如何前瞻三中全会政策走向，一方面我们通过梳理近期高层讲话、考察调研及座谈，准确 把握从新质生产力、城乡一体化、共同富裕、统一大市场再到社保、收入分配及教育医疗 等九大社会民生改革走向，“六个坚持”、处理好“五组关系”为改革定锚；另一方面，历 史照亮现实，通过回溯 2012 年以来中国重大经济改革演进逻辑，结合二十大中国式现代化 目标和路线图，我们梳理出改革的三大主线和二十五项重点任务清单。 过去 45 年改革开放史上，诸多里程碑意义的重大经济体制改革都与三中全会紧密联系在一 起。1978 年 12 月的十一届三中全会，党中央决定“拨乱反正，将工作重点转向经济增长 和现代化”，由此拉开中国改革开放的序幕；1993 年十四届三中，确定了社会主义市场经 济体制的改革目标，推出财税、金融、国企、投资和外贸五大体制改革顶层设计，成为 1990 年代经济体制改革的行动纲领；而 2013 年的十八届三中，则开启了全面深化改革新篇章， 推出涵括 15 大领域 60 项具体任务的改革总体方案，提出让市场在资源配置中起决定性作 用和更好发挥政府作用，新一轮以混合所有制改革为核心的国企国资改革，财权与事权相 匹配的财税体制改革及以城乡一体化改革就此拉开帷幕。市场期待 7 月 15 日-18 日的二十 届三中全会能在经济体制改革和对外开放上再次迈出决定性步伐，为 2035 年远景目标提供 新的制度供给，这关系未来十年中国经济长远发展前景。
从近期高层动态看改革方向：聚焦全局性战略性问题
过去两个月，高层进行了一系列密集考察调研和专家座谈，为三中全会进行铺垫和预热。 以 2013 年十八届三中全会为例，文件起草组成立后，在将近 7 个月的时间里，经历了广泛 征求意见，开展专题论证，进行调查研究，反复讨论修改。三中全会将紧扣中国式现代化，锚定推进国 家治理体系和治理能力现代化这个总目标。围绕中国式现代化面临的新情况新问题拿出新 的解决方案，聚焦“全局性、战略性问题”。 三中全会将聚焦中国式现代化面临的新情况、新问题。改革是由问题倒逼而产生，又在不 断解决问题中得以深化。总结二十大以来中国发展面临的新情况和新问题，国内发展面临 的经济增速放缓、人口增长率下降、“未富先老”老龄化加重、房地产风险出清及地方债务 化解、有效需求不足、新旧动能转换部分行业产能过剩而关键领域卡脖子并存等全局性挑 战；外部则面临百年未有之大变局加速演进，各种“黑天鹅”“灰犀牛”风险上升，如去全 球化风险加剧，产业、能源、粮食安全关注上升等等。
二是以经济体制改革为牵引，2035 年全面建成高水平社会主义市场经济体制，涵盖七大专 题改革。三中全会聚焦“进一步解放和发展生产力”，“新质生产力”以及科技自立自强将 是本届全会重要关键词。 6 月初的全国政协十四届常委会第七次会议上，围绕“构建高水平社会主义市场经济体制” 协商议政，已给出相关七大专题配套改革，包括全面推进中国式现代化、加快推进全国统 一大市场建设、健全宏观经济治理体系、完善收入分配制度、健全社会保障体系、加快完 善农村经济体制和城乡融合发展机制、建设更高水平开放型经济新体制等方面。可以说， 七个专题涵盖了社会主义市场经济体制总体框架的各个方面，并着重突出了深化改革的要 求，是经济体制改革的聚焦点。 三是改革聚焦“人民有所呼、改革有所应”，出发点突破口在民生和社会领域，关注住房、 医疗、教育等社会民生改革。
四是制度建设为主线，注重“破立并举、先立后破”，我们关注财税、土地、户籍、社保、 收入分配等重大制度性改革。 如何理解“破立并举、先立后破，创新重要制度”，党的十九届四中全会明确推进国家治理 体系和治理能力现代化的 13 个坚持和完善，涉及 55 个具体制度。其中，基本经济制度中， 有 5 个重要制度，前 3 个是关于所有制制度、分配方式制度、市场经济制度；后 2 个是关 于科技创新制度、开放型经济制度。 结合上述七大经济体制改革专题，我们高度关注财税、土地、户籍、所有制（两个毫不动 摇）、科技创新、社会保障体系、收入分配体系等重要制度改革。
全面深化改革三大主线与 25 项任务清单
2012 年之后，全面深化改革有清晰的政策脉络和改革任务清单。我们通过梳理 2012 年以 来中国经济体制改革主要脉络，能得到一条启示：经济体制改革之路，就是中国经济再平 衡之路。从 2014 年经济“新常态”，到 2015 年开启供给侧结构性改革，再到十九大后“高 质量发展”，中国经济逐步告别粗放式、过度依赖投资的债务增长模式，向注重增长质量和 效益平衡。通过一系列供给侧改革，经济改革的方向也更加倾向于更健康的杠杆水平以及 向科技创新、绿色发展和社会公平再平衡。 十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分 的发展之间的矛盾，这是自 1981 年以来的首次调整。“高质量发展”和“新发展理念”成 为十九大以来中国经济政策新框架，高质量发展成为“首要任务”，从单纯追求经济增长向 更有质量效益的增长、更低更健康的债务杠杆水平、科技创新绿色驱动的增长模式转型， 供给侧结构性改革是这一时期的政策主线。 新冠疫情爆发以来，中国面临内外多重挑战：从国内外，人口红利随着人口快速老龄化而 下降，传统的经济增长模式弊端日显，过去三十年经济快速发展带来的收入、区域、城乡 不平衡等给中长期经济发展带来重重挑战。国外看，百年未有之大变局，大国博弈加剧， 地缘政治冲突加剧，美国对华政策显著调整，全球化体系面临重大调整。因此，2020 年后， 中央提出国际国内双循环新发展格局，以应对新冠疫情和新的国际形势；提出共同富裕行 动纲领，旨在缩小收入差距，实现效率和公平之间再平衡。2023 年后提出加快发展新质生 产力，则是中国实现科技自立自强、新旧动能转换以及向全球产业链上游攀爬的必由之路。
