2023年海外政策专题 分裂国会开启，两党两院完成换届

“分裂国会”开启，两党两院完成换届

“红色浪潮”未能席卷，两院最终分属两党

2022 年中期选举落幕，共和党以微弱优势赢得众议院，民主党则巩固参议院控制权。 中期选举本质上是在每届总统任期第二年举行的国会换届，届时全部众议员和三分之一的 参议员席位将进行改选。在 2021-2022 年的第 117 届国会中，民主党在众议院是多数党， 而在参议院则以 50:50 与共和党分庭抗礼，但由于副总统兼参议院议长哈里斯（Kamala Harris）可投下关键一票，因此民主党仍相对占优。2022 年中期选举落幕后，共和党在众 议院多得 9 席，以 222-213 的微弱优势赢得自第 115 届国会以来首次众议院控制权；而民 主党在参议院多得 1 个席位，将多数席位从 50-50 扩大到 51-49，巩固了参议院控制权。

值得注意的是，选前民调和舆论普遍认为，共和党将在此次中期选举中大获全胜，掀 起所谓“红色浪潮（Red Wave）”。从历史上来看，总统所属政党在中期选举中一般会丢 掉不少席位，极可能失去议院控制权，导致总统后期的政策推行将受到巨大阻碍。1934 年以来的 22 次中期选举过后，执政党平均在众议院丢失 28 个席位、在参议院丢失 4 个席 位。由于拜登的支持率在选前一路走低，共和党希望借民众对拜登执政的不满，一举夺回 国会两院的控制权，选前民调及舆论吹风亦营造共和党胜券在握的预期，“红色浪潮”大 有“山雨欲来”之势。

但是，随着中期选举落幕，共和党仅以微弱优势拿下众议院，而民主党表现超过拜登 预期。“红色浪潮”未能出现，主要原因在于： 一方面，经济增长缓慢并未对民主党选情造成严重拖累，而堕胎权、气候等议题反而 带来加分。在选前民调中，经济问题被列为选民关心的第一大议题，堕胎权问题则位列第 二。当前美国经济增长缓慢，通胀高企，引发民主党选前支持率下滑，2022 年 11 月盖洛 普民调显示，民众对拜登整体工作表现的支持率约为 40%。然而，低迷的经济状况最终未对民主党选情造成严重拖累，主要在于虽然美国通胀依然高企，但是经济运行总体平稳， 且失业率也保持在低位。同时，民主党人对堕胎、气候变化、种族等议题表现出的关切有 效转移了民众对经济问题的担忧，吸引自由派选民给予其更强力的支持。

另一方面，共和党与特朗普深度绑定但遭到反噬，且其内部缺乏团结，参选人素质亦 相对不佳。特朗普虽然离任但依然对美国政界有举足轻重的影响，但不少选民借由本次中 期选举表达对特朗普的反对情绪。同时，共和党内部缺乏团结，且参选人素质相对不佳。 原本被共和党寄予希望的若干位中间温和派共和党人由于同特朗普政见不合而纷纷拒绝 参选，而一些缺乏经验甚至存在历史污点的共和党人却受到特朗普支持参选，结果落败。 特别是在本次众议院议长的选举中，共和党领袖麦卡锡（Kevin McCarthy）历经 15 轮投 票、达成一系列妥协后才最终当选，反映出共和党内保守派与温和派之间斗争依然激烈。

从更宏观的视角观察，两党对国会控制权轮替的本质，在于美国社会政治意识形态的 两极分化。民主党和共和党对国会控制权争夺的背后，反映的是美国不同价值观的碰撞。 共和党多崇尚保守主义，重视美国传统和基督教价值观，支持小政府，拥枪、反堕胎，重 视自由；民主党则多崇尚自由主义，支持政府提供普惠福利和医保服务，反对自由放任， 重视平等。美国虽以保守主义立国，但冷战结束以来自由主义逐渐抬头，社会政治意识形 态的两极分化使得任何一派都难以把握绝对话语权，反映到选举政治上便是两党对国会和 总统职位控制的频繁交替。

新一届国会开启，委员会换届需重点关注

2023 年 1 月 3 日，第 118 届美国国会正式开启，两党领导层亦完成换届。两党在国 会的领导层具有明显的等级结构：对于多数党而言，议长（Speaker）通常是其所属政党 在该院的首领，而多数党领袖（Majority Leader）仅是其党内二号人物，多数党党鞭（Majority Whip）则为三号人物并主要负责确保该党议院均按照党派利益投票；少数党通常难以获得 胜选议长的多数票，故少数党领袖（Minority Leader）和少数党党鞭（Minority Whip）则 是其在该院的一号和二号人物。2023 年新一届国会开启的同时，民主、共和两党在参众 两院的领导层亦完成换届。目前，众议院议长由麦卡锡担任，而参议院议长仍为副总统哈 里斯兼任；众议院民主党领袖更换为杰弗里斯（Hakeem Jeffries），而参议院共和党领袖 仍为麦克康奈尔（Mitch McConnell）。

除两党领导层之外，新一届国会委员会的领导层组成及议程设置也将深刻影响美国内 外政策的未来走向。由于立法事项繁复且议员背景多样，国会职能的发挥并非通过议员直 接行使，而是由其下设的委员会（Congressional Committees）负责和执行。在一般的立 法流程中，法案在提交全院大会表决之前都要先经过相应委员会的审查和批准，在这一阶 段委员会和小组委员会掌握着议案的淘汰权。委员会可以对政府的日常运作进行监控，确 定适合立法审查的问题，并推荐适当的行动方案，事实上成为了国会行为的真正组织者和 实施者。 从类型上看，委员会包括常设委员会（Standing Committees）、专门和特别委员会 （Select or Special Committees）以及联合委员会（Joint Committees）三种。常设委 员会负责审核特定领域的法案和议题，专门和特别委员会负责审查与常设委员会管辖范围 不同或跨越其管辖范围的新议题，联合委员会则由两院议员共同组成，对两院共同关注的 事项拥有管辖权。委员会在美国国会体系中发挥着影响政策制定和调节利益平衡的关键作 用，也是各方力量博弈的重要场所。

