党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。2023年中央经济工作会议明确，“必须把推进中国式现代化作为最大的政治。”落实二十大战略部署，推动国有企业在服务高质量发展、助力中国式现代化中发挥重要作用，是新一轮国企深化改革的关键导向。
(一)我国国企改革历程
国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要环节。国有企业是中国特色社会主义经济的顶梁柱，是党和国家最可信赖的依靠力量，做强做优做大国有企业是重大时代命题。
纵观我国国企改革40多年的发展历程，我国国企改革采取了积极稳妥、循序渐进的方式，成功地走出了一条具有中国特色、卓有成效的改革之路，大致可以分为外部放权让利、内部机制转换、产权制度创新、布局结构调整和全面深化改革等五个阶段。
2013年11月,十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,是新时代全面深化国有企业改革的纲领性文件。此后，又陆续出台了一系列配套文件,形成了“1+N”顶层设计政策体系。2020年6月，经中央全面深化改革委员会审议通过，《国有企业改革三年行动方案》开始实施。国有企业改革三年行动的定位是落实“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。二十大报告指出:“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”2022年12月中央经济工作会议强调要以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。
国企改革三年行动结束以后，国企改革已进入深水区，需要进一步加强顶层设计，更加注重改革的系统性、协调性、协同性。2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案(2023-2025年)》，深入阐明了国企改革深化提升行动的基本原则和核心要求，是党中央站在党和国家工作大局的战略高度，面向新时代新征程作出的一项全局性、战略性重大决策部署。5月山东座谈会上，有关基本经济制度的表述由“坚持和完善”改为“坚持和发展”，意味着我国将以更大的政治魄力推动基本经济制度改革，国有企业在社会主义市场经济中的作用有望被再次强调。新时代新征程上，新一轮国企深化改革将在推进中国式现代化、全面建成社会主义现代化强国中发挥战略支撑作用。
(二)新一轮国企深化改革的四大背景
新一轮国企深化改革不是对国企改革三年行动的简单延续，而是将进一步推动国企改革进入深水区，增强国有经济主导作用，助力中国式现代化。
第一,百年未有之大变局下,强调国企作用是统筹发展与安全、更好服务国家战略的必然选择。在百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期、各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。2022年，党的二十大报告以专章论述国家安全体系，提出“以新安全格局保障新发展格局”。2023年中央经济工作会议强调，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。新一轮国企改革深化提升行动，必须秉持高质量发展与高水平安全良性互动，紧紧围绕中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴中心任务，通过不断深化改革，推动国有企业做强做优做大，充分发挥国有经济主导作用和战略支撑作用。