我们通过回溯过去十年中国重大经济改革和政策演进逻辑，结合二十大报告提出中国式现 代化的目标与路径，梳理出下一步深化经济体制改革的二十五项重点任务清单，这些改革 方向和路径过去十年一脉相承，又与时俱进。我们认为，整体经济体制改革聚焦三大主线： 一是聚焦发展和增长主线：从积极推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改 革，提高全要素生产率到加快实施创新驱动战略、实现科技自立自强，新质生产力是关键 词。如何保护民营企业产权和企业家权益，构建全国统一大市场以及进一步对外开放都服 务于高质量发展这个重心。 二是聚焦经济失衡与再平衡。解决城乡、区域、产业、收入分配之间的不平衡不充分是经 济改革的重要出发点。以推进城乡一体化为中心的户籍、土地、人口制度改革，以及住房、 医疗、教育、社会保障等基本公共服务均等化是改革重点。 三是聚焦风险与安全。地方债务风险及财税体制改革：分税制改革三十年后，房地产进入 下行通道，土地财政难以为继，中央和地方之间财政关系已到了不得不调整的时候。防范 化解金融风险：围绕房地产、中小金融机构和地方债务三大风险，强监管和防风险成为关 键词。经济安全方面：确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全是维护经济安全的重 要内容。面对逆全球化趋势和脱钩断链风险，政策制定者一直关注提升产业链供应链的韧 性和安全水平。
历史照亮现实。无论从改革总目标、整体框架还是原则理念，从官方表述看，二十届三中 全会都在向十一年前十八届三中全会进行历史呼应。我们通过梳理十八届三中全会之后 2013-2024年全面深化改革路线图，为研究全面深化改革下一步方向和路径寻找新的定位。 通过梳理十八届三中全会以来国企、财税和土地等重点领域改革路径。我们认为当前有三 大关键领域改革对中国经济至关重要。一是关注三中全会关于以“新质生产力”为核心的 创新驱动战略理论架构、政策体系及方向。二是关注以推动城乡一体化为核心的户籍和土 地制度以及相配套的公共服务均等化改革。推动农村宅基地真正自由交易转让，赋予宅基 地可交易财产权，有利于真正实现城乡土地同权同价，提升农民的财产性收入，进一步释 放城镇化潜能。三是关注完善重大风险处置协调机制。保持房地产长期稳定，既需要短期 政策，更需要长期的制度供给，关注房地产新模式和化债长效机制。
重点改革十年路径回顾：从国企、财税到土地改革
2013 年 11 月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》，决定总计 16 个部分、60 条、300 多项改革举措。与十一届三中全会以来 6 次全会聚 焦于经济体制改革或某一领域改革不同，十八届三中的改革包括了经济、政治、文化、社 会、生态文明、以及国防和军队改革、党建制度全方位改革。据原中财办副主任杨伟民介 绍，之所以确定这样的主题，一方面与中国特色社会主义“五位一体”总体布局相适应， 另一方面是实践的需要，我国改革进入到攻坚期、深水区，只有坚持全面改革，才能继续 深化改革。截至到 2023 年，各方面已推出 2485 个改革方案，各项改革逐步落地。
我们认为，作为纲领性文件和总体部署，二十届三中全会决议内容将以经济体制改革为牵 引，又不止于经济改革，如同十八届三中全会一样，这次又将是一份涵盖经济、政治、文 化、民生社会等广泛领域的全局性决议。
相较 11 年前，从贯彻理念和原则上，二十届三中全会更加强调“把党的领导贯穿改革各方 面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进”，同时，正确处理好五组关系将是指导各 项改革的重要方法论——处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发 展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。
我们以财税体制改革、国企改革和城乡一体化为例，梳理十年来政策文件表述差异和变化 主线，能清晰地看到政策演变的逻辑。
国企改革：从混改到“做强做优做大”再到市值管理
国企改革是全面深化改革的重中之重。2013 年后的国企国资改革有两个重要方向：一，以 管资本为主加强国有资产监管；二，积极发展混合所有制经济。2015 年中央公布国企改革 “1+N”体系，再到次年“6+1”首批国企混改到试点。2016 年 7 月份国企改革座谈会上 明确提出，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有 资产保值增值。2020 年提出国企改革三年行动方案。2024 年，新一轮国企改革三年行动 中，提高核心竞争力，增强核心功能成为关键词，国企市值管理成为市场关注的热点。
