉动地 方经济做出了重要贡献。在全球经济陷入低迷的情况下，2008-2010 年我国 GDP 增速仍 达到 9.7%、9.4%和 10.6%。

城投平台对于加快基础设施建设，保障和改善民生，推动城镇化建设起到了建设性作用。 城投平台往往从事公益性强、盈利性弱的基础设施建设、土地整理、公用事业、安臵房、 保障房等业务，以协助地方政府、推动地方经济发展为目标。而基础设施投资具有建设 周期长、前期投入大、资本回收期长、正外部性强的特点，基础设施可以认为是典型的 公共产品。由于民间资本的逐利性，公共产品往往需要财政资金参与投资。而分税制改 革后地方政府财力下降，地方建设配套资金短缺普遍存在，尤其是财力本身较为薄弱的 地方政府更是捉襟见肘。2003 年以来，我国进入城镇化建设的高速发展期（金花，2011 年）4 ，03-21 年城镇化率年均增长 1.34%，地方政府承担拉动地方经济建设的任务日 益繁重，而城投平台的出现极大弥补了基础建设项目的财政资金缺口对于加快基础设施 步伐、落实公益性民生项目、推进城镇化建设具有重要作用。

四、城投平台的现状

截至 8 月 8 日，城投平台存量债已达到 137645 亿元。从品种来看，城投平台存量债主 要由公司债（56639 亿元）、企业债（17289 亿元）、中期票据（34577 亿元）、定向工具 （19690 亿元）和短期融资券（9329 亿元）构成。从 2013 年至今，城投平台发行公司 债和中票明显扩容，目前分别占比 41.15%和 25.12%，企业债的占比则逐渐下降，目前 为 12.56%，此外定向工具和短期融资券分别占比 14.30%和 6.78%。

从发债主体的评级结构来看，截至 8 月 8 日，以存量债余额为权重，AA+占比 38%，AA 占比 30%，AAA 占比 29%。以存量债的只数为权重，城投债主要集中在 AA 和 AA+级， 分别占 40%和 38%，而 AAA 仅占 19%。

从城投债的区域分布来看，城投债主要分布在经济较为发达的省份，江苏、浙江、山东 和四川是存量债最多的省份，分布达到 27918 亿元、18701 亿元、11913 亿元和 9413 亿元，四省城投债余额合计占全国的 49%。 从各区域的债务率来看，以发债城投有息债务/一般公共预算收入作为狭义的经调整债务 率，江苏（835.3%）、四川(814.4%)、贵州(811%)的债务负担最重，此外重庆市(775.8%)、 湖北务率在 700%-800%之间，而山西省（88.2%）、上海市（78.4%）和海南省（68.5%） 的债务率则相对较低。 考虑地方政府的财力和地方政府债，我们以（地方政府债务余额+发债城投有息债务）/ （一般公共预算收入+政府性基金收入）来衡量广义的区域债务率。云南省（805.9%）、 甘肃省（669.1%）、天津市（656.6%）、贵州省（640.1%）和广西省（598.9%）的广 义债务率最高，江苏省（433.9%）、浙江省（358.7%）、山东省（369.1%）的广义债务 率排名较狭义债务率排名明显下降。省（734.4%）、江西省（710.5%）、云南省（709.7%）和湖南省（709.2%）的债

从行政级别来看，以存量债余额为权重，当前存量债主要集中于市级平台（32.2%）和 区县级平台（33.2%），其次是国家级园区（16.7%）和省级平台（11.8%）。以存量债 只数为权重，区县级（38.5%）和市级（29.1%）平台占比最高，其次是国家级园区（17.4%） 和省级平台（7.3%）。

五、城投平台的融资的周期性反映政策选择

城投平台普遍盈利能力孱弱，因此城投平台高度依赖再融资滚续。企业偿债资金来源主 要依靠盈利盈余以及再融资滚续，城投企业长期以来通过政府回款模式承担公益性项目 建设，自身盈利能力无法支撑债务的还本付息支出压力。全国城投 2021ROA 仅为 0.79%， 与 2015 年相比下降 1.5 个百分点，盈利能力明显低于非城投类企业，因此长期以来再 融资政策是城投的核心政策，而能否获得持续再融资的能力也成为了城投的核心能力。 从 ROA 的分布情况来看，绝大部分城投 ROA 分布于 0-1%（71%）、1%-2%（21%）， 表明城投普遍存在盈利能力较弱的问题。自身造血能力较弱使城投较为依赖再融资滚续， 因此长期以来再融资政策是城投的核心政策，而能否获得持续再融资的能力也成为了城 投的核心能力。