第二，政府主导产业政策来推动创新和经济转型已成为全球共识，央国企将是新型举国体制下落实产业政策的主导力量。产业政策与国有企业是后发国家实现赶超的阶梯，产业政策也是主要发达国家政府积极介入经济活动的重要路径，其中，美国产业政策是世界上最典型的产业政策(周建军《赶超的阶梯:国企改革和产业升级的国际比较》)。一方面，政府主导产业政策来推动创新和经济转型已成为各国共识。近年来全球在人工智能、新能源和生物科技层面都取得了重大突破，但由于经济危机和衰退的阴影持续笼罩，企业层面进行大规模研发和投资的意愿低迷。有鉴于此，各国及地区政府纷纷启动相关产业政策来推动新兴产业的发展，如《美国创新和竞争法案》、“欧洲地平线”(2021-2027年)、英国2020年《研发路线图》等。另一方面，央国企是新型举国体制下落实产业政策的主导力量。随着全球产业竞争格局加速重构，面对近年来来自美欧等一些国家频繁发起的贸易摩擦与技术封锁，我国产业转型升级和安全稳定面临前所未有的挑战，产业链、供应链存在“堵链”“卡链”“断链”的风险。为实现产业高质量发展，维护我国产业安全的一个重要任务就是增强产业链供应链核心技术和关键零部件的自主可控能力，势必将在某些新兴产业的产业链高端与领先国家形成竞争态势。央国企具有超强的执行力，需要其发挥主导作用来落实产业政策。
第三，新旧动能切换阶段，国有企业适度超前投资有助于新质生产力的加快形成。实现新旧动能转换，先立后破，发展新质生产力是必然要求。目前中国经济处于新旧动能转换的关键时期，“土地财政”循环中，地方政府在卖地收入支持日常方面是以基建和房地产为代表的旧动能减弱，运转的前提下，通过大规模减免税收和廉价工业用地来招商引资。伴随着房地产市场拐点，土地财政与经济发展的正循环被打破，相关招商引资的能力和动机也会有所下降。另一方面以数字经济为代表的新动能路径依然在摸索过程中，经济和社会效益的显现是一个长周期过程。当下以数字经济为抓手加快发展新质生产力需要进行超前的产业布局和投资，在此过程中需要央国企扮演极为重要的角色来配合新型举国体制的实施和落地，加大相关的科研和投资力度，而民企由于其顺周期属性的投资行为或较难大规模配合超前投资。同时，数字经济、绿色低碳等新兴产业作为新质生产力形成的重要载体，具有颠覆性技术创新驱动、产业布局前瞻性强、市场和组织不确定性高、技术赶超机会多等特征,国有企业适度超前投资有助于新质生产力的加快形成。此外，新质生产力“高科技,高效能，高质量”属性决定了未来市场化民企参与的空间较大，积极性较高，PPP合作发展有望进入全新阶段。
第四，国内需求仍显不足，央国企是未来中央加杠杆实施“两重”建设的重要载体。当前，我国宏观经济最大矛盾是总需求不足。2023年中央经济工作会议指出我国经济面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等困难。国有企业大多分布在关系国家安全国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的关键变量。必须通过不断深化改革，更好发挥战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能作用,以自身的高质量发展应对外部环境的不确定性。在居民和企业等微观主体信心较弱，自发的投资动能相对不足下，我国中央政府杠杆率仍有较大提升空间，未来中央加杠杆是推动经济回升向好的重要动力。国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，适合由央国企牵头。
党的十八大开启了我国新一轮国有企业全面深化改革的新篇章。十多年来国企改革在理论和实践中的创新突破，为推进中国式现代化提供了强大动力和制度保障。特别是国企改革三年行动推动国有企业改革在重要领域和关键环节取得突破性进展，有力促进了国有企业做强做优做大、在关键时刻发挥关键作用。新时代新征程上，新形势新任务对国有企业深化改革提出了新的更高要求。
2024年是国有企业改革深化提升行动落地实施的关键之年，也是承上启下的攻坚之年。新一轮国企改革的重心已经从体制机制改革转移到功能性改革，以服务国家战略为导向，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，在建设现代化产业体系、构建新发展格局、推动高质量发展、推进中国式现代化建设中践行重要使命。三中全会将充分发挥国资国企在高水平社会主义市场经济体制建设中的引领作用，继续推进国有企业改革深化提升行动，推动国有资本和国有企业做强做优做大，充分发挥国有经济主导作用和战略支撑作用，助力中国式现代化行稳致远。
(一)完善科技创新机制，助力实现高水平科技自立自强
