2022年全球数字经济与贸易规则年度观察报告 数字经济与贸易规则总体发展态势分析

一、数字经济与贸易发展驱动国际经贸规则进入新阶段

（一）技术革新推动国际贸易模式三次变革

在技术产业发展的驱动下，全球贸易不断发展演进，由传统贸易、 价值链贸易发展至如今的数字贸易，全球贸易的模式、结构、格局持 续变化调整。

传统贸易时期，国际贸易相对集中于最终产品的贸易。随着人类 社会生产力水平的提升，生产和消费开始分离，人们通过销售手中多 余的产品获得货币收益，再进一步地购买所需的其他产品，从而实现 福利水平的提升，并导致交易乃至贸易活动开始出现和发展。特别是 航海能力的提升，贸易的运输成本极大减少，地理范围极大扩张，使 得传统贸易活动逐渐由区域拓展至全球，开启了全球贸易时代。在这 一阶段，由于生产、运输和协调水平处于相对较低水平，全球分工较 为简单，贸易的标的大多是最终产品，如原材料、茶叶、工艺品等， 表现为“一国生产、全球销售”。

价值链贸易时期，中间产品贸易在国际贸易中的占比大幅增加。 随着技术产业的进一步发展，出现了飞机、汽车、计算机、手机等更 复杂的产品，由单一国家独立完成复杂产品生产的难度越来越大，从 原材料获取、技术开发应用、规模化生产等角度看都变得不再经济。 此外，运输和通信的成本不断降低，企业间协同变得更加容易。在此 背景下，“一国生产”转变为“多国生产”，跨国企业开始对全球进 行更广泛的布局，将原本由自身独立完成的研发、生产和管理等环节 进行更细化的切分，通过对外投资、中间品贸易、离岸服务外包等方 式与海外企业进行合作。

根据世界贸易组织（WTO）统计，2009 年全球中间产品的出口首次超过了制成品和资本产品的出口总值，占非 燃料商品出口的 51%。2020 年，经济合作与发展组织（OECD）报告 显示，70%的国际贸易涉及原材料、零部件、企业服务以及企业用于 生产和服务客户的资本货物的交换。

数字贸易时期，国际贸易的方式和对象都呈现“数字化”特征。数 字贸易的出现主要是基于互联网、大数据、云计算、人工智能、区块 链等信息通信技术加速创新，伴随上述技术日益融入经济社会发展各 领域全过程，催生出大量线上数字服务活动。相比传统服务，数字服 务可以存储复制、线上交付，进而塑造出一个全球性数据流动和数字 服务贸易的网络。

与传统贸易、价值链贸易相比，数字贸易1的突出变 化体现在两个方面。贸易方式的数字化，即面向贸易全流程、全产业 链的数字化转型。一方面是推动传统贸易大部分流程的数字化、网络 化和智能化发展，实现贸易成本更低、效率更优、主体更多元。如许 多中小企业通过数字平台获取海外市场信息、推广商品服务、达成交 易，以及获取通关、物流、金融等外贸服务。另一方面是促进各类服 务贸易跨境交付方式的数字化变革，丰富了贸易的形式。如传统上以 商品交易、面对面互动实现交付的文化、娱乐内容、教育、研发等跨 境贸易领域，可以通过广泛丰富的、基于在线途径交付和互动的跨境 服务贸易方式来实现。

贸易对象的数字化，即以数字形式存在的要素 和服务成为国际贸易中的重要交易对象，可以大体分为三类：①信息 通信（ICT）服务的贸易，包括电信服务、计算机服务、软件复制和 分发等，可以为经济社会各领域的数字化发展提供强有力的支撑。②信息通信（ICT）赋能的其他服务贸易，即信息通信（ICT）服务以外 的传统服务通过数字化转型，嵌入不同的数字化载体，从而实现交付 内容的数字化，包括数字金融、数字教育、数字医疗、工业互联网等 的数字化服务贸易。③具有商业价值的数据要素的跨境流动。数字经 济时代，数据成为一种关键生产要素，广泛融入价值创造过程，推动 商业模式创新发展。随着数据交易相关技术、产业和制度的完善，其 贸易价值有望得到进一步发掘。