城投融资政策决定了牛熊周期，回顾 2015 年以来的城投融资政策，主要经历了以下周 期的转换。1）2015 年至 2016 年上半年稳基建主导下城投融资政策放开，城投利差迅 速下行。2）2016 年下半年至 2018 年上半年政策又转为防风险、控增量、堵后门。城 投利差显著走阔。3）2018 年下半年至 2020 年城投债务问题的导向再次由“遏制”转 向偏“疏解”，城投政策利差再度出现明显下行。4）2021 年以来城投政策明显收紧，核 心仍是严控隐债新增。

2014 年融资平台债务风险引发监管层担忧，政策调控力度收紧。4 月国务院发文首次 提到“剥离平台的政府融资职能”；8 月通过的《预算法》（2014 修订，2015 年初施行） 明确地方债是地方政府举债的唯一途径；9 月出台的《关于加强地方政府性债务管理的 意见》（43 号文）强调剥离平台融资职能，推进存量债务甄别、纳入预算管理、申请地 方债臵换。根据《预算法》的要求与财政部后续声明，2015 年 1 月 1 日起平台新增债务 与地方政府在法律意义上完成“脱钩”。

2015 年经济增长承压的大背景下，稳基建的诉求推动城投融资政策走向宽松。多部门 发文支持平台在建项目与国家重点项目的融资需求，城投企业债发行数量、财务指标有 所放宽。政策利好叠加利率下行，2015-2016 年间城投债利差逐步收窄，城投净融资额 大幅增长。

自 2016 下半年起经济增长压力减轻后，地方债务风险再度引起监管层重视。2016 年 10 月至 2017 年上半年间，多部门就地方债务风险处臵、规范政府及平台融资多次发文。 2017 年后政策转向收紧。7 月全国金融工作会议提出各级地方党委和政府要树立正确 政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任后，防风险、控增量、堵后门、 政企分明成为了政策发力点。受政策收紧与市场利率上行趋势的共同影响，期间城投债 净融资额整体萎缩，利差持续走阔。

2018 年下半年至 2020 年，政策对于城投债务问题的导向由“遏制”转向偏“疏解”， 这一方面是在新一轮经济下行与中美贸易摩擦的背景下稳基建保增长的考虑，同时也是 在去杠杆压非标的环境下对系统性金融风险的防范。8 月隐债完成认定后，化债成为政 府考核内容。政策对城投在基建等领域的合理融资需求、隐债借新还旧有一定的放松。 城投信用利差平稳下行，融资状况较上一轮紧缩明显改善。

而 2021 年以来城投融资政策整体明显收紧，其核心在于严控隐性债务新增。2021 年 年初，交易所和银行间交易商协会对城投债进行分档审理，严格限制高风险主体的募集 资金用途。2021 年 4 月，上交所、深交所分别发布了最新《公司债券发行上市审核业务 指引——审核重点关注事项》，特别指出城投公司发行公司债券不得新增政府债务，重点 关注小规模、弱资质企业。2021 年 7 月，银保监会印发“15 号文”，重申严禁新增隐债、 妥善化解存量隐债、强化风险管理等监管要求。今年一季度融资环境延续了收紧态势， 交易所终止审查率相较 2020 年和 2021 年大幅上升。但二季度以来终止审查率明显下降， 同比明显下降。

目前来看，城投融资政策仍未出现明显放松的信号。4 月央行发布 23 条，提出 “要在 风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲 目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施”，在经济下行压力加大，政策寄希望于基 建发力。但值得关注的是，此次 23 号文则为央行和外管局签发，而财政在过去几年致 力于隐性债务的化解，银保监会则在 15 号文的基础上实施地方政府债务管控，这些继 续对城投融资形成约束。因此，目前各部门在城投融资放松方面尚未形成一致性的合力， 放松城投融资的结果依然有待继续观察。而且从二季度以来关于地方债务的发文来看， 仍然是坚决遏制隐债新增为主线，城投融资政策周期并未明显放开。

编辑：JACK