中国式现代化关键在于科技现代化，全面建成社会主义现代化强国关键看科技自立自强。国有企业作为国家战略科技力量的重要组成部分，必须准确把握在我国科技创新全局中的战略定位，把科技创新作为“头号任务”，加快推进关键核心技术攻关，为发展壮大国家战略科技力量提供重要支撑。新一轮国企改革，着力从以下几点入手，推动完善国企支持科技创新的体制机制，助力实现高水平科技自立自强。
一是大力推进“卡脖子”技术攻关。要突出战略导向，强化内在、长期价值，健全国有企业打造原创技术策源地的政策体系和制度安排。要充分发挥新型举国体制优势，围绕基础研究和应用基础研究、“卡脖子”关键核心技术攻关、前沿性颠覆性原创技术研究，不断加大研发投入，带动产业链上中下游企业共同参与，打造创新联合体升级版，大力推进科技攻关，努力掌握更多拥有自主知识产权的关键核心技术。
二是加强企业主导的产学研深度融合和研发平台建设。党的二十大报告要求，“加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平”。针对我国在产学研深度融合方面尚存在的体制机制障碍，要加强以企业为主体构建上下游紧密合作的创新联合体，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，牵头或参与建设国家实验室、全国重点实验室等国家级创新平台，加强与科研院所、高等学校等创新主体深度合作，引导更多创新资源向企业集聚，提升科技创新整体效能，进一步激发各类主体的创新活力。
三是加大多元化研发投入，当好“耐心资本”。长期以来，国有企业普遍存在研发投入不足、研发经费来源单一等问题。国有企业要不断建立健全多元化科技投入机制，推动科技与金融资本深度融合，加大多元化研发投入，畅通金融服务科技创新的体制机制，提高金融服务科技创新质效。推动国企彰显责任和担当，当好服务国家战略、保障改善民生、发展实体经济的“长期资本”“耐心资本”“战略资本”
四是促进科技成果转化和推广应用。通过强化市场导向的研发体系、完善科技成果评估机制、加强知识产权保护、建立科技成果转化平台，促进科技成果转化和推广应用。主动开放创新资源、提供技术牵引和转化支持，积极开展首台(套)装备、首批次材料、首版次软件应用，促进科技成果转化。
五是加快建设科技创新国家战略人才力量。党的二十大报告鲜明提出:“强化现代化建设人才支撑”，并对深入实施新时代人才强国战略作出全面部署。积极参与高水平人才高地和吸引集聚人才平台建设，加快打造科技创新国家战略人才力量。构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，探索创新对科技人才的激励手段，让广大科技人才创新活力和创造潜能充分释放。要以鲜明的导向加大对创新骨干人员的激励力度，把工资总额增量优先用于作出贡献的科技人才，对承担国家重大科技项目的科研团队工资总额实行单列。
(二)加强产业引领作用，助力我国现代化产业体系建设
现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础。2024年《政府工作报告》强调，要大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。国有企业作为建设现代化产业体系的主力军，推动国有企业加快建设现代化产业体系，是实现中国式现代化的必由之路。要发挥央国企引领作用，积极布局产业新赛道，加快发展新质生产力，大力培育发展新动能，促进加快形成自主可控、安全可、竞争力强的现代化产业体系。
一是引领传统产业转型升级。深入实施产业基础再造工程和制造业高质量发展专项工作，加快技术改造和设备升级，优化重大生产力布局，推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展，增强高铁、电力装备、新能源、通信设备等领域的全产业链优势，全面提升我国产业基础高级化和产业链现代化水平。
二是带动战略性新兴产业集群化发展。加强与民营企业等各类所有制企业在新领域新赛道的互利合作，更大力度布局前瞻性战略性新兴产业，大力发展集成电路、工业母机、新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备等科技含量高、带动作用大的战略性新兴产业积极培育孵化未来产业，加快构建集群化发展优势，努力抢占科技革命和产业变革的制高点。