数字贸易已成为全球贸易增长的关键驱动。当前，国际上对数字 贸易统计测度尚没有形成统一认识。根据 OECD、WTO、国际货币基 金组织（IMF）发布报告，数字贸易统计主要包括数字订购贸易和数 字交付贸易。前者指通过专门用于收发订单的计算机网络所完成的商 品或服务的国际贸易活动，主要反映了贸易方式数字化，较有代表性 的业态为跨境电子商务。

据统计，2019 年全球 B2C 跨境电子商务市场规模达到 4400 亿美元，全球跨境网购人数上升至 3.6 亿人，保持 快速增长势头。后者指通过专门设计的计算机网络完成的远程交付的 电子格式服务的国际贸易，主要反映了贸易对象的数字化，代表性的 业态为各类型可以通过线上交付的服务贸易。据统计，2020 年全球数 字服务贸易规模达 31675.9 亿美元，尽管受新冠疫情等因素影响同比 下降 1.8%，但下降幅度远低于服务贸易（同比下降 20.0%）和货物贸 易（同比下降 7.5%）。

（二）规则随贸易形态和规制诉求转变而不断演进

伴随全球贸易模式不断演进，需要构建与发展阶段适配的国际 贸易规则，以明确贸易活动中的互惠政策、监管制度等问题。

传统贸易时期，规则主要解决货物贸易壁垒和关税减让问题。为 扩大商品的生产与流通，促进国际贸易自由化，经过多轮谈判，23 个 初始成员国于 1947 年在日内瓦签署《关税及贸易总协定》（GATT）。 从内容来看，规定缔约方在关税及贸易方面提供无歧视的最惠国待遇 和关税减让；对缔约方采取进出口数量限制、补贴等非关税措施进行 约束。从机制来看，约定通过“回合制”谈判，进一步取消国际贸易 中的歧视性待遇；同时提供磋商、第三方裁决等争端解决机制，加强 规则约束力和执行力。此外，部分国家开始通过签署多双边自由贸易 协定（FTA），削减关税和其他贸易障碍。上述多双边协定进一步促 进国际货物贸易增长，至 1994 年乌拉圭回合结束时，发达国家工业 产品平均关税从 40%下降到 4.7%，发展中国家下降至 13%，参与谈 判国家达 125 个。

价值链贸易时期，针对服务业市场准入、投资便利化、知识产权 保护的贸易规则逐步诞生。伴随中间品贸易、对外投资和服务外包兴 起，除货物贸易外，技术、服务、资本、劳动力的国际流通日益频繁， GATT 乌拉圭回合谈判开始关注服务贸易规则、与贸易有关的投资和 知识产权规则。二十世纪九十年代，《服务贸易总协定》（GATS）、 《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）、《与贸易有关的投资措 施协议》（TRIMS）相继签署。从内容来看，聚焦服务贸易市场准入、 投资便利化、知识产权保护等非关税壁垒议题。

其中，GATS 包含《电 信附件》及《基础电信协议》，纳入电信设施接入、普遍服务等规则， 为全球贸易的信息化、数字化提供设施保障。货物贸易方面，《信息 技术协议》（ITA）专门针对信息技术产品进行减税。中间品贸易带 来技术标准协调问题，《技术性贸易壁垒协议》（TBT）签署, 约定各国技术性法规、标准和认证程序需向国际接轨。从机制来看，WTO 的成立，提供了多样的争端解决和贸易政策审议机制。此外，多双边 自由贸易协定数量大幅提升，伴随全球服务贸易增速逐步超过货物贸 易，越来越多自由贸易协定包含服务贸易及投资规则。

数字贸易时期，随着互联网和信息通信技术的应用和普及，数字 治理赤字逐步凸显。从内容来看，贸易方式和对象的数字化导致新的 规则诉求。一方面，部分货物、服务贸易模式面临“数字化转型”， 传统规则随之演变为数字贸易规则。包括传统货物、服务的准入、待 遇、税收、贸易便利化、技术标准互认和用户保护规则，衍生为数字 产品和服务的准入、数字产品和服务待遇、数字税收、数字贸易便利 化、数字技术互认以及在线消费者保护规则。