“新三年”国企改革行动，主要是围绕“两个核心”，重点在“ 深化”“ 提升”两个方面 发力。“ 深化”主要是深化体制机制改革，提高核心竞争力；“提升”主要是提升核心功能， 增强服务国家战略能力。“三个集中”阐明国有资本改革的新方位：推动国有资本向关系国 家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能 力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。
土地制度改革：从“同等入市、同权同价”到“三权分置”再到要素自主流动
城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。2013 年，十八届三中全会的《决定》明 确了土地制度改革方向：建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出 让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2018 年正式提出“三权分置”的 改革思路，2019 年《土地管理法》修正案为农村土地入市奠定法律基础。2020 年，为协 同深化要素市场化配置改革新方向，土地改革开始聚焦促进要素自主流动，提升要素协同 配置效率，完善农村产权交易体系的新方向。
财税改革：分税制三十年后的再出发
2014 年 6 月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，为新一轮财税体 制改革确立了时间表和路线图。从 2012 年开始以“营改增”为重点完善税收制度，修订《与 算法》，以及启动事权与支出责任划分改革为标志的三大财税改革密集推出；到十九大进一 步提出加快建立现代财政制度，重点推进三大重点改革，打造国家治理现代化的基础和重 要支柱。2024 年，分税制改革推出三十年后，中央决定谋划新一轮财税体制改革，核心是 重塑央地财政关系，防控重大财政风险。
重点关注领域：新质生产力、城乡一体化、房地产等重大风险处置
通过梳理十八届三中全会以来各项改革进展以及二十大报告提出的改革方向，我们认为当 前有三大领域改革对中国经济中长期改革至关重要：
一是发展与增长主线，关注以“新质生产力”为核心的创新驱动战略及政策体系。产业政 策应更加注重投入产出效益平衡，防止内卷式竞争和产能过剩。加快实施创新驱动发展战 略，积极培育发展新质生产力，是当前中国面对科技革命和产业革命的突围之策。过去一 年，高层提出“新质生产力”，理论内涵、政策路径不断丰富。我们预计，三中全会将集中 阐释这一理论创新，整体构建以新质生产力为核心的创新驱动战略，部署战略新兴产业、 未来产业及数字经济等相关产业政策，关注人工智能+、“新三样（新能源汽车、锂电池、 光伏）”、新材料、算力、创新药等领域相关产业政策、财政金融政策后续落地情况；此外， 全国科技大会后，中央科技委正式亮相，中央和地方政府高规格配置。 面对不断升级的美国对华出口禁令，科技自立自强确保关键核心技术上的突破，维护供应 链产业链安全也是创新驱动战略的重要内容。我们关注三中全会有关深化科技体制、教育 体制、人才体制等改革举措，尤其是健全新型举国体制方面的制度安排。
二是经济失衡与再平衡仍是改革的主线，改革将继续聚焦城乡失衡，推动城乡一体化和城 乡融合，促进人口、土地、资本等在内的生产要素在城乡和区域间自由流动。 我们关注一系列具体改革方案： （一）推进统一大市场建设，关注政策能否进一步取消城乡分割和区域分割的户籍制度， 以及调整建立在户籍制度上的公共服务和公共福利差别性待遇，尽快实现社会保障制度的 全国统筹，逐步缩小城乡、区域之间的保障水平差异，真正实现公共服务均等化。 户籍改革方面：以农业转移人口为重点，深化户籍制度改革。全面落实城区常住人口 300 万以下城市取消落户限制的要求，推动城区常住人口 300 万至 500 万城市取消落户限制， 完善超大特大城市积分落户政策，推动具备条件的都市圈和城市群实行户籍准人年限同城 化累计互认。 公共服务均等化方面：扩大城镇基本公共服务覆盖范围。聚焦农业转移人口最关心的子女 教育、住房保障、社会保险等问题，提高非户籍人口在常住地享有基本公共服务水平。鼓 励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。扩大农业转移人口 社会保障覆盖面，引导农业转移人口按规定参加职工基本养老和医疗保险，促进灵活就业 人员和新就业形态劳动者参加养老保险。
（二）与城乡一体化相关的土地制度、社会保障、收入分配及医疗教育体制改革下一步改 革的重点。 农村土地制度改革是关键，焦点在于是否允许农村宅基地进行自由交易转让，即让宅基地 变成一个可交易的财产权利。根据《土地管理法》和相关政策规定，农村宅基地属于集体 所有，农民享有使用权，非农业人口不能购买农村宅地，即目前的制度不允许农村宅基地 存在“产权”功能，不可私有化，宅基地并不能成为一种财产权。近期，安徽凤阳、江苏 南通、湖北鄂州等地出台鼓励放弃、退出农村宅基地相关政策。我们认为，让宅基地变成 可交易财产权，有利于真正实现城乡土地同权同价，有利于盘活城乡土地要素，真正提升 农民的财产性收入，进一步释放城镇化潜能。 当前，中国户口城镇化率和常住人口城镇化率相差将近 18 个百分点，城市当中约 3 亿人的 非户籍常住人口多数仍然没有功能完善的住房，农村宅基地改革有利于提高农民的财产性 收入，也有利于进一步推动农村人口市民化。