三是当好现代产业链链长。发挥国资国企牵引带动作用，切实提升产业链供应链韧性和安全水平。国有企业应当放眼全球、主动作为，带头落实国家战略性新兴产业集群发展工程和龙头企业保链稳链工程，增强产业链供应链自主可控能力，全面提升重要领域和节点自主可控程度，在全球新一轮产业竞争中掌握战略主动。
四是发挥国有企业在产业数字化和数字产业化进程中的引领作用。国有企业作为顺应数字经济时代、落实数字中国发展战略、推动数字化智能化升级的排头兵，应推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合,加大绿色低碳技术研发和推广力度,推动传统产业数字化智能化绿色化转型升级。
(三)强化重点领域保障，有力支撑国家战略安全
安全是发展的前提。国有企业大多分布在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域要坚持用底线思维更好统筹发展和安全，筑牢“防”的底线、提升“稳”的能力，关键时刻发挥好兜底托底作用。国有企业作为维护国家战略安全的重要基石，必须把维护产业链供应链和能源资源安全作为重大使命责任，推动国有资本进一步向关系国家安全、国民经济命脉等领域集中。
一是切实维护与现代化建设相适应的产业链供应链安全。实施关键核心技术攻关工程，在关系国家安全的领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系，不断提高我国产业链供应链稳定性和竞争力。
二是切实强化与现代化建设相适应的基础设施建设、保障网络安全和数据安全。积极服务和推进铁路、公路、水运、航空、物流等基础设施建设，促进形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。强化国资对电网、石油天然气管网、江河主干水网、信息通信网等领域投入，加强新一代移动通信、人工智能、算力网络、卫星互联网、工业互联网等新型基础设施建设，更好维护国家骨干网络安全。发挥国企主体作用，切实保障数据安全。树立全面数据合规理念，建立数据全生命周期合规管理制度与流程。依托国资国企信息安全监管平台，常态化开展数据风险评估和处置。
三是切实保障与现代化建设相适应的能源资源供给。要强化重点领域布局，通过市场化方式强化国有经济对能源资源的控制地位。增强重要能源资源托底作用，加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，推进油气资源进口多元化，提升对运输通道的掌控力。优化国有资本在海外能源资源、关键战略性矿产资源、物流枢纽及远洋运输等领域布局，增强种业研发能力、海外粮源及国际粮食贸易掌控能力，扩大我国在能源、资源、粮食等基础性保障领域的战略纵深。
(四)强化区域协同，促进区域协调发展
国企是推动区域协调发展的重要力量。二十大报告指出:“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”2024年政府工作报告提出，要提高区域协调发展水平。充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局。在区域协调发展战略当中，央国企要发挥引领和带动作用，这是国企的职责使命。新一轮国企深化改革要坚决落实国家区域协调发展战略和区域重大战略，积极引导国有企业结合自身功能定位和区域资源禀赋优化区域布局，更好助力区域协调发展。
第一，积极担当，助力区域协同实现更高层次发展。近年，党中央在继续深入实施西部开发、东北全面振兴、中部地区加快崛起和东部率先发展战略的基础上,提出并重点推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等，推动区域协调发展向更大范围和更高层次挺进。国有企业要紧抓这一重大机遇，充分发挥示范带头作用，增强服务区域协同发展的自觉性、主动性、创造性，在产业结构优化、交通一体化、生态环境改善等重点领域取得突破性成效.推动协同发展不断迈上新台阶。
第二，依托区域禀赋，因地制宜加大产业投资力度。国有企业要积极响应国家号召，结合自身功能定位，依托区域资源、产业禀赋，协调推进产业布局，发挥引领和带动作用，更好促进国家区域协同发展战略。鼓励国有企业以东部发达地区产业转移为契机，推动相关产业链协同发展，加强产业技术合作，与粤港澳、长三角、成渝等地区国有企业构建多层次合作联盟,推动区域融合发展。