另一方面，数字贸易以 信息技术、数据流动、信息网络和数字平台为驱动和要素，催生一系 列内生性的新兴贸易规则。数字贸易依靠信息通信技术赋能，衍生出 高新技术的互认、使用和创新规则；以数据流动为关键牵引，衍生出 数据的跨境、共享和隐私保护规则；以信息网络为重要载体，衍生出 通信设施的普遍服务和稳定接入、网络和信息安全规则；以数字平台 为有力支撑，衍生出平台责任、竞争等规则。近年来，在全球经济波 动背景下，各国对数字贸易和数字经济协同发展的诉求更加凸显，因 此，规则逐步延伸至数字贸易和数字经济相关的各个新兴领域。

从机制来看，数字技术、数字应用对原有贸易规则框架体系和规 则生成机制提出挑战。一方面，数字贸易模式、形态伴随技术创新而 演进，新业务、新主体不断涌现，而产业数字化使得不同业务相互交 融，具体业务边界更加难以界定。因此，原有服务贸易规则体系整体 采用分行业的正面清单模式，逐渐难以覆盖不断出现的新模式和新问题。另一方面，数字经贸规则的选择，不仅涉及一国经济利益，还需 考虑诸多公共安全和地缘政治因素，由于各国数字产业发展、制度完 备水平以及政策价值取向存在较大差异，相关数字经贸规则在 WTO 等诸边框架下进展相对缓慢，呈现高度碎片化趋势。以负面清单为主 的、更加独立灵活的数字经贸规则体系加速构建。

（三）数字经贸规则的内涵外延不断丰富

为应对上述问题和挑战，越来越多的国际协定中引入了数字贸易 和数字经济相关规则。近年来，全球数字经济创新活跃，外贸新模式 新业态不断涌现，推动数字经贸规则的边界范围、核心目标和协定形 式演进变化。

一是规则范围伴随技术产业发展而不断拓展。早期数字贸易中最 为活跃的部门为电子商务，1998 年《全球电子商务宣言》发布至 2010 年前后，数字经贸规则的焦点为确保线上交易形态的合法性地位、去 除绝对壁垒、建立市场和消费者信心，以保障产业平稳起步和发展。 随着数字贸易的快速发展，全球经贸格局深刻变革，产业链、供应链相互融合渗透，2010 年以来，确保数字贸易开放发展的制度环境与监 管协调、降低数字贸易合规成本，成为数字经贸规则解决的又一关键 问题。

近年来，新冠疫情加速全球数字化转型背景下，数字经济作为 世界经济新动能的重要地位逐步凸显，除降低数字经贸壁垒外，如何 促进各方共同把握数字经济的发展合作机遇成为新的目标，相关协定 中开始纳入涉及系统互通、信息互认、技术互信的数字经济协同发展 议题，进一步强调利用数字技术改善业务模式、创造新产品和新市场， 确保国家间数字经济在设施、标准、监管框架等各层面的包容、协调、 安全、可持续发展。

二是规则议题从消除贸易壁垒向促进数字经贸协同发展延伸。服 务于跨境电商发展的规则，主要聚焦于贸易便利化议题，确保电子传 输、数字产品受到“非歧视”待遇，确保电子签名、无纸贸易获得“同 等性”认证，确保用户在线上交易中受到“合法性”保护。服务于数 字贸易全球化发展的规则，更加强调数据要素的自由流动和相关主体 权益的保障，进一步排除数据、设施等流动限制，降低服务准入壁垒， 加强技术、隐私和网络安全保护。

服务于数字经济协同发展的规则， 更注重国内监管治理政策的协调，一方面创设人工智能、金融科技等 新兴发展议题，另一方面通过数据共享、创新监管、政府数据开放等 规则，激发数据要素应用价值。此外，升级电子身份、电子发票、电 子支付等贸易便利化措施，促进数字治理和数字经济产业全方位发展 的新兴议题逐步丰富。