其中，常设委员会更是委员会中最重要的存在。常设委员会对其负责领域拥有立法管 辖权，可以审核法案和议题并就此提出措施供各自所属议院审议，负有对其管辖范围内机 构、项目和活动的监督责任。同时，常设委员会下也可下设小组委员会，在更细分的领域 发挥立法审议与监督职能。在 118 届国会中，众议院、参议院分别设立了 20 个、16 个常 设委员会，在军事、预算、拨款、金融、外交等多数重点议题上均有覆盖。 因此，在两党领导层换届完成之后，委员会领导层的换届情况也成为各方关注焦点。 国会委员会的换届一般在国会换届后一个月之内完成，通常而言，掌控一院多数席位的党 派会将该党成员任命为该院所有委员会的主席（Chairman），而少数党在对应委员会的最 高代表则是高阶委员（Ranking Member）。由于 118 届国会众议院被共和党掌控，因此多 数曾在 117 届国会中担任高阶委员的共和党人将晋升成为主席，可更加积极掌控立法议程。 相比之下，在参议院民主党仍占多数席位，且大部分参议员并未参与此次改选，因而大多 数委员会原主席在换届后仍保持不变，只有部分发生了结构性调整，例如帕蒂·默里（Patty Murray）从上届国会中的参议院卫生、教育、劳工和退休金委员会主席，转任至拨款委员 会主席。

立法流程体现分权制衡，提案思路可跨届延续

从美国的立法流程上看，一项提案若要成为法律不仅需经国会两院通过，还需总统最 终批准，通常包括六项环节。虽然不同法案的实际立法流程存在细微差异，但通常情况下 一项提案完成立法需经过提案发起、委员会审议、审议与辩论、全院投票表决、两院协商、 总统签署这六项流程：

1. 立法提案发起：美国宪法规定，所有法案由国会自行提出，因此形式上只有国会议 员有权提出法案。参众两院均有权发起立法提案，其中参议院提案以 S.开头，众议院提案 以 H.R.开头。不过，总统等行政部门可通过“行政交流”（Executive Communication）的 形式提出立法建议，但相关草案仍需提交给众议院议长或参议院议长，再进入委员会审议、 辩论等一般程序。 2. 委员会审议：立法提案正式提交后，将由议长分派给相关委员会进行审议。委员会 主席有权决定审议议程，包括选择对哪些提案发起审议，以及选择是由其下设小组委员会 审议还是直接由委员会全体直接审议。委员会审议一般包括召开听证会和起草修法建议两 个环节，最终由全体委员会表决是否将提案列入议会日程表。委员会的权力也在这一环节 得到直接体现，实操中大部分提案均在此过程中夭折。

3. 审议与辩论：议院全体议员将会详细讨论法案内容，并提出可能的修正方案。众议 院在讨论和辩论时有时限规定，但参议院并无此项规定，因此部分参议员可以通过冗长辩 论（Filibuster）来无限拉长讨论进程以拖延法案通过，但若法案获得参议院 60 张以上赞 成票可直接跳过这一环节以打破僵持。 4. 议会投票表决：在全院表决环节，一般只需要国会两院简单多数通过即可，只有如 通过宪法修正案、弹劾总统、开除议员、缔结对外条约等极少数情况下才会需要三分之二 的绝对多数。当议案获得一院批准后，便会被转交给另一院，另一院可能会通过、拒绝或 修改法案。

5. 两院协商：要使该法案成为法律，两院必须同意该法案的相同版本。若两院表决的 法案内容存在差异，还须通过两院联席协商委员会（Conference Committee）进行协调， 使两院达成的条文完全一致，之后再交由两院再次分别进行表决。 6. 总统签署：法案经两院表决一致通过后，将送交总统批准交由总统签署，成为法律。 不过，总统也可以实行一票否决权（Veto）将法案退回法案的提出院，但若两院仍以三分 之二多数推翻否决，则该法案可以直接成为法律而不必由总统签署。此外，若总统既不签 署也不否决法案，法案将在十天后自动成为法律。

总体来看，美国立法流程体现出“分权制衡”的制度设计理念，一项法案最终能否成 功立法仍需多方协调。国会虽然是立法权的行使主体，但在实际立法过程中，总统亦可通 过提出立法倡议、立法否决等形式参与和影响立法过程，体现了美国“分权制衡”的政治 制度设计核心思想。也正是因此，每届国会虽立法提案众多，但最终能够成功立法的比例 极少。在前几届国会中，参众两院议员在任上提出过数以万计的立法提案，但由于立法流 程复杂且各方博弈激烈，最终成为成文法的法律数量并不多，通常不到提案总数的 10%。 以第 117 届国会（2021-2022 年）为例，17812 项立法提案中最终只有 1030 项被核准成 为法律，占比仅约 6%。

国会换届虽将导致未完成的立法提案进程终止，但过往立法思路仍可延续。国会换届 后，上一届国会中未完成立法的提案将终止立法流程，但是其内容可以在新一届国会中以 新提案的方式重新出现。在新一届国会中，过往立法提案可在变更编号后重新发起，法案 文本仍可保持不变，此前立法思路和重点仍可在新一届国会中延续。例如，在 116 届国会 中，参议院商务、科学和交通委员会曾通过旨在加大美国对华科技竞争的《无尽前沿法案 （S.3832 Endless Frontier Act）》，但未能在当届国会中成功立法，而在 117 届国会中， 以该法案文本为基础的《2021 年美国创新与竞争法案（S.1260 U.S. Innovation and Competition Act of 2021）》在参议院获得通过。因此，我们可将国会两党两院换届结果以 及上届国会中或将延续的立法事项作为展望新一届国会立法思路的有效抓手，在“变”与 “不变”中探寻美国内外政策的未来走向。

