2024年通产省政策视角：日本如何推动企业出海？

1. 外需 or 内需？日本的选择与应对

2018 年以来，中美贸易摩擦、国内产能过剩等问题倒逼国内企业进行对外投资， 企业出海成为一个重要趋势。结合当前国内的内外部环境，我们认为与上世纪 80 年 代的日本企业出海存在诸多相似之处。从结果来看，上世纪 70-90 年代，日本经历 了一波产业向海外转移的阶段，大量日本企业开始在海外设立子公司或建厂，体现为 对外直接投资存量占 GDP 的比例持续提升。出海投资这一选择，在帮助日企在海外 扩张资负表、进行全球化的产业转移的同时，也有效对冲了日本内需不足和资负表衰 退的窘境，从而帮助日企走出困境并完善了全球化布局。因此，本文着重梳理这一时 期，日本企业出海的内外部环境以及出海的政策支持，并总结一些相关经验。

从宏观视角看，企业出海是扩张外需的一种形式，出口则更多被大家关注。因 此，对于日本政府来说，实现经济增长大致可以分为内需、外需（出口）、外需（出 海）三个发力点，这是我们下文分析日本企业出海的主要思路。通过几个维度的梳 理，我们大概将上世纪 60-90 年代的日本企业出海过程分为四个阶段，总结如下：

（1）上世纪六十年代，宏观经济高速增长，内外需均强，产品出口竞争力快速 提升，为企业出海奠定基础。二战后日本经济迎来高速发展，外部有美国的扶持，内 部政府推行了“收入倍增计划”。期间重化工业是重要产业结构，同时一些中低端、 出口型产品迎来快速发展，如纺织品、彩电等。在此背景下，一方面重化工业主导的 产业结构埋下了两个伏笔，受石油危机影响较大、以及严重污染环境；另一方面部分 出口型产品的强势崛起导致了小范围的贸易摩擦。此外重要的是，各产业的国际竞争 力增强，为企业出海的能力上奠定了基础。

（2）七十年代，宏观经济经历了第一波降速，贸易摩擦加剧下出口形势不妙， 政府逐步出台对外投资相关政策，企业出海开始起势，但中途受石油危机影响而暂 时停滞。进入七十年代，受环境污染、第一次石油危机等影响，日本经济增速迅速下滑。为解决重化工业发展带来的环境污染问题，政府提出了“降低能源依赖”、“知识 密集型产业”的发展政策，进行相应的产业升级。另一方面，汽车、电子等高附加值 产业成长，贸易摩擦加剧、出口持续受抑制。由此，一些推动海外直接投资的政策逐 步出台，包括对外投资自由化改革、针对出海企业的税收优惠和融资便利等等，日本 对外直接投资在 1972 和 1973 年显著增加。但后续几年在全球经济环境急剧回落的 环境下，企业出海陷入暂时停滞，直至 1978 年经济企稳后再次走向增长趋势。

（3）八十年代，经济降速后企稳，内需受政策强刺激，出口受约束的形势未改 变，出海替代出口的趋势进一步增强。80 年代中期，受与美国签订的广场协议影响， 日本汇率被迫升值，叠加美日贸易持续摩擦，出口端被严重削弱。因此在 1986 年日 本政府发布了《前川报告》，主要围绕：由外需转为内需导向，实施了扩张型的货币 及财政政策刺激国内投资；密集出台推动对外投资的政策，继续加大出海力度；发展 新兴产业、进行产业转型升级。由此带来两个变化，一是地产泡沫化，二是企业出海 高增。

（4）九十年代，地产泡沫危机后经济第二波降速，内需疲弱、贸易顺差降至低 点，出海增速也显著下降。1989 年为防止经济过热，日本当局主动收紧政策刺破房 地产泡沫，由此带来内需急剧走弱，消费持续不振；全方位贸易摩擦的背景下，贸易 顺差也降至低点。制造业外流下，为防止产业空心化，支持企业出海的政策力度明显 减弱、对外投资增速快速下滑。