三是规则谈判机制更加灵活，形式从条款、专章到专门协定。为 更好的服务于数字经济发展的目标，相关规则框架设计体现独立性、 包容性、可操作性等特征。WTO 于 1998 年通过了《全球电子商务宣 言》，针对电子产品暂免关税；2000 年，《美国约旦自由贸易协定》 中首次出现专门的电子商务条款，明确双方针对电子商务市场准入和 监管问题开展合作。2002 年《日本新加坡自由贸易协定》针对无纸化 贸易设立独立章节；2003 年《美国新加坡自由贸易协定》首次设立电 子商务章节，包含电子产品关税、无纸化贸易等规则。

2012 年《美国韩国自由贸易协定》包含跨境信息传输等 9 个条 款，初步形成了相对完整的电子商务规则体系。随后数字经贸规则成 为各国关注焦点，纷纷围绕数字贸易专门签署合作协议，2012 年至 今，超过 90％的服务贸易协定中包含数字贸易条款或专章。

2020 年 6 月，首个针对数字经济的专门协定——《数字经济伙伴 关系协定》（DEPA）签署，随着数字经济高速融合发展，美国、英 国、澳大利亚、日本、智利、新西兰、新加坡等数字经济先发国家， 尝试签署专门的数字伙伴关系协定和数字经济协定，大幅简化规则谈 判流程，缩短规则生效周期，并对数字经贸规则进行延展和升级。 总的来看，包含数字贸易便利化、数字市场准入、数据跨境流动、 数字税收、数字基础设施、数字营商环境及数字技术保护和创新等的 数字贸易规则体系逐步形成，规制水平不断提升，并在不同国家、区 域间复制推广，截至 2021 年底，已签署的自由贸易（数字经济）协 定中，共有 119 个包含数字贸易相关规则，覆盖全球 110 个国家。

二、数字经贸规则总体发展态势

随着全球数字化时代的到来，数字经济和数字贸易不仅成为推 动经济发展的重要引擎，也成为各国参与新一轮科技革命和国际经 贸合作的重要战略基础。近年来，数字经贸规则在组织机制、构建 和演进路径、活跃区域等方面，呈现一系列新态势。

（一）多边机制重新成为规则制定重要平台

从组织机制来看，随着大国对外战略的转向，多边机制获得更高 关注和更大支持，在推动数字经贸规则制定开始发挥重要作用。

大国战略调整重视构建多边机制影响力并加强联动。美国方面， 拜登上台后，美重返世贸组织（WTO）、《巴黎协定》等多边机制， 高度重视构建在国际电信联盟（ITU）、二十国集团（G20）等多边机 制中的领导力，意在“通过参与而领导”，加强以本国利益为导向的 国际合作。此外，美国尝试组建新的多边机制，扩展 APEC 机制下的 《全球跨境隐私规则》（GCBPR），提出《未来互联网宣言》、推动 组建“未来互联网联盟”，发布以公平贸易为重要支柱的《印太经济 繁荣框架》（IPEF），拟在上述机制中推广美式数字治理和经贸规则。

欧盟方面，通过《数字服务法》《数字市场法》，推动《数据治理法 案》，在 WTO 电子商务谈判中积极推广电信和平台监管规则，着力 强化数字规则、数字治理经验的全球示范作用，重塑多边框架下的“规 则影响力”。联动方面，美欧日等共同推动 WTO 进行机制改革，并在 电子商务谈判中提出联合提案，美国及部分欧盟国家在 G7 框架下达 成《数字贸易原则》，美欧达成《跨大西洋数据隐私框架》以替代失 效的隐私盾，组建贸易和技术理事会（TTC），尝试在数字治理规则 方面形成联动并向多边框架推广。