对外：强调对华战略竞争仍是国会政策重点

整体来看，国会在涉华立法上愈加活跃

从特朗普政府时期以来，国会两党大幅提高了涉华立法的密度，动作愈加活跃。从 115 届国会（2017-2019）开始，三届国会涉华立法提案数量大幅增加，115 届、116 届和 117 届国会涉华提案总数分别为 75 项、253 项、343 项，表明美国国会对中国议题的关注度和 对华政策的参与度快速上升。因此，尽管 118 届国会分裂格局已定，但从涉华立法议程变 迁来看，两党对华认知实际上仍在合流，强调对华“战略竞争”成为双方少有的共识。

而从涉华立法议题演变来看，制衡中国政治影响力和军事能力、推动对华经贸科技竞 争始终是前三届国会关注焦点，且重视程度逐步提高。从 115 届国会到 117 届国会，包含 中国“影响力”、“经贸”、“军事”、“科技”关键词在内的立法提案数量均排名前列，并呈 现出逐步递增态势；115 届国会中，“经贸”与“人权”是最重要的立法关键词，而 117 届国会中，“影响力”“军事”“台湾”等议题关注度大幅上升，表明国会开始在科技、经 贸等领域之外的更多维度强调对华综合性“战略竞争”。

尽管两党在对华政策上有着原则性共识，但双方在对于如何实施并推进对华“战略竞 争”的具体方针上存在差异。虽然两党均将对华强硬作为原则性共识，但从双方对华立法 提案的特征来看，共和党更倾向于在科技、经贸等核心议题上对华施压，民主党则在态度 上更克制、范围上更广泛、手段上更精准，主张在不打“新冷战”的前提下，在更多关键 领域与中国进行可控竞争。因此，在更为分裂的 118 届国会中，预计两党虽将继续保持整 体对华强硬的姿态，但在具体的立法方向上或展现出更多分歧。

供应链领域，拜登强化多边体系的愿景或在新一届国会遇冷

产业链、供应链安全是白宫核心战略考量，相较于特朗普政府的“打拉结合”，拜登 政府更加注重拉拢盟友以强化所谓“友岸外包”的多边供应链体系，其中 IPEF 是典型代 表。早在特朗普政府时期，“供应链安全”就已是其《国家安全战略报告》中的重要内容， 主要通过“打拉结合”的方式来推动制造业回流美国，甚至为此不惜牺牲盟友利益以实现 “美国优先”。拜登政府上任后亦十分重视供应链安全战略，但在手段上更加重视拉拢盟 友，试图通过“友岸外包”（friendly-shoring）体系建立多边框架，将供应链集中在所谓“可 信赖”的国家以降低外部依赖风险。为此，美国通过与日印澳成立“四边对话”（QUAD）、 与欧澳等国建立“矿物安全伙伴关系”（MSP）、联手日韩欧等国家成立“美国半导体联盟” 等手段来推进其强化供应链韧性的目标，而最引人关注的是拜登于 2021年 10月提出的“印 太经济框架”（IPEF）构想。2022 年 5 月 23 日，美、澳、日、韩、泰、越等 13 国作为 初始成员国正式启动了 IPEF，在 5 月 26 日斐济加入后，IPEF 所有成员国 2021 年 GDP 占全球比重合计超过了 40%。

IPEF 并不是一项传统的自贸协定，而是一套由美国主导的试图重组产业链体系的贸 易规则框架。相较于美国此前退出的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），IPEF 并不会提供 市场关税豁免、市场准入便利等经贸安排，并非一项传统的自贸协定，其核心内容共包括 “互联经济（数字经济规则、劳工和环境标准）”、“韧性经济（产业链供应链安全）”、“清 洁经济（清洁能源、脱碳与基础设施）”、“公平经济（税收、反洗钱和反腐败）”四大支柱。 其中，“韧性经济”的核心目的是以“友岸外包”形式加强美国与印太盟友国家在原材料、 半导体、关键矿物等领域的供应链合作，同时直接或间接地制定一套“小圈子”标准试图 将特定国家边缘化。 但是，拜登的这一愿景却遭到了来自国会两党的质疑。民主党方面虽对 IPEF 的反应 整体积极，但仍有部分声音质疑其因未包含关键条款而缺少实际意义。例如，在 2022 年 3 月的国会听证会上，民主党参议员玛丽亚·坎特威尔（Maria Cantwell）就对该框架没有 设置为美国农产品出口开辟新市场的具体机制表达了质疑。共和党方面则由于其历来对多 边政策更加不感兴趣，且选民基础更多来自于工人和农民阶层，对于 IPEF 的批判更加尖 锐，担心类似举措会反过来不利于美国本土的劳工权益。例如共和党参议员约翰·巴拉索 （John Barrasso）于 2022 年 3 月批评 IPEF 未能解决本质的贸易问题，反而正在“输出 广泛的自由劳工、社会和环境政策”。

为避开国会方面的掣肘，IPEF 对关键的贸易条款避而不谈，但反过来使其内容更加 模糊。从府会的权力安排来看，尽管以《1974 年贸易法（Trade Act of 1974）》为代表的 一系列法律授权总统部分规范对外贸易的权力，但宪法赋予了国会在制定、征收关税和规 范贸易上的根本权力。因此，为避开国会在关税和市场准入等条款上的争论，拜登推出的 包括 IPEF 在内的多边供应链框架几乎都不包含相关内容，因此性质上均只是行政协议而 非有持久约束力的贸易协定。但是，拜登在关税和非关税壁垒上避而不谈，反过来也使其 政策内容更加模糊，各成员国亦担忧自身能否通过同美国合作而实质性获益。民主党参议 员罗伯特·梅嫩德斯（Robert Menendez）就曾对此提出质疑，称 IPEF“没有我们需要的 那么强大”。但是，即使拜登想增加更多的实质性经贸条款，在新一届分裂国会下，两党 两院调和分歧的难度也将进一步加剧，预计其强化多边供应链的愿景将进一步在国会遇冷。