1.1 被动选择：美日贸易摩擦

出口优势的前期铺垫和积累。战后五六十年代，日本借助美国扶持以及朝鲜战争 打响后蜂拥而至的“朝鲜特需订单”实现经济的快速崛起，成功实现日本战后资本的 原始积累。在此阶段，日本工业企业的投资需求持续释放，纺织品等部分产业获得较 大发展。此外，固定汇率制和对资本自由流动的严格控制，极大地促进了日本国际贸 易和生产的扩张，出口增长迅速。 60 年代美日贸易摩擦初现端倪。1960 年日本政府开始推行“收入倍增计划”，计 划内容包括：①充实社会资本；②产业结构高度化，提高高生产率部门在产业中的比 重；③促进对外贸易和国际经济合作；④培训人才，振兴科学技术等。此外，日本政 府则采取具有计划特征的产业结构调整政策，旨在加快发展重化工业以及提高产业 的国际竞争力。随着政府政策的稳定推进，1967 年日本提前完成翻一番的目标，国 民收入增加了一倍，彩电及钢铁等产业的国际竞争力持续提升，与美国已有小范围的 贸易摩擦。

70 年代美日贸易摩擦伴随日本产业升级逐步转移到“技术密集型产业”。第一次 石油危机带来的供给冲击和成本抬升冲击日本的经济产出水平，导致日本 70 年代经 济发展较为低迷。此时，一方面伴随布雷顿森林体系瓦解，金融自由化改革开启，世 界经济格局受美元影响，国际贸易摩擦日益升级；另一方面随着日本产业结构的不断 升级，美日贸易摩擦也从“劳动密集型产品”正式转移到“技术密集型产品”。 80 年代美日贸易摩擦日益激烈，升级成贸易战。70 年代后期，美日贸易差额持 续扩大，美国正面临严重的贸易失衡问题，一方面美国对日本汽车、半导体、电子等 行业采取大规模贸易保护措施；另一方面美国为了促进美元贬值，降低贸易逆差，与 日、德、法、英的财政部长达成“五国政府联合干预外汇市场，诱导美元对主要货币 的汇率有秩序地贬值”的《广场协议》，贸易摩擦扩散到了制度领域，正式升级成为 了贸易战。

在此背景下，日本只能被动选择限制出口并转向出海。整体来看，美国采用综合 性政策来应对美日间贸易失衡，在贸易摩擦中占据了全面主动的地位。针对美国的限 制，日本前期主要采取的对策为：特定产品贸易出口增加引发贸易摩擦日本采取出口 自愿限制及市场开放等措施。但这种对策后期已逐步难以应对，因此日本政府在纺织 品贸易摩擦阶段就曾提出产业转移，此后也支持彩电及汽车厂家海外投资。

摩擦升级至制度层面后，日本正式从“贸易立国”转向“对外投资立国”。美日 摩擦蔓延至制度层面，日本被动实行金融自由化、扩大自美进口以及日元升值。为应 对愈加恶化贸易环境，日本政府发布《前川报告》提出“扩大对外投资”以期充分发 挥对外直接投资的贸易替代效果，实现“顺差转移”的同时维护“日本经济安全”， 标志着日本的经济发展由“贸易立国”转向“对外投资立国”，日本企业开始在美国 建厂以绕开针对日本制造商品的潜在进口壁垒。

日元升值驱动对外直接投资发展迅速。在 1985 年签订广场协议后日元兑美元快 速升值，价格效应下日本出口产品的竞争力下滑，出口金额大幅减少。企业在面对汇 率升值推升成本压力、削弱产品出口竞争力时，对外直接投资成为企业的新选择，85 年-90 年对外直接投资发展迅速，日本汽车、化工、造船等诸多产业通过在海外设立 生产基地、研发中心等方式，实现人力资本、研发要素等资源在全球范围内的优化配 置，从而维持日本企业在全球价值链中的优势地位。

1.2 主动应对：择机刺激内需

内外需相继走弱，经济增长中枢下一台阶。战后日本通过“收入倍增计划”实现 经济高速增长，50-60 年代日本的内外需均较为强劲。进入 70 年代，受环境污染、 第一次石油危机等影响，日本经济增速迅速下滑、内需持续走弱。尤其是 70 年代后 期，贸易摩擦加剧导致出口持续受抑制，出口增长中枢明显下移。因此这个时期日本 出现了内外需双弱的局面，反映到 GDP 增速从 15%的中枢水平降至 5%的中枢位置。