2024 年 2 月份深改委会议审议通过《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能 力的意见》，指明了下一步土地改革的重要方向，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效 衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国 土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。 改革的方向是明确的：健全城乡统一的土地市场，统筹增量建设用地与存量建设用地，完 善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。我们认为，“人地挂钩” 的改革方向要求未来建设用地指标增减将进一步与人口流动、经济增长和债务水平挂钩， 建设用地指标将向人口流入经济发展水平较高、供给相对紧张的东部等优势地区适度倾斜。 关于社会保障体制改革，二十大报告指出，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规 范、可持续的多层次社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支 柱养老保险体系。扩大社会保险覆盖面，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机 制，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。 我们认为下一步有必要继续提高城乡居民基础养老金最低标准。与低保金、退休人员基本 养老金等保障水平相比，城乡居民基础养老金水平仍然较低。我国从 2009 年开展新型农村 社会养老保险试点，2014 年建立统一的城乡居民养老保险制度。居民养老保险全国最低标 准最初为每人每月 55 元，经过 6 次提高标准，2024 年新一轮调整后提高到每人每月 123 元，政策惠及超过 1.7 亿人。
三是风险与安全主线上，我们关注如何进一步完善重大风险处置协调机制，健全风险防控 长效机制。 2023 年中央经济工作会议提出，完善重大风险处置统筹协调机制。财政、金融、产业领域 的风险，在一定条件下可能相互转化、相互传染，甚至叠加共振。防范化解重大风险，不 仅仅是哪一个部门或者哪一个方面的事，需要多部门、多方面协同配合，共同担当作为。 我们高度关注下一步关于处置房地产、地方政府债务、中小金融机构三大金融风险的新表 述。 房地产发展新模式。保持房地产长期稳定，既需要短期政策，更需要长期的制度供给，我 们关注三中全会关于房地产发展新模式的表述。6 月 7 日国常会上，明确提出要加快构建房 地产发展新模式，完善“市场＋保障”住房供应体系，改革相关基础性制度，促进房地产 市场平稳健康发展。短期政策方面，市场关注如何化解风险，稳定市场；中长期制度建设 上，关注如何构建中国的“市场+保障”住房供应体系，以及改革商品房基础性制度，包括 开发方式、融资方式、销售方式等制度改革。 政府债务管理机制。一些地方债务风险高企，债务管理机制不健全是重要原因，特别是地 方政府举债行为缺乏监督约束、不同类型债务监测监管不全面、地方融资平台企业与政府 关系不顺等问题较为突出。
政府债务长效机制应当包括如下三方面：一要加强地方政府法定债务管理。优化中央和地 方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模，统筹安排公益性项目债券，完善专项 债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，提高资金使用效益。二要强化政府债务监 测监管。建立完善全口径地方债务监测监管体系，按照实质大于形式的原则，把政府承担 最终偿还责任的各类债务都纳入监测、统计、监管范围，坚决杜绝变相举债、违规举债、 隐匿债务等问题，着力完善防范化解债务风险长效机制。三要分类推进融资平台改革转型。 持续压减融资平台数量，撤销各类仅作为融资通道的“空壳类”平台，通过兼并重组等方 式整合归并平台企业的同类业务，剥离平台企业的政府融资职能，把平台企业按功能分类 转变为市场化运作的国有企业。
过去一年，高层提出“新质生产力”，理论内涵、政策路径不断丰富，我们关注三中全会关 于“新质生产力”及相关的科技创新体制改革、产业路径和政策方向。二十大明确提出， 要加快实施创新驱动发展战略。坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大 需求，加快实现高水平科技自立自强。同时，中央要求，发挥新型举国体制优势，集聚力 量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。 与“新质生产力”相应的制度安排正在落地。2024 年 6 月，全国科技大会后，中央科技委 正式亮相，中央和地方政府高规格配置。中央科技委主任由政治常委、国务院副总理丁薛 祥担任，而多个地方省份的省级科技委员会主任，则由省委书记、省长共同担任，规格空 前。