因此，尽管美国试图将供应链问题政治化以加强在印太地区的经济影响，但拜登提出 所谓的多边框架依然内容模糊，且在新一届国会中预计将受更大阻力，难以对中国造成实 质性的产业链外迁压力。从各国制造业增加值占全球比重来看，美国强调供应链安全的核 心焦虑来自于其制造业外流的趋势长期未能扭转，而中国自加入 WTO 以来制造业增加值 占全球比重一路上行，2021 年达到 30%。相较之下，其他 IPEF 成员国在制造业规模上仍 十分有限、增速也较为平缓。而从高科技产品出口额占制成品比重来看，尽管以越南为代 表的东南亚国家正在快速崛起，但其绝对体量依然较小，且中国在制造业水平、产业链完 善程度以及工人受教育程度方面仍具更大优势。此外，在中国是东盟最大贸易伙伴的背景 下，相关国家也并不愿陷入在中国和美国之间选边站的两难境地。整体而言，以 IPEF 为 代表的缺乏实质性经贸安排的多边体系或难以显著加强成员国间的贸易流动，对中国造成 的产业链外迁压力亦相对有限。

科技领域，强化对华竞争趋势或仍持续，硬科技领域是立法核心

尽管国会方面的阻碍或使得大规模的产业链重构难以推进，但在关键、前沿、安全等 领域的对华竞争是府会及两党共识，其中科技领域更是重中之重。在科技领域，特朗普政 府曾大力塑造竞争性对华战略，以压制中国科技发展的美国商务部“实体清单”体系、美 国国务院牵头的“敏感技术多边行动”等机制对华施压；拜登政府则一方面在关键技术领域强化对华竞争，另一方面亦重视加强美国自身技术研发实力和新兴产业建设。 美国对华科技竞争的主要手段通常包括国会法案、总统行政命令、商务部规则等，其 中国会法案的影响最为深远。具体来看，美国常用的手段在强化对华科技竞争的目标上有 相似性，但在具体的权限及流程上又有所区别。其中，国会法案在流程上最为复杂，但具 有立法上的权威性，若颁布为法律则可对美国未来数年的产业政策产生深远影响。相比之 下，总统颁布的行政命令主要起到推动和调节法律实施的作用，而商务部规则虽动作频繁， 但本质上只是对法律的具体落实。因此，国会层面在科技领域的动向值得密切关注，相关 立法进程可能长远地影响美国科技竞争战略。

以半导体产业为例，117 届国会试图以专项拨款促进投资为主要手段，强化美国在关 键技术领域的竞争力。2021 年 4 月，参议院民主党领袖舒默（Charles Schumer）与共和 党参议员托德·杨（Todd Young）共同提出了《无尽前沿法案（Endless Frontier Act）》， 要求在美国国家科学基金会内设立一个新的技术和创新理事会，加大对人工智能、高性能 计算机和尖端制造等领域的投资。同时，舒默又在该法案的基础上整合了《2021 年战略 竞争法案（Strategic Competition Act of 2021）》等法案，推出了《2021 年美国创新与竞 争法案（U.S. Innovation and Competition Act of 2021）》，法案授权拨款约 1900 亿美元用 以提升美国在关键技术领域的基础和先进技术实力，并拨款 540 亿美元专门用于增加半导 体、微芯片和电信设备的生产，同时致力于推进“印太战略”并扩大美国与“印太盟友” 的多方面合作，渲染“中国威胁”并鼓吹开展对华战略竞争。2021 年 6 月 8 日，该法案 在参议院投票通过，并被提交至众议院。

但是，参众两院在相关法案的政策重点上产生了分歧，众议院版本更重视美国自身产 业链供应链建设，参议院版本则更倾向于鼓励与打压相结合。在参议院版本的竞争法案提 交到众议院之后，后者并未直接接受，而是推出了自己的版本。众议院糅合了《生物经济 研究和发展法案（Bioeconomy Research and Development Act）》、《美国芯片法案（CHIPS for America Act）》、《确保美国全球领导力与接触法（Ensuring American Global Leadership and Engagement Act）》等多部法案，以《2022 年美国竞争法案（America COMPETES Act of 2022）》的名字重新现身。该法案的主要内容包括了投资 520 亿美元用于支持芯片制造 业、450 亿美元用于改善关键商品的供应链，以及 1600 亿美元用于科学研究和创新。相 较于强调鼓励与打压相结合的参议院版本，众议院的版本更加务实，主要强调美国自身的 供应链安全及产业竞争力建设。

因法案版本差异过大，两院在协调过程中将共识最大的半导体芯片部分单独拿出进行 立法，形成了《2022 年美国芯片与科学法案》。2022 年 2 月 4 日，众议院通过了这部长 达 3610 页的法案，但在提交到参议院后，后者保留了法案标题，却将文本替换为此前参 议院版本的《2021 年美国创新与竞争法案》后并投票通过，导致两院在法案文本上出现 重大分歧。由于数千页的竞争法案在文本上的分歧难以调和，故双方在协商后将涉及半导 体芯片部分的共识性法案单独拿出，形成了《2022 年美国芯片与科学法案（CHIPS and Science Act of 2022）》。该法案分别于 2022 年 7 月 27 日和 28 日经参议院和众议院投票 通过，又于 8 月 9 日经拜登签署成为法律。《芯片与科学法案》提出在未来十年内投入约 2800 亿美元加强美国科研及先进生产能力，其中将为美国半导体研究、开发、制造和人 才培养提供 527亿美元拨款，另外还将为企业提供总计约 240亿美元的芯片生产税收抵免， 同时设置了一系列限制性条款，制约企业在关注国家的先进制程投产能力。