多边机制下的数字经贸规则构建加快步伐。2019 年 1 月，76 个 WTO 成员签署《关于电子商务的联合声明》，启动 WTO 电子商务诸 边谈判。2021 年，WTO 电子商务谈判合并案文出台，包含促进电子 商务发展、电子商务开放性、可信的电子商务环境、通用规则、电信 规则以及市场准入 6 个主要章节，细化并覆盖了数字贸易各环节相关规则，涉及贸易便利化、非歧视待遇、信息和数据流动、关税减免、 网络和数据接入、消费者保护、个人信息保护、源代码和密码术保护、 国内监管政策合作与透明度、网络安全、能力建设、电信服务规则、 网络设施产品以及市场准入等主要议题，总计 50 余项条款，体现了 WTO 公平、发展、协作的治理目标。2021 年 12 月，86 个 WTO 成员 宣布在电子商务谈判方面取得实质性进展，将力争在 2022 年底前就 大多数议题达成协议。2022 年 6 月，WTO 第 12 届部长级会议在瑞 士日内瓦举办，达成《关于电子商务的工作计划》，将电子传输临时 免征关税的做法延续到下一届部长级会议。

（二）“同心圆”效应加速数字经贸规则构建

从生成路径来看，主要国家、国际组织、国际合作机制在数字议 题中相互影响、相互配合，先在小范围新增议程，讨论形成规则模板 后，逐步推动更大范围形成多边共识，形成“同心圆”效应，最终推 动数字经贸规则体系加快构建。

一是“同心圆”效应推动数字治理议题达成共识。主要国家和具 有核心影响力的国际组织强化在数字议题上的推动力。一方面，先在 小范围达成协议后再向外围扩展，推动协议在更大范围达成。如数字 货币，2021 年 5 月，G7 财长会议发布关于数字支付的宣言，强调央 行数字货币应由政策透明的常设公共机构管辖，受制于法律监管、经 济治理和隐私保护。2022 年 5 月，G20 财长会议发表联合声明，敦促 各国对加密货币实施金融和技术监管。另一方面，先在部分组织内初 步设立议程，并提出基本框架，再在其他组织进一步完善相关规则并 推动落实。如可信数据流动，2019 年 G20 发布《大阪数字经济宣言》，提出基于信任的数据自由流动，2021 年 G7 发布《数据互信合作路线 图》，通过《数字贸易原则》细化可信数据自由流动规则，并提出《G7 促进数据互信自由流动行动计划》。

二是数字治理共识加速向经贸规则转化。影响全球公共政策制定 的国际组织进一步发挥优势，在小范围针对部分新兴领域提出规则蓝 本，达成共识后，渗透至国际经贸规则中，对全球数字经贸规则制定 起到示范引领作用。如人工智能治理，2019 年，OECD 通过《OECD 人工智能原则》，产生人工智能治理领域全球首个政府间协议，随后 G20 将其纳入并通过《G20 人工智能原则》。2021 年，联合国教科文 组织正式通过人工智能伦理问题全球性协议。而 DEPA 等协定的人工 智能规则，纳入了上述框架中“可信、安全、负责任的技术使用和治 理原则”，同时要求各国在制定人工智能、电子支付、个人信息保护 等国内监管制度时，需考虑相关国际组织制定的公认标准。相关国际 组织的数字治理共识，逐步纳入数字经贸规则范畴，并影响各国监管 政策走向。

三、数字经济与贸易关键规则最新走向

后疫情时代，数字化转型引领数字贸易、数字经济成为全球经济 发展新动能。在此背景下，数字经贸规则也呈现新态势，将鼓励各方 参与数字贸易、激发数字经济潜能作为重要目标。近年来，部分关键 的数字经贸规则在多方关注下取得一定进展，对于分歧较小的领域， 各国探索规则升级扩围，服务全流程数字化转型；对于分歧较大的领 域，各方展现一定灵活性并形成初步共识；对新兴技术和应用领域， 积极推动统筹各方发展和监管方向，就创新监管模式交换最佳实践。同时，各方注重平衡自由贸易、产业发展、技术创新与安全保障之间 的关系，数字经贸规则体系总体呈现全面性、包容性、开放性、创新 性和安全性的趋势特征。

（一）数字贸易便利化向更高标准升级

数字贸易便利化是出现较早、分歧较小、较为成熟的规则。2000 年前后，WTO 部长级会议发布《全球电子商务宣言》暂缓对电子传 输征收关税，联合国国际贸易法委员会通过《电子商务示范法》和《电 子签名示范法》，对跨境传输和线上交易引发的程序合法性问题做出 回应，在随后签署的《美国约旦自由贸易协定》《欧盟智利自由贸易 协定》《澳大利亚新加坡自由贸易协定》中，借鉴吸收上述监管规定， 逐步形成了包含电子传输免关税、国内电子交易监管框架、无纸化贸 易、电子签名、电子认证等议题的数字贸易便利化规则基本框架。