《前川报告》发布后，日本当局将经济重心转移至扩大内需，过于宽松的政策导 致泡沫滋生。日本采取大规模“放水”的宽松货币政策，在 1986-1987 年间连续 5 次 下调官方贴现率，由 1985 年的 5.0%累计下调 250BP 至 2.5%，并持续至 1989 年 5 月， 日本国内基建和房地产投资热情高涨，过度保护的金融体制加大了银行过度信贷的 行为，80 年代后期，日本贷款基本保持 10%以上的同比增速，泡沫逐渐滋生。 日本当局主动刺破泡沫，日本国内消费和投资需求都大幅减少，内需持续不振。 1989 年日本经济过热且通胀持续上升引发政府担忧，日本当局主动刺破泡沫收紧土 地政策及融资政策，引发房价大跌。一方面，居民和企业部门财富效应急剧减少，消 费支出持续走弱；另一方面，地产收紧带来地产链甚至其他板块的投资增速均下滑。

人口老龄化背景下，劳动力不足导致日企国内用工成本抬升，海外低成本生产 成为一个重要选择。可以看出这段期间，日本的人口自然增长率有明显下降，同时老 年人口占比持续攀升。随着劳动力的减少，企业为了留住有限的劳动力资源，不得不 提高薪资水平和提供更多的福利待遇，从而导致了用工成本的上升。这种情况下，企 业在国内的生产成本压力抬升，间接推升了日企寻求海外低成本生产的动力。

2. 通产省政策脉络：逐步转移边缘产业

从通产省对整体政策制定的导向看，出海投资遵循边际产业转移理论。我们梳 理了上世纪六十年代至九十年代通产省的政策，整体政策脉络有着较为清晰的变化。 伴随着通产省对产业发展路径和政策重心的调整，我们发现日本的出海投资也在不 断地配合着政策进行结构调整，逐步将国内不再具有比较优势的边缘产业向外转移 以延续其生命力，同时集中国内生产要素推动新兴产业的发展。

（1）上世纪 60—70 年代：日本国内以发展钢铁、化工、机械等资本密集型产业 为重点，将不再具有生产优势的食品、服装、烟草等典型劳动密集型产业向具有更丰 富自然资源和劳动力优势的“亚洲四小龙”地区转移。

（2）70 年代中期：在石油危机的冲击下，重化工产业逐渐步入“边际产业”行 列，国内开始着重发展技术密集型产业。在此阶段，日本政府积极推动“降低能源依 赖”以及“发展技术密集型产业”的产业结构调整，一方面积极解决 60 年代重化工 业发展带来的环境污染问题，并降低单一能源依赖，钢铁、化学等资本密集型产业成 为日本对外转移的重点产业；另一方面推进产业向“知识密集型产业”进行调整，助 力后期日本培育出一批以汽车、电气及电子为主的高附加值产业。

（3）进入 80 年代：在日本国内经济环境发生转变、贸易摩擦日益激烈、日元大 幅升值的背景下，得益于 70 年代后期日本产业结构向高技术、高附加值方向倾斜， 电气机械业、汽车产业国际竞争能力不断增强，成为对外直接投资的重点产业。海外 建厂帮助日本企业避开出口限额，以避免市场占有份额的潜在损失。

3. 层层配套政策保驾护航

为了推动企业出海，日本各部门出台了一系列政策措施，包括放宽对外投资限制、 实施税收优惠政策、为海外投资企业提供融资便利、发展对外直接投资保险业务，以 及为企业提供出海投资方面的信息援助。整体来看，日本政府有关部门对日企对外投 资的支持主要集中在：①对发展中国家的直接投资；②日本中小企业的对外直接投资； ③资源及原材料的海外直接投资；④轻重工业的海外直接投资。

3.1 对外投资逐步自由化

在日本产业国际竞争力日益增强的背景下，日本政府对企业对外直接投资管理 政策根据日本自身经济发展水平，渐行渐近地经历了“由紧到宽”的过程，以 1964 年加入经济合作与发展组织为重要起点，开启了资本交易的自由化，逐步取消了对外 直接投资的额度限制，到 1978 年，日本基本实现了 100%的资本自由化，彻底扫清了 跨国企业进行国际直接投资的政策障碍。

3.2 税收和金融政策支持

提供税收优惠：对于向政治不稳定区域的出海企业，政府通过在税制方面弥补企 业的投资风险，对出海企业的亏损进行补偿，总之税收优惠政策间接促进了日本对外 投资规模的扩大，主要有以下两种形式：