从“竞争法案”到“芯片法案”的立法历程可以推断，新一届国会或将在保持对华科 技竞争主基调的前提下，继续在两党两院分歧较小的硬科技领域进行共识性立法。从 115 届国会到 117 届国会，在涉华经贸立法提案数量不断上升的同时，科技与知识产权议题的 受关注度也在大幅提高，预计 118 届国会将整体延续这一主基调。众议院方面，新任能源和商业委员会主席麦克莫里斯·罗杰斯曾表示过“大企业与中国（Big Tech and China）” 是其首要关注事项，应要求平台企业控制美国人数据流向中国，预计在相关议题上将推进 立法尝试；参议院方面，曾牵头制定参议院版竞争法案的民主党领袖舒默和商业、科学和 运输委员会主席坎特维尔在新一届国会依然在任，预计其立法思路也将保持延续。而在立 法的具体方向上，或可参照从“竞争法案”到“芯片法案”的立法历程，预计各方分歧较 小的关键、前沿的硬科技行业或将成为两党两院共识性立法的重点领域。不过，尽管国会 方面动作激进，但白宫方面在对华科技竞争上的手段将尽可能精确，如根据 Politico 报道， 美国财政部长耶伦（Janet Yellen）曾督促缩小对华投资限制的范围。

不过，目前金融市场对于中美在科技领域的长期博弈有充分预期，预计我国在核心技 术自主可控领域的产业政策将持续发力。在市场预期美国对华科技竞争长期化的背景下， 我国关键产业链自主可控的重要性尤为凸显，相关政策预计将持续发力。一方面，新型举 国体制将助力我国关键核心技术攻关，解决卡脖子难题。2022 年 9 月中央深改委会议提 出“关键核心技术攻关新型举国体制”，二十大再次强调“健全新型举国体制，强化国家 战略科技力量”，预计国家将在资金、项目和人才方面举全国之力，推动核心技术领域实 现突破。另一方面，“专精特新”政策不断加码，扶持企业深耕硬科技领域。2018 年以来， 聚焦制造业补短板的“专精特新”政策持续加码，2021 年起中央财政更安排 100 亿元以 上奖补资金支持国家级专精特新“小巨人”高质量发展。目前工信部已分四批次认定国家 级“小巨人”企业 8997 家，主要集中在新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材 料等尖端产业领域，将成为制造强国建设的重要支撑力量。

政治领域，对华强硬是两党共识，但“竞争而不冲突”仍是中美关系主线

国会层面，主导对外政策的委员会包括参议院对外关系委员会和众议院外事委员会， 以及后来居上的两院的军事委员会及拨款委员会。历史上，参议院对外关系委员会在外交 政策上有举足轻重的地位，对于国际条约的签订、外交人员的任免以及国家安全政策的制 定拥有重要的影响力，甚至可以直接组织议员到与外国政府进行直接交流；众议院外事委 员会则负责监督有关国家安全以及外交政策的相关立法，在条约、外援、军控等事项上拥 有重要话语权。冷战结束后，两院掌控防务政策的军事委员会和掌管财权的拨款委员会亦 后来居上，在外交政策的制定过程中发挥日益增强的影响力。 但整体上看，外交委员会仍是国会对外政策制定核心，特别是参议院外委会主席可深 刻影响美国外交政策走向。两院外委会在条约制定和签署、人员任命与建议、对外援助等 领域发挥着核心作用，同时参议院外委会更是长期矗立在美国外交政策最前排，其主席多 是影响外交决策的风云人物。例如，拥护多边主义的威廉·富布莱特（William Fulbright） 曾支持建立联合国、坚定反对美国卷入越战，并建立了著名的富布赖特奖学金以推动国际 交流；杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）曾与还是参议员的拜登密切合作改革联合国，并 成为历史上第一位在联合国安理会发言的立法者。

新一届国会中，民主党老牌参议员梅嫩德斯继续主掌参议院外委会，并在涉华议题上 保持一贯的鹰派姿态。梅嫩德斯从 2021 年起便担任参议院外交委员会主席，并于 118 届 国会中继续担任此职。他曾表示，美国的核心价值观是“民主、人权和法治”，而外交政 策需要“重建联盟，恢复美国在国际机构中的领导地位，以及应对气候变化、移民、新冠疫情等复杂的全球挑战”。在对华政策上，梅嫩德斯曾渲染“中国威胁论”并大打“人权 牌”，强调要对中国进行战略遏制，且曾于 2022 年 4 月窜访台湾。在立法动作上，梅嫩德 斯曾于 2022 年 6 月与参议院预算委员会共和党高阶委员格雷厄姆（Lindsey Graham）共 同提出所谓《2022 年台湾政策法（Taiwan Policy Act of 2022）》，法案包含大量涉台消极 条款，试图“强化美国对台湾的支持”，但因争议过大最终未完成立法。 更大的变数或来自于众议院，共和党众议员麦考尔担任新一届众议院外委会主席，炒 作中国议题是其“拿手好戏”。2022 年 9 月，时任众议院外委会共和党高阶委员麦考尔 （Michael McCaul）与三十余名共和党议员提出了众议院版本的所谓《台湾政策法》，试 图增加美国对台政策的“战略清晰”，要求“增强台湾军事能力”并“在国际上加强对台 湾的支持”。麦考尔曾于 2020 年 5 月被麦卡锡指派为“中国工作组（China Task Force）” 主席，任内亦大肆渲染“中国威胁论”。新一届国会开启后，麦考尔已担任众议院外委会 主席，而其与众议院军事委员会主席麦克·罗杰斯（Mike Rogers）均是众议院新议长麦 卡锡（Kevin McCarthy）的忠实盟友，预计几人将合流炒作中国议题，且在姿态上或比民 主党人更加激进。