伴随着数字贸易的蓬勃发展，数字贸易便利化规则制定取得长足 进展，各方形成广泛共识。贸易便利化逐步成为国际贸易谈判中数字 贸易（电子商务）章节中普遍纳入的议题，截至目前签署的包含数字 内容的自由贸易（数字经济）协定中，超过 75%涉及数字贸易便利化 规则。多边框架下，ESCAP 倡导发起的《亚洲及太平洋跨境无纸贸易 便利化框架协定》于 2021 年正式生效。

该《协定》共有 25 个条款， 主要涵盖国家贸易便利化政策框架和有利的国内法律环境、跨境无纸 贸易便利化和发展单一窗口系统、电子形式贸易数据和文件的跨境互 认、电子形式贸易数据和文件交换的国际标准，以及行动计划、能力 建设、试点项目和经验交流等。2021 年 12 月，WTO 电子商务谈判联 合召集人澳日新三方发布声明指出，在无纸贸易、电子签名和认证、电子合同等 8 个领域取得重大突破。

便利化规则向全流程数字化方向升级，促进端到端贸易。2021 年， 移动设备的普及和使用进一步推动了 B2C 服务占比；跨境网购人数 占网购人数比重，从 2017 年的 20%上升至 2019 年的 25%；疫情和国 际经贸形势对供应链弹性提出挑战，中小型电商企业期望更小库存和 更低成本。在技术赋能和诉求转变背景下，数字贸易便利化规则进一 步升级，呈现以下趋势：

一是促进端到端贸易，鼓励更多消费者和中 小企业参与跨境电商，创新升级电子身份、电子合同、电子支付、现 代物流、电子发票、快速货运等规则，推动跨境贸易全流程数字化。 二是降本增效，通过“单一窗口”提升报关便利性，推动设立便捷化 海关程序，降低通关审查、报税成本。三是提升跨境贸易安全性，构 建安全的跨境电子支付监管环境，建立可信数字身份互认及同等保护 机制。四是强化系统、标准兼容性，提升单一窗口、电子记录、数据 交换等系统兼容性，推动电子发票、电子支付、电子身份等标准互认。

（二）市场准入制度复杂变化形成新框架

市场准入是政府对市场主体、交易对象进入市场所制定的政策框 架，是为了公共安全、维护社会稳定和合理配置资源，而对经营者权 力范围和行为能力的约束。区别于传统货物和服务贸易，各国对于数字产品的界定尚无统一共识，同时，数字服务的准入涉及国家公共安 全、技术产业发展、公民隐私保护等多重因素。因此，数字市场准入 的监管目标更加多元，一些国家通过负面清单+安全审查机制，形成 了更为灵活的市场准入管理框架，以兼顾发展与安全。

负面清单管理模式向全球复制推广，开放水平逐步提升。在信息 化和数字化时代，应用模式、业务形态伴随技术创新而高速迭代，跨 界融合特征使得不同业务相互交融，具体业务边界难以界定，传统投 资和服务贸易规则体系整体采用分行业的正面清单模式，逐渐难以覆 盖不断出现的“新服务”。“准入前国民待遇＋负面清单”、“冻结 条款＋棘轮条款”的出价模式，被更多国家尝试接纳。在 RCEP 中， 除日本、韩国、澳大利亚、新加坡等发达国家外，马来西亚、印度尼 西亚等发展中成员国也开始尝试采用负面清单出价方式；CPTPP 中， 除越南保留 3 年过渡期外，各成员国均全面采纳棘轮机制，即列入负 面清单中的不符措施或限制性措施只能减少不能增加。