对出海企业进行税收饶让抵免。日本对发展中国家为吸引日本企业对其直接投 资所给予的税收减免优惠，视为已纳税款，允许从国内法人税中抵扣，避免重复 征税，并根据税收条约和缔约对方国的国内法，通常把针对利息、股息和使用费 等投资所得的减免额作为抵免对象，从而实现对外直接投资的税负公平，刺激企 业出海。

建立亏损准备金制度，使政府和企业共同承担海外经营风险。满足一定条件的 对外直接投资，将投资一定比例计入准备金享受免税待遇；若投资受损，可从准 备金得到补偿；若未受损失，该部分金额积存 5 年后，逐年合并到应税所得中进 行纳税。 此外，在资源战略上，煤炭、石油、钢铁、农业等部门的跨国公司通过对外直接 投资，以获取海外资源的稳定供应；将石油冶炼、化工等国内高污染、高能耗的资源 密集型产业和某些夕阳产业转移出去。所以一开始的对外投资有 “资源驱动型”以 及“国内环境改善型”特色，1970 年以来的亏损准备金制度也大多针对资源能源的 海外合作，以达到缓解国内资源生产紧张的目的。

提供融资便利：由于海外投资会面临差异化的融资环境，抵押、担保以及评级等 环节可能有所不同，导致企业对外直接投资时面临融资难的问题，为解决这一难题， 日本政府发展一系列政策性金融工具，例如成立“日本进出口银行”（现为国际协力 银行）专门针对出海企业提供贷款需求，为适应国家对资源能源的需要，保证资源能 源的稳定供应，日本进出口银行在发放贷款时会对能源开发进行特别考虑。 在日本原有的产业模式中，中小企业主要是为大企业做配套，很多核心配件和服 务通过“下包制”由中小企业来完成。多数中小企业对外投资会跟随大企业形成“护 卫舰队”模式，且其技术优势和灵活性更能适应国际局势变化，帮助大企业在海外也 能实现集约化生产优势。因此，日本政府针对是“出海中坚力量”但融资困难的中小 企业会有政策性金融支持的倾斜，向中小企业对外直接投资所需的资金给予低利率 融资，促进中小企业顺利出海，带动日本直接对外投资的高速发展。

保险弱化对外投资风险：海外投资中对发展中国家的投资占据主要地位，由于海 外不可抗因素造成企业出海投资亏损以及索取赔偿困难的可能性较高，通常会影响 企业出海积极性。为解决此类问题，日本的海外投资保险以国家财政作为理赔后盾， 对企业出海风险进一步兜底，一定程度上弱化了投资者的风险，促进了日本企业对外 直接投资，但为保证资源以及原材料供应，日本政府对资源品以及原材料的海外投资 保险相对更加完善。

3.3 信息便利和经济合作

促进信息交流与透明：日本对外直接投资主体中有相当部分的中小企业，这些企 业获取信息渠道较少，为了更好地提供信息服务，日本政府通成立专门机构促进信息的交流与透明，帮助企业了解出海目的地。其中海外厂址选定设想研究会会根据被投 资国家的具体情况，帮助国内石油化学、钢铁、铝、轻型机械以及纸浆等轻重工业企 业进行海外选址，助力国内相关产业转移，对日本 70 年代完成从轻纺工业、农业、 重工业、化学工业到汽车工业、家电工业的产业结构升级贡献积极力量。

维护与投资接受国的良好合作关系：①了解并处理出海摩擦点。日本政府主要 通过海外事业活动调查，了解日企出海投资的问题点，并及时处理与海外投资相关的 摩擦，确保企业出海投资环境的稳定。②政府援助打好基础。通过政府援助帮助日企 与投资接受国建立良好关系，完善投资接受国的经济发展基础，主要涉及硬件基础设 施、软件基础设施以及产业人才培养，为出海尽可能扫平障碍。③大规模经济合作是 政府援助中的重要组成部分。通过经济合作，一方面可以保证国内资源、能源以及粮 食的安全；另一方面可以帮助日本缓解国内产能过剩问题，减少国内产业结构更替造 成的浪费，同时将国内较为落后的产业转移至发展中国家，促进援助接受国的经济发 展，推进国际间的良好经济合作关系。此外，参与经济合作的日企也能实现海外生产 及投资利润的增加。

编辑：火腿肠