众议院议长麦卡锡本人亦是坚定的对华鹰派，但其牵头成立的所谓“中国委员会”更 多只是政治作秀。2023 年 1 月 10 日，在麦卡锡主导下，众议院以 365 票赞成、65 票反 对通过相关决议（H.Res.11）成立了所谓“美中战略竞争特别委员会”，该小组由多达 16 名成员组成，负责“评估、调查中国对美国带来的军事，经济和技术挑战”以“保护美国 的国家安全”。值得注意的是，接替佩洛西担任众议院民主党领袖的哈基姆·杰弗里斯 （Hakeem Jeffries）亦带领 145 名民主党人投下赞成票，表明对华强硬仍是两党共识。不 过，根据 H.Res.11 的规定，这一委员会仅具有开展相关调查、提出政策建议的职能，并 不具备立法管辖权，也无权对任何法案或决议采取立法行动，实际上是“雷声大、雨点小”， 更像是共和党人牵头的政治作秀。

因此，在新一届国会中，预计中美关系仍将成为国会两党两院的优先事项，需关注涉 华法案的立法议程，特别是此前搁浅的所谓《台湾政策法》是否会重启。美国对华“战略 竞争”具有长期性，对华强硬作为美国两党少有的核心共识，将持续作用并塑造美国对华 政策，在此背景下美国政客对华防范、打压的思维恐仍持续。因此，后续仍需关注在以麦 卡锡和麦考尔为代表的共和党人是否会推出更加激进的涉华法案，以及梅嫩德斯掌管下的 参议院外委会是否仍会在相关议题上持续煽动，特别是此前搁浅的所谓《台湾政策法》是 否会“借尸还魂”。虽然参众两院的所谓《台湾政策法》均已在 117 届国会中搁浅，但其 部分涉台军售条款已在梅嫩德斯和参议院外委会共和党高阶委员里施（Jim Risch）的操纵 下，被整合在《2023 年度国防授权法案》之中。在参众两院外委会均由对华鹰派主导下， 需关注类似涉台条款是否会以新提案编号和名字重启。

不过，尽管国会层面或在对华政策上持续挑动，但在美国分权制衡的制度框架下，仍 将受白宫整体战略制约，并且 2023 并非选举年，预计拜登政府在外交上更具主动性。从 立法流程上看，由于美国分权制衡的制度设计，总统拥有对国会法案的一票否决权，通常 情况下可形成最终制约。因此，过于激进的提案通常难以成功立法，即便是前三届国会共 提出的 600 余项涉华法案，最终成为法律的比例也仅不到 5%。而从现实政治上看，白宫方面在外交战略上更加稳定、一贯，不寻求同中国打“新冷战”甚至“热战”，且 2023 年 并非选举年，拜登并不需要配合国会对华强硬以获取在其他议题上的立法支持，因此预计 外交上的主动权仍掌握在白宫手中。

因此，预计美国对华政策将在府会博弈的大框架之下演进，“竞争而不冲突”仍将是 未来一段时间的中美关系主线。国会和白宫在对华政策上虽存在共识，例如在科技、经贸 等领域强化美国产业竞争力、开展对华“战略竞争”等，但彼此又互相牵制，国会或在中 美关系底线问题上持续挑动，但仍将受到拜登政府整体对华战略的制约。特别是 2022 年 11 月中美巴厘岛会晤之后对话窗口重启，双方在底线问题上划清红线、避免竞争无限制升 级已成共识，近期偶发事件虽造成一定扰动但双方均已释放降温信号。拜登在 2023 年 2 月 7 日发表的国情咨文中，亦再次重申美国并不寻求同中国冲突。因此，预计“竞争而不 冲突”将是未来一段时间中美关系的主线，国会虽可能频繁在关键议题上炒作，但仍会整 体上受到白宫制约。

国内：债务、能源、医疗议题将成两党角力点

债务上限已被触达，成当下博弈最大焦点

美国联邦政府举债存在上限，限额由国会制定并可因势调整。根据美国宪法，只有国 会才能授权政府以美国的国家信用借款。1917 年之后，国会对联邦政府可以发行的债务 总额设定了上限（Debt Ceiling），在不超过债务上限的情况下，美国财政部可自行控制发 债节奏，但触及上限后则无法进一步新增债务。当债务上限被触及时，财政部将需要采取 “非常措施（Extraordinary Measures）”，暂时为政府支出和债务提供资金，直到达成解 决方案；若财政部现金余额被耗尽，则可能导致技术性违约产生，该时间点被称为“X 日 （X Date）”。根据美国财政部数据，1960 年以来，国会已采取 78 次行动以永久提高、暂 时延长或修改债务上限，以避免联邦政府陷入违约困境。

债务上限日益成为美国国会两党政治博弈的重要筹码，若谈判陷入僵局将造成严重后 果。1953 年，国会为限制时任总统艾森豪威尔建设全国性高速公路的计划，使债务上限 上调在参议院受阻，此后债务上限谈判便成为两党重要的政治博弈焦点。本世纪以来，最 为严重的一次债务谈判僵局发生在奥巴马任期之内。2010 年中期选举后共和党以压倒性 多数夺回对众议院的控制权，共和党人要求把削减赤字作为提高债务上限的一部分条款， 而民主党认为债务上限的提升不应与削减赤字一并考虑，双方僵持不下导致联邦债务在 2011 年 5 月 16 日触及上限后便难以为继。经过为期 2 个月的艰难博弈之后，2011 年 7 月 31 日，奥巴马终于在最后一刻宣布两党就提高债务上限及削减未来支出达成一致，并 于 8 月 2 日签署了相关法案使危机暂时解除。但此次事件之后，标普依然下调了美国的长 期资信评级。