针对数字技术和服务的外资安全审查制度频繁出台。WTO（2019） 测算数据显示，全球约 58.9%的服务贸易是通过商业存在模式提供的， 尤其是涉及关键基础设施的数字服务贸易。伴随国际经贸形势的复杂 变化，各国加快完善并灵活运用安全审查等机制，对数字领域的外商 投资和市场准入进行限制。

近年来，美国出台《外商投资风险评估现 代化法案》、欧盟出台《建立外国直接投资的审查框架性条例》，英 国通过《国家安全和投资法 2021》，日本修订《外汇及对外贸易法》， 新设或授权专门主管机构，对境外主体获取本国关键设施、新兴技术、 敏感信息等进行国家安全审查，并尝试在电信等敏感领域，建立专门 的业务许可安全审查机制。从美国外国投资委员会（CIFUS）公布的报告来看，2018 年至 2020 年，进入申报程序的外资审查案件从 20 起 上升至 126 起，排在前三名的细分领域分别为计算机系统设计、软件 及数据处理相关服务。

四、数字经济与贸易发展展望

随着数字贸易的迅猛发展，如何更好兼顾发展与安全、效率和公 平，在真正的多边机制下协调各方，更好地应对前沿数字领域的挑战， 将是未来全球数字经贸规则发展的重要方向。

（一）促进增长包容性，推动弥合各国数字鸿沟

全球数字贸易发展不平衡问题仍然突出。从跨境电子商务看，美 国、德国、日本、韩国四个发达经济体的电子商务销售额在全球中的 占比超过了 50%，少数数字平台主导了全球跨境电子商务市场。从数 字服务贸易看，全球数字服务出口高度集中于少数国家，且仍在进一 步上升。美欧是全球数字服务供给的核心区域，数字服务出口规模排 名前 10 国家中有 6 个来自欧美地区（美国、英国、爱尔兰、德国、 法国、荷兰），其合计数字服务出口份额占全球 48.9%。

发展中国家数字贸易发展面临更大挑战。虽然数字技术可以通过 降低贸易成本和进入门槛使发展中国家中小企业受益，但是受到技术 产业发展规律和超级平台的影响，出口可能更加集中，区域发展和贸 易分配也可能更不平等。例如，发展中国家中小企业通过在线平台开 展国际贸易时将遇到新的挑战。在线平台不仅向他们收取过高的中介 服务费，而且利用数据管理和规则制定优势直接参与市场竞争。例如， 发展中国家的关税收入面临侵蚀风险。随着信息技术的发展，越来越 多的货物贸易转变为数字化、虚拟的服务贸易。由于国际层面的电子 传输关税暂时约定免征，而国内层面的数字服务制度尚待推动落地， 许多发展中国家不仅无法从快速增长的数字服务贸易中获得税收，而 且可能进一步损失传统货物贸易关税收入。

数字经贸规则谈判需加强对包容性发展议题的关注。目前， UNCTAD、G20、APEC 等国际组织或机制虽然对数字领域包容性发 展进行了广泛的讨论，形成了一系列的声明和倡议，但是仍缺乏进一 步可落地执行的机制。在约束性较强的数字贸易相关区域经贸协定中， 更是几乎没有针对发展中国家的规则设计。未来应加强数字领域包容性发展议题的讨论，围绕发展中国家关切领域开展更务实合作、制定 更公平规则，如通过具体措施推动发展中国家数字基础设施建设，改 善互联网接入和联通水平；推动有针对性的技术援助和能力建设，加 快数字化发展进程；减少对来自发展中国家的产品和服务壁垒，提供 更便利的市场准入；加强实践经验分享和平台监管合作，为发展中国 家中小企业发展创造良好环境。

（二）推动机制开放性，发挥多边主义关键作用

全球数字经贸规则碎片化导致适用复杂度提升，“意大利面碗” 效应凸显。部分国家在不同框架下签订多个包含数字经贸规则的协议， 规则交叉导致适用难度提升。如新西兰和新加坡两国同为 RCEP、 CPTPP、DEPA 等 6 个协定的成员国，不同协定的承诺水平、执行机 制、争端解决体系均存在差异，规则协定交错导致适用难度提升。此 外，部分协定针对“非市场经济体”创设贸易壁垒，呈现一定的封闭 性、排他性。以 USMCA“毒丸条款”为例，该条款规定若美、墨、 加三国中任意一方与“非市场经济体”签署自由贸易协定，则其他协 议伙伴有权在 6 个月后退出 USMCA，并以新的双边协议取而代之。