“新质生产力”产业路径和政策方向
加快发展“新质生产力”有三大产业路径：传统产业转型升级、积极培育新兴产业和布局 未来产业、深入推进数字经济创新发展。我们结合国务院研究室相关报告，对下一步新质 生产力政策方向和路径做出简要分析。 一是传统产业转型升级。包括实施制造业技术改造升级工程，推动传统产业高端化、智能 化、绿色化转型，加快发展现代生产性服务业以及中小企业专精特新发展。 二是积极培育新兴产业和未来产业。关注相关产业政策的四大方向：1）巩固扩大智能网联 新能源汽车等产业领先优势；2）加快前沿新型氢能、新材料、创新药等产业发展；3）积 极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增张引擎；4）开辟量子技术、生命科学等新赛 道。 三是深入推进数字经济创新发展。关注相关产业政策方向：1）积极推进数字产业化、产业 数字化；2）深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能+”行动；3）适度超前建 设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。
“新质生产力”之战略新兴产业：产业现状及政策方向
近年来，战略新兴产业持续快速发展，其增加值占国内生产总值比重由 10 年前的 7.6％提 高到目前超过 13％。根据“十四五”规划，到“十四五”期末我国战略性新兴产业增加值 占国内生产总值比重要提升到 17％以上。 然而，战略性新兴产业发展仍面临不少制约和挑战，主要是科技创新对产业发展的核心驱 动力、支撑力不足，部分关键核心技术、零部件和原材料依赖进口，产业链供应链韧性和 安全水平有待增强；一些领域基础性制度规则尚不健全，创新资源要素配置效率有待提高； 一些国家通过脱钩断链、贸易壁垒等手段对我国进行打压遏制，我国相关产业参与国际产 业分工、进入国际市场的风险增大等等。 我们整理了关于培育壮大战略新兴产业政策的政策方向（见图表 23），1）巩固提升优势产 业，强化关键环节自主可控，积极做好可能面临的各种技术和贸易壁垒应对准备，积极支 持企业出海；2）加快发展前沿新兴产业；3）积极打造一批新增长引擎。
优势产业：强化自主可控，做好贸易壁垒应对准备
涉及产业：新能源汽车、光伏、通信设备、动力电池 产业现状：着力巩固提升优势产业。中国新能源汽车、光伏、通信设备、动力电池等新兴 产业在国际上处于并跑乃至领跑位置，技术水平、产业规模达到国际领先。比如，2023 年 中国新能源汽车产销量占全球比重超过 60％、连续 9 年位居世界第一，中国企业在全球动 力电池装机量前十企业中占据六席。 政策方向： （一）要以实施高质量发展行动计划为抓手，加快强链、延链、补链，强化关键环节自主 可控，推动行业企业做优做强，不断扩大规模优势、增强技术优势、提升全产业竞争力。 （二）要积极做好可能面临的各种技术和贸易壁垒的应对准备，促进企业加强海外重点市 场开拓、重大海外投资并购等事项的协同协调，支持企业积极参与国际产业分工。 （三）特别是要高度关注新技术突破引发的颠覆性变革，认真梳理技术风险点位，在新一 代动力电池技术、智能网联技术等领域加强前瞻布局，力求长期保持核心竞争力，防止被 竞争对手“换道超车”。
前沿新兴产业：氢能、新材料、创新药等相关支持政策
涉及行业：氢能、新材料、创新药等 。产业现状：加快发展前沿新兴产业。氢能、新材料、创新药等前沿新兴产业创新发展活跃， 总体正在进入放量提速期。据国务院研究室援引行业协会统计数据，2023 年我国氢燃料电 池汽车产销分别同比增长 55％、72％；纳米材料、石墨烯、新型金属材料、光刻胶等新材 料应用需求旺盛，预计 2023-2025 年新材料总产值年均增长率将达到 13.5％，年产值增量 将在万亿元级别。去年我国受理新药临床实验、上市许可申请量同比增加 34％、41％，40 个 1 类创新药获批上市，同比增长 90％。 政策方向：对于这类产业，国务院研究室报告认为，政策方向要充分发挥超大规模市场的 成果转化优势和对创新效率的正向牵引作用，及时制定实施相关支持政策，助推产业快速 健康发展。
氢能产业重点是推动绿氢规模化生产，稳步推进储运体系和加氢网络建设，完善产业标准 体系，持续降低“制储输用”全链条成本，丰富氢能消费生态，同时加强安全技术攻关。 新材料产业要制定创新发展行动方案，推进关键材料研发，建设生产应用示范和产业技术 基础公共服务平台，进一步完善重点新材料首批次应用保险补偿机制，增强高端产品供给 能力。 创新药发展要组织开展最终产品、原辅料、试剂、耗材等环节攻关，总结推广“早期介入、 研审联动、滚动提交”等审评审批制度改革经验，提高研发、生产、审批全过程效率，研 究完善采购使用、保险报销等政策，综合施策促进创新药“入院”、“出海”。
打造一批新增长引擎：生物制造、商业航天、低空经济