若国会就提高债务上限难达成共识，暂时性“冻结”上限亦可成为替代方案。在 2011 年债务上限危机解决仅一年多之后，联邦政府债务再次于 2012 年 12 月 31 日触及上限， 财政部开始被迫采取“非常措施”维系政府运转。2013 年 2 月，奥巴马签署了暂停执行 债务上限的《无预算不付薪法案（The No Budget, No Pay Act of 2013）》，首次创设了暂停执行债务上限的方法，允许财政部在暂停期内继续举债以防违约，到期后的债务上限则 重置为“原有债务上限+暂停期内新增债务”。2013 年以来，美国政府多次采取此类方式 以避免发生债务违约，最近一次为 2019 年 8 月特朗普签署的《2019 年两党预算法案 （Bipartisan Budget Act of 2019）》，使债务上限暂停执行到 2021 年 7 月 31 日。 疫情纾困政策使联邦债务迅速扩张，债务上限亦跟随一路走高。特朗普政府时期实施 的大规模减税措施以及“直升机撒钱”的新冠纾困计划使联邦政府面临巨大融资需求，而 2019 年暂停执行债务上限的 2 年豁免期又大幅放开了联邦政府的举债空间。在持续性的 超常规财政扩张下，美国政府债务一路走高，截至 2021 年 8 月 1 日债务限额恢复时已达 28.43 万亿美元，相比 2019 年 8 月 1 日增加了 29%。随后拜登政府的新冠纾困法案、基 础设施建设法案等扩张性政策的接连落地，政府债务规模继续水涨船高，国会不得不分别 于 2021 年 10 月和 12 月提高债务上限至 28.88 万亿、31.4 万亿。

目前，联邦政府债务已再触上限，而美联储紧缩势头下财政付息压力亦进一步增加。 2023 年 1 月 19 日，美国财政部正式宣布 31.4 万亿美元的债务上限已被触达，已开始采 取“非常措施”以防止违约，而“X 日”或最早于 6 月初到来。而根据国会预算办公室于 2 月 15 日发布的预测，如果不及时提高债务限额，美国可能会在 7 月至 9 月之间出现灾 难性违约。使事态更为复杂的是，2022 年以来美联储为抑制通胀而采取的连续加息，将 利率推升至近十年来的高位，或将进一步增加财政部融资成本，使债务问题雪上加霜。

新一届“分裂国会”将进一步增加债务上限谈判压力，两党将对此展开激烈争夺。共 和党人控制下的新一届众议院规则（H.Res.5）中恢复了所谓“CUTGO 规则”，即要求强 制性的支出增加必须对应同等或更多的强制性支出削减，同时取消了民主党此前沿用的所 谓“Gephardt 规则”，该规则曾允许众议院在通过预算决议时自动向参议院递交提高债务 限额的措施而无需众议院就此进行单独投票，增加了提高债务上限的立法难度。同时，麦 卡锡领导的众议院共和党人承诺将利用债务上限问题作为政治杠杆，追求联邦政府在健康、 劳工、教育、环保等领域削减开支，然而拜登和民主党人已明确表示不会就这些条件达成 妥协，坚称提高债务上限不应与任何谈判挂钩。 当前债务上限博弈僵局与 2011 年债务危机有相似之处，预计最终各方将互有退让以 达成妥协。此次两党对峙的情形与 2011 年有相似之处，但十年前的经验教训或将使各方 更加清楚认知避免债务危机爆发是博弈底线，拜登亦在 2 月 7 日发表的国情咨文中表态绝 不会让美国债务出现违约，呼吁国会提高债务上限，避免造成灾难性的经济后果。眼下距 离“X 日”到来仍有数月时间，预计强硬派共和党人或将继续要求把提高债务上限与削减 开支挂钩，而民主党人虽在公开层面摆出不妥协的强硬姿态，但可能仍会同温和派共和党 人加强协商以寻求支持，最终各方或互有退让以达成提高或暂停债务上限的妥协。

传统能源将再获重视，拜登能源转型政策或受考验

大力发展新能源产业、推动可再生能源转型是拜登政府的核心政策之一，《通胀削减 法案》是核心立法成果。2021 年 9 月，民主党控制下的众议院提出了《重建更好法案（Build Back Better Act, BBB）》，旨在实现拜登的“重建更好计划”，其中提到将耗资 5550 亿美 元用于清洁能源建设和应对气候变化，以实现拜登政府承诺的到 2030 年减排 50%的目标。 但这部分条款受到民主党参议员曼钦（Joe Manchin）的阻挠，使得法案迟迟难以通过。 经过持续数月的博弈后，BBB 法案保留了气候变化、医疗保健和税收改革等核心提案并被 更名为《通胀削减法案（Inflation Reduction Act, IRA）》，最终于 2022 年 8 月在两院艰难 通过并被拜登正式签署。

尽管 IRA 冠名“通胀削减”，但其核心内容为增加清洁能源投资与气候保护支持。根 据美国国会预算办公室的测算，在收入端，IRA 主要通过向大企业增税、处方药价格改革 以及加强国税局执法以提高约 7390 亿美元的收入；在支出端，IRA 则主要提供了金额约 3690 亿美元的能源安全和气候变化投资以及约 640 亿美元的医疗补贴，综合来看可削减 3000 亿美元以上的联邦政府赤字。因此，清洁能源投资与气候保护支持实为 IRA 在支出 端的核心内容，其中电池与可再生能源、清洁电力、碳捕捉、核能等为最主要的投资方向， 与 2021 年 11 月拜登签署的《两党基础设施法（Infrastructure Investment and Jobs Act）》 合并成为实现其能源转型目标的政策支柱。

从 IRA 艰难的立法过程可以看出，两党在气候能源政策上严重分裂，而民主党参议员 曼钦也是拜登能源政策的重要障碍。IRA 的投票过程彰显两党在能源政策上的严重分裂， 在经两院各自投票时，法案的支持票全部来自民主党，反对票全部来自共和党。实际上， 共和党本就与传统能源企业关系密切，根据美国政治捐献数据库统计，近 20 余年来，传 统能源公司向共和党的政治捐款始终远大于向民主党的捐款；此外，代表西弗吉尼亚州（重 要煤炭及油气生产州）的民主党参议员曼钦 2022 年从传统能源公司得到的政治献金也高达 74 万美元，高居所有议员之首，甚至超越了麦卡锡的 51.3 万美元。因此，不难理解为 何在 BBB 及 IRA 法案的立法过程中，掌握参议院关键一票的曼钦多次表达反对，其曾表 示在不增加化石燃料产量的情况下，激进推进清洁能源发展的政策可能会使美国增加对外 依赖程度从而损害美国的能源安全。