数字经贸规则制定和参与集中度不断上升，难以形成广泛共识。 在规则制定权方面，CPTPP、DEPA、WTO 电子商务谈判合并文本中 的典型数字经贸规则模板，其制定者和主导者集中于美国、欧盟、新 加坡等数字经济先发国家或地区；规则参与度方面，截止 2020 年底， 数字服务贸易排名前 10 的国家，签署约 70%的数字经贸协定。规则 制定和主导权进一步集中，数字经贸规则壁垒逐步形成。从数字经贸 规则的影响来看，在数字化和全球化背景下，一方面，数字经贸规则中涉及的数字治理、网络安全和隐私保护等问题，是各国乃至全人类 面临的共同议题；另一方面，在数字经济占 GDP 比重日渐升高的背 景下，数字经贸规则涉及的新兴产业、数据流动和创新议题，与各国 未来经济发展直接相关。因此，数字经贸规则涉及各国基本问题和未 来发展权，应当在多边框架下共同协商解决。

推动数字经贸规则和治理体系构建回归多边机制。习近平总书记 在讲话中指出，要“推动建设开放型世界经济，坚定维护多边贸易体 制”。下一步，建议支持发挥联合国系统的核心和引导作用，推进“全 球发展倡议之友小组”落实 2030 议程，积极推动 WTO 电子商务小 组等诸边机制谈判，推动各方公平参与全球数字治理规则制定。强调 在复杂国际形势背景下，多边主义是新兴市场和发展中国家的保障， 针对部分呈现“排他性”特征的区域和小范围机制，鼓励其提升开放 度和包容性，反对缺乏国际法依据的歧视性、针对性单边行为，提倡 各国保持供应链和基础设施投资的非歧视和多样化，以最大程度增加 经济韧性。

规则方面，选取分歧较小、符合各方利益和产业发展方向 的议题，如数字贸易便利化、数字营商环境、数字能力建设等规则， 予以优先推进；对于部分高水平规则，鼓励各方交流最佳实践，以最 大的诚意弥合各成员之间的分歧，做多边数字贸易体制的坚定拥护者。

（三）提升议题前瞻性，深化新兴技术规则合作

数字领域新技术新应用不断涌现、快速迭代，对国内监管与国际 规则形成挑战。数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之 深前所未有，一方面表现在互联网、大数据、云计算、人工智能、区 块链等技术加速创新，另一方面表现在数字技术日益融入经济社会发展各领域全过程。数字经济的发展催生出新产业新业态新模式，导致 监管治理中面临的前沿、交叉、涉外领域问题不断增多，部分领域的 现有监管治理手段已经无法满足技术产业发展需求，出现了监管赤字、 治理赤字和规则赤字。

各国均在加快完善新兴领域监管治理，但是治理的方式和理念存 在较大差异。在面对新兴领域监管治理问题时，各国由于自身发展水 平和治理能力的差异，从完善监管中获得的社会福利收益和付出的监 管成本将存在差异，进而导致不同的监管选择。例如，监管制度与政 策法规相对健全国家更有可能率先推动新兴领域监管治理政策法规 的制定；而相对落后国家则可能因为监管成本过高，而选择完全放开 或完全禁止。再如，技术产业实力较强国家对新技术发展应用可能持 更为开放态度，以便在国际竞争中获得优势；而发展相对滞后国家则 可能更为谨慎，以应对外部输入的新技术和产品。

加强新兴数字领域监管治理国际协调和规则制定，可以为数字企 业营造一个开放、公平、可预期的发展环境。考虑到国家间数字贸易 往来日益密切，不同的监管治理政策和标准将增加跨国企业的合规成 本，不断调整变化的监管要求则会增加企业的投资风险。应提升数字 领域监管治理的前瞻性，推动国家间政策协调和国际规则，在保证安 全的同时促进创新与发展。

编辑：999感冒灵