涉及产业：生物制造、商业航天、低空经济。 产业现状：积极打造一批新增长引擎。经过多年探索蓄势，生物制造、商业航天、低空经 济等产业逐步进入规模化、产业化、商业化阶段，迎来发展黄金期，展现出巨大的发展潜 力和带动性，但在管理机制、基础设施等方面还存在堵点短板。 政策方向：生物制造要加强底层核心技术攻关和颠覆性技术创新，推进重要化学品、精细、 智能生物制造技术研究，加快工程化、产品化进程。 商业航天要加速突破可重复使用运载火箭、高性价比商业卫星等关键技术，通过标准化等 方式缩短研发周期、降低生产和发射成本，加快建设商业航天发射场，推进北斗规模应用 和卫星互联网建设应用，扩大在通信、大众消费等领域应用规模。 低空经济要开展试点，推动海陆空全空间无人体系市场准入建设，释放更多发展资源，统 筹推进低空飞行器制造、低空应用、飞行保障和综合服务，鼓励发展低空物流等新业态新 模式。政策方向上，下一步要强化跨部门跨领域统筹协调，鼓励国企民企协同发展，构建 合作共赢产业生态，共同培育壮大市场规模，加快形成新的支柱性产业。
新质生产力之未来产业：产业现状及政策方向
未来产业由前沿技术驱动，尚处于孕育萌发阶段或产业化初期，是具有显著战略性、引领 性、颠覆性和不确定性的前瞻性新兴产业。随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，全 球科技创新进入密集活跃期，引领性、颠覆性基础前沿技术持续涌现，并加速向经济和产 业领域渗透，谁掌握了未来科技与未来产业，谁就掌握了未来发展主动权，各国纷纷在加 速布局。 “十四五”规划明确提出，在类脑智能、量子信息、基因技术。未来网络、深海空天开发、 氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一 批未来产业。 今年 3 月份政府工作报告指出了布局未来产业的两个政策方向：一是制定未来产业发展规 划。未来产业的技术前沿不断拓展、技术路线复杂多变、市场有待培育验证，具有高度不 确定性。今年 1 月份工信部等部门出台《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，提出了 推动前沿技术产业化的具体举措。 二是积极开辟未来产业新赛道。目前，量子技术、生命科学等产业新赛道，有的已初步形 成规模、未来还有更大发展空间，有的尚属实验室技术、还未进入商业化阶段，但未来很 可能成为国际竞争的关键领域，有的技术供给不足、市场需求有待培育，潜力尚未充分释 放。政策方向将聚焦重点领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，根据不同发展阶段和 成长周期，分类制定实施差异化的支持政策。
新质生产力之数字经济：产业现状及政策方向
数字经济，核心关注有两点：一是聚焦集成电路、操作系统、工业软件、核心算法与框架 等重点领域和薄弱环节，集聚力量打好关键核心技术攻坚战，力求尽快取得重大突破，实 现高水平自立自强，提升产业链供应链韧性和安全水平；二是人工智能，要加快补齐算力、 数据等方面的短板，用好应用场景丰富、系统集成能力强等优势，深入开展“人工智能+” 行动。
聚焦科技自立自强和产业链安全
2018 年以来，科技自立自强以及产业链供应链安全稳定成为中国科技体制改革的主要驱动 力量。当前全球产业链供应链格局正在发生重大变化，本地化、多元化、区域化的特征突 出，维护我国产业体系完整性和安全性面临新挑战，部分基础原材料、关键零部件、工业 软件等供应不畅问题仍然突出。 我们预计三中全会仍会聚焦科技自立自强和供应链安全。一方面，政策将着力推动强链补 链延链，实施好制造业重点产业链高质量发展行动，持续推进关键核心技术和重大技术装 备攻关工程，完善相关支持政策，加快构建自主可控、安全高效的产业链供应链。另一方 面，作为全球第一制造大国，中国将利用自身优势，深化产业链供应链国际合作，共同打 造安全稳定、畅通高效的全球产业链供应链，为中国经济长期稳定发展提供重要支撑。
关注产能过剩和耐心资本不足
综合官方对“新质生产力”的一系列阐述，我们认为，当前发展“新质生产力”还有两个 关键词：产能过剩、耐心资本。一是地方政府内卷式竞争导致部分新兴产业产能过剩问题 已引起高层关注。新质生产力，不能光盯着‘新三样’，不能大呼隆、一哄而起、一哄而散，一 定要因地制宜，各有千秋。”二是耐心资本不足的问题。
1994 年分税制改革奠定了中国政府间收入划分基本框架，如今 30 年已过，分税制历经多 轮改革，如今问题也日益显现。新一轮财税体制改革亟需拿出顶层设计，以解决短期面临 的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方政府债务风险上升等问题，改革本身更应充分调 动中央和地方、企业和社会各方面积极性，重塑激励约束制度，把握效率和公平的平衡， 推动国家治理体系与治理能力现代化。 一方面，地方财政压力日增，土地财政难以为继。2010-2021 年，作为地方政府重要收入 来源的土地出让金，从 2.94 万亿元大幅增长至 8.7 万亿元，然后又在过去几年房地产市场 深度调整中，降至 2022 年和 2023 年的 6.7 万亿和 5.8 万亿，降幅为 23.3%和 13.2%。另 一方面，中央和地方财政事权和财权失衡仍未缓解。财力的失衡：中央一般公共预算收入 占全国一般公共预算收入 45%以上，但用于本级支出比例不足 30%，70%需要通过转移支 付下拨至地方；事权和支出责任的失衡：地方一般公共预算支出占全国一般公共预算支出 85%上下，但由本级收入弥补的支出仅占 55%，40%以上要依赖于中央财政的转移支付。 面对地方政府庞大的支出压力和债务挑战，新一轮财税体制改革亟待系统改革设计。