共和党重掌众议院后，未来两年拜登政府能源转型政策推行或受更大阻碍，传统能源 将在“能源安全”诉求主导下重获重视。新任众议院能源和商业委员会主席麦克莫里斯·罗 杰斯（McMorris Rodgers）在中期选举当选后表示，美国的能源战略不仅需要推动可再生 能源的发展，还需要推动包括化石燃料的生产，以平衡新能源高度外部依赖的供应链风险。 预计深度绑定传统能源势力的共和党人或将利用其在众议院的话语权优势，以“能源安全” 为口号，采取包括减少能源项目的环境审查、加快化石能源项目审批等措施加大传统能源 发展力度，或者以国会名义调查、审计 IRA 等法案利用款项的进程以阻碍其实施进度。 同时，曼钦在参议院仍任能源和自然资源委员会主席，或为拜登能源转型政策增添更 多不确定性。在 118 届国会中，曼钦仍继续担任能源和自然资源委员会主席一职，同时其 也是参议院拨款委员会的重要成员，预计在气候能源政策方面将继续主张清洁煤炭、天然 气等传统能源应与风能、太阳能等可再生能源同步建设，与共和党人的诉求不谋而合。

综合来看，虽然美国能源转型的长期方向预计不会发生根本性变化，但未来两年内， 新老能源并重、加强能源安全或成为国会新的立法重点，或边际上缓和新能源领域不断升 温的贸易保护主义势头。此前 IRA 中通过巨额补贴强化美国本土新能源产业竞争力和供应 链控制力的手段，引发了美欧、美韩经贸关系紧张，亦对中国新能源企业出口造成一定冲 击。而新一届国会在共和党重掌众议院、两院能源委员会主席均重视均衡发展新老能源的 背景下，预计再出台类似 IRA 的大规模新能源投资法案难度将明显增大，或使得当前国际 上围绕新能源产业链不断升温的贸易保护主义势头边际缓和。

医改博弈或将重启，堕胎议题战火重燃

桑德斯到任 HELP 委员会主席，医疗改革议题将成其关注重心。与民主党关系密切的 老牌独立党派参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）自 2007 年当选议员以来便长期在 参议院健康、教育、劳工和养老金委员会（Senate Committee on Health, Education, Labor and Pensions，HELP）任职，并预计将于 118 届国会中担任该委员会主席。桑德斯一直 以“民主社会主义者”自居，以反对经济不平等和新自由主义而闻名，并长期呼吁在医疗 保健和制药领域应进行全面改革，支持全民医保和降低处方药成本。

桑德斯曾提议扩大医保覆盖及削减处方药价格，相关法案或将在新一届国会中重提但 恐遭共和党人反对。2022 年 5 月 12 日，桑德斯和 14 名议员共同提出了《2022 年全民 医疗保险法案（Medicare for All Act of 2022）》，该法案将建立一个由联邦政府管理的涵盖 所有美国居民的国家健康保险计划，同时禁止除处方药之外的分摊费用（例如免赔额、共 同保险和共付额）和承保服务的其他费用，预计将使美国人每年节省 6500 亿美元的医疗 费用。此外，桑德斯在 116 届国会中曾牵头提出了降低药品价格的全面计划，包括《可负 担且安全的处方药进口法（Affordable and Safe Prescription Drug Importation Act）》、《医 保药品价格谈判法案（Medicare Drug Price Negotiation Act）》和《2019 年处方药价格减 免法案（Prescription Drug Price Relief Act of 2019）》三项法案。尽管由于诉求太过激进 导致以上法案均被搁置，但目前桑德斯在扩大医保覆盖和降低处方药价格上的态度依然坚 定，预计在担任 HELP 委员会主席后将在相关领域重启立法。但是，历来反对扩大联邦政 府医保支出的共和党人预计将对此表达反对，同时在债务上限问题未解决之前，共和党人 依然可将其作为筹码与民主党人进行博弈，阻碍扩大联邦政府支出的立法尝试。

此外，堕胎议题战火重燃，已成新一届国会讨论焦点。共和党掌控众议院后，尽管未 提出全国性的限制堕胎法案，但仍在相关议题上积极表态。密苏里州共和党众议员安·瓦 格纳（Ann Wagner）于 2023 年 1 月 9 日提出了《堕胎幸存者保护法（Born-Alive Abortion Survivors Protection Act）》，该法案要求医疗保健从业者为堕胎或企图堕胎后活着出生的 婴儿提供护理，并确保婴儿立即被运送并入院，两天后该法以 220 票对 210 票在众议院获 得通过。此外，众议院还于 2023 年 1 月 11 日以 222 票对 209 票批准了一项共和党议员 牵头发起的决议，谴责“最近对反堕胎设施、团体和教堂的破坏和暴力袭击”，同时“呼 吁拜登政府利用一切适当的执法当局维护公共安全，保护反堕胎设施、团体和教堂的权利”。

尽管众议院共和党人的相关立法大概率难以在民主党控制的参议院通过，但其已展现 出在反堕胎议题上的鲜明态度，民主党人预计也将针锋相对。特别是，新一届众议院司法 委员会主席吉姆·乔丹（Jim Jordan）始终是坚定的反堕胎主义者，并曾支持禁止联邦政 府资助美国计划生育联合会，预计仍会带领众议院共和党人继续推动相关立法议程。与此 针锋相对的是，民主党或一方面将通过其掌控的参议院来阻止众议院相关提案成为法律， 另一方面在参议院继续推动保障堕胎医疗服务权利的相关立法以形成抗衡，比如可在此前 于 117 届国会中未通过的《2022 年妇女健康保护法（Women’s Health Protection Act of 2022）》的基础上，继续推动保护妇女堕胎权的相关立法。

编辑：荣耀2020