我们认为新一轮财税体制改革应当着力解决当前面临宏观税负持续下降、财政紧平衡以及 地方政府债务风险上升三大短期挑战。6 月 27 日，国务院关于 2023 年中央决算的报告， 要求推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善 地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。 结合 2024 年以来政策制定者的公开表述，我们预计新一轮财税改革聚焦三大方面： 一是“健全政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，聚焦调整央地财政关系，包括进一 步完善转移支付制度，强化转移支付激励约束等。事权和支出责任划分改革方面，应当适 度、有序加大中央的财政事权和支出责任，将更多财政资源用于教育、医疗、养老、托育、 社保等民生领域，提高国民基本公共服务的均等化和可及性，并实时动态调整划分标准。 二是稳步推进税制改革。促进税收公平目标，构建以直接税为主体的税制结构，同时，要 在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步改革完善税收制度。 三是深化预算管理体制改革。预算改革的目标是建立健全中国式现代预算制度。重点内容 包括进一步加强全口径预算管理、加快构建政府综合财务报告体系、加快公共部门财务管 理制度改革、增强财政支出的政策导向、与重点领域的改革相适应等。健全政府债务管理 制度深入落实一揽子化债方案，稳妥处置和化解存量隐性债务，遏制新增隐性债务，建立 防范化解隐性债务风险长效机制。
关注央地财政关系调整：理顺央地收入划分
分税制改革奠定了中国政府间收入划分的基本框架。2017 年以来，我国先后出台了基本公 共服务、外交、教育、科技、知识产权等多个领域的财政事权和支出责任划分改革方案。 近年来央地财权事权改革的基本原则要求“权责清晰、财力协调、区域均衡”，我们认为下 一步改革方向有三： 一是财权和财力分配上，完善收入划分。考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分， 完善地方税税制，适当扩大省级税收管理权限，培育地方税源，扩大地方财力。不过这一 划分的前提仍然是保持中央收入占比处于合理区间。6 月初，全国政协常委会上，全国政协 常委张连起建议要保持中央收入占比处于合理区间，为应对系统性风险提供坚实的财力基 础。二是优化财政事权和支出责任设置。落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责权划 分改革相关方案。 三是稳步推进省以下财政体制改革。清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政 府间收入关系，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，促进基层财政平稳运行，建 立“三保”长效保障机制。 深化省以下财政体制改革，整体方向是强化省级事权和支出责任。近期广东、江西等省都 推出了省以下财政体制改革，方向是推进市县级政府的事权上移，税收分成比重的相对下 移，与之对应的是适当扩大省级政府事权和支出责任。
财政转移支付制度是伴随着分税制改革而逐步建立起来的，完善财政转移支付制度一直是 财税改革题中之义。改革方向上，一是规范清理整合：结合财政事权属性，厘清各类转移 支付项目设置，清理整合各类转移支付的功能定位，规范转移支付项目设置，清理整合支 持方向类同、支持对象重复的转移支付项目。二是优化转移支付结构：加大一般性转移支 付力度，合理确定共同事权转移支付的补助政策，聚焦政策目标精准安排专项转移支付， 加强转移支付定期评估和退出管理。三是优化转移支付资金分配：研究建立完善促进高质 量发展的转移支付激励约束机制，加强转移支付绩效管理，严格转移支付资金监管。比如 建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
税制改革：稳定税负方向与不确定性
现代税制应当合理确定宏观税负。2014 年之后，连续数年的大规模减税降费，促进了经济 的稳定增长，同时也导致宏观税负持续下降。在此背景下，稳定税负至关重要。国务院研 究室报告指出，税收改革的方向是在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步改革 完善税收制度，集中解决诸如现行税制不完善之处，如增值税抵扣链条未完全打通，财产 税体系不健全，个人所得税综合所得范围较小，各种名目的税收优惠过多且分散等。 市场高度关注税制改革的方向，包括增值税、消费税、个人所得税的改革方向；也包括财 产税，尤其是房地产税和短期资本利得税等潜在改革动向。 我们关注到 6 月初全国政协常委会上政协常委葛会波代表九三学社中央的发言，他提到要 构建有助于低收入群体增收的税收调节机制，进一步优化应税所得的综合分类、适用税率 和课征级距；强化对过高收入、短期资本利得、财产交易所得的调节力度。
国务院研究室对新一轮财税体制改革中的税制改革分析如下： 一是优化税制结构，逐步提高直接税比重，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系， 充分发挥直接税在宏观经济中的自稳定功能，适当降低间接税的税负水平； 从间接税为主转向以直接税为主，一直是中国税制改革的方向。考虑到当前房地产市场情 况，我们认为，房地产税被视为最适合作为地方税的税种，健全中国式地方税体系的重要 一环，但考虑到当前房地产市场的状况，短期内出台房地产税的可能性并不大。当前房地 产税立法进程一再延宕。房产税是重要的直接税，牵一发而动全身，对经济社会影响重大， 也难以单兵突进，需要整体考虑。不过， 二是推动消费税改革，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，探索将消费税征 收从生产环节后移至消费环节。完善增值税制度，畅通抵扣链条。 消费税改革已讨论十数年，值得关注的是，在今年新一轮税制改革中，消费税再次被单独 提出。2023 年，我国国内消费税实现收入 1.61 万亿元，占全部税收比重为 8.9%，仅次于 增值税和企业所得税。目前消费税仍为中央税种，改革的方向没有分歧：一是将消费税征 收从生产环节逐步后移至消费环节，二是将消费税由中央税调整为中央和地方共享税，成 为地方税源的重要补充。三是，消费税征收范围较窄，国内消费税税基是烟、酒、成品油、 汽车等 14 类特定商品的销售额或销量，香烟贡献了五成以上，烟、酒、成品油和汽车占到 90%以上，未来改革方向是将更多高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。
上一轮提消费税改革，还要追溯到疫情前的 2019 年 10 月。国务院下发《关于印发实施更 大规模减税降费后 调整中央与地方收入划分改革》，后移消费税征收环节并稳步下划地方。 按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的 现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费 环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝 玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。 改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央 与地方既有财力格局稳定。 2024 年重提因疫情而搁置的消费税改革，我们认为，将消费税改革有助于增加税收、弥补 地方财源，激励地方发展消费，但短期对于刺激消费的作用并不明显。消费税后移，从中 央税转为共享税后，涉及中央和地方之间的利益再分配，改革任重道远。此外，作为重要 的流转税，消费税的改革与增值税改革也相互关联。 三是深化税收征管改革。依法依规征税收费，持续增强税费政策的确定性、税务执法的规 范性、税费服务的便利性，提升税收征管效能和税收治理能力。 四是全面规范税收优惠政策：着力清理妨碍全国统一大市场建设、公平竞争的各种税收优 惠“土政策”，消除对不同市场主体差别税收待遇（消除税收洼地）。 近期强化税收征管和清理规范税收优惠政策成为市场关注焦点。上海市近日发布了《上海 市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税 收优惠政策”招商行为。 7 月 5 日，税务总局局长胡静林在学习时报撰文称，提升税费征管之效，深入推进税收制度 改革及税费政策优化，聚焦重点税种、重点地区、重点企业、重点事项等强化精准监管， 切实堵漏增收，把该收的税费依法依规收上来，同时守牢不收“过头税费”的底线。
预算改革和债务管理长效机制
国务院研究室指出，当前预算管理方面存在的主要问题：财政资源统筹分配力度不足、支 出结构调整弹性不够、绩效激励约束作用发布会不充分、政府债务管理体系不健全等 自 2014 年《预算法》修正案通过后，完善政府预算体系的目标是将政府收支全部纳入预算 管理，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹 衔接，加强财政增量资源与存量资源统筹安排使用,提高预算管理完整性。 健全政府债务管理制度。深入落实一揽子化债方案，稳妥处置和化解存量隐性债务，遏制 新增隐性债务，建立防范化解隐性债务风险长效机制。完善全口径地方债务监测监管体系， 加强融资平台债务监测预警，分类推进地方融资质量发展相适应的政府债务管理机制、平 台转型。建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展的政府债务管理机制。 健全预算绩效管理机制。将绩效理念和方法深度嵌入预算编制、执行、监督全过程，加快 构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，优化绩效评价方法，健全绩效 评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制。同时，推进预算管理一体化建设，加强财政运 行监测预警，深化推进预算决算公开。
（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）