第三，鼓励和引导国有企业加强央地合作，优化区域经济布局。鼓励和引导央国企选择自身最能发挥作用、最具有竞争优势的区域，精准加强央地合作，形成不同央国企精准促进区域发展的工作机制。鼓励央国企加强同地方政府、地方国企合作，进一步拓宽央地合作内容，引导央国企在更多区域通过新设地方子公司等增量投资方式优化区域经济布局。
(五)深度参与全球产业分工和合作，助力高水平对外开放
在构建国内国际“双循环”的新发展格局下，国有企业应以更深层次的制度型开放应对全球经济一体化，对标“世界一流企业”增强核心竞争力，在激烈的国际市场中获取竞争优势，为我国经济长期高质量发展提供支撑。优化区域布局和对外开放格局。统利用国际国内两个市场、两种资源，高质量推动“一带一路”建设。更加积极主动地开放合作，深度参与全球产业分工和合作，拓展中国式现代化的发展空间。
一是增强主动运用、积极引领塑造国际规则的能力。主动对照相关规则、规制、标准深化改革,积极参与并逐步引领国际标准、产业规范、行业技术规则等，在一批新领域争取更大话语权。
二是积极实施国际化经营战略，提高国际知名度。以“质量第一、效益优先”为理念打造具有国际市场竞争力的产品服务和具有全球知名度的品牌形象。树立认同度强、影响力广、附加值高的“中国品牌”。开拓灵活多样的国际化发展模式，根据企业属性、行业定位、资源获取能力和风险承担水平匹配适宜的国际化模式。主动探索，整合自己的优势资源，通过优势互补，实现高质量中资企业“抱团出海”
三是促进我国提升全球产业分工地位和话语权。国企要积极参与优化全球产业链供应链布局，积极参与和承接“一带一路”、RCEP、CPTPP等相关工作和任务，提升企业国际话语权。统筹推动央国企参与“一带一路”建设，结合国企改革深化提升行动、推进战略性新兴产业布局等重大工作，加强整体谋划，着力在服务共建“一带一路”走深走实中发挥更大作用。加强对外开放合作,完善面向全球的生产服务网络，通过对外投资并购、优化全球布局，强化全球价值链掌控力，以高质量共建“一带一路”为契机，带动中国装备制造、技术、标准和服务共同“走出去”，不断向全球产业链价值链中高端迈进。央国企要主动作为，加快建设西部陆海新通道，推动形成“陆海内外联动、东西双向互济”的对外开放格局。
(六)完善体制机制保障，提升企业核心竞争力
党的二十大报告提出，国有企业是经济社会发展的重要力量，要推动国有企业做强做优做大，增强发展的活力和创造力。新一轮国企改革，应进一步完善体制机制，提高企业核心竞争力。
1.围绕优化资源配置深化改革，加大市场化整合重组力度
战略重组和专业化整合是国有资本布局优化和提升资源配置效率的重要手段。党的十八大以来中央企业通过战略性重组和专业化整合，有力促进国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力明显增强。为持续发挥国有资本在国民经济中的主导作用，从近期政策导向来看，战略重组仍将是新一轮国企全面深化改革的重点内容，并购重组步伐有望加快。这将进一步优化国有资本布局，提升企业效率和竞争力，推动经济高质量发展。
一是坚持以企业为主体、市场化为手段，突出主业、聚焦实业，更加注重做强做专，推进国有企业整合重组、有序进退、提质增效，从整体上增强服务国家战略的能力。二是完善主责主业动态管理制度，引导企业做强主业，坚决遏制部分国有企业盲目多元化、“铺摊子”倾向。三是加快推动集成电路、工业母机、装备制造、电子信息、医疗健康、检验检测等关键领域整合重组，加大新能源、矿产资源、主干管网、港口码头等领域专业化整合力度,促进国有资本合理流动和优化配置。
2.围绕提升活力效率深化改革，完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制
活力和效率是国有企业改革的中心问题。近年来，国资国企不断完善中国特色现代企业制度，优化公司治理机制，取得一系列重要阶段性成果，为实现高质量发展、助力中国式现代化建设奠定了坚实基础。新一轮国企深化改革将进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制，不断提升活力和效率。
第一，着力完善中国特色国有企业现代公司治理。完善中国特色国有企业现代公司治理是党和政府推动国有企业改革的重要内容之一，在上一轮改革行动的基础上，本轮改革深化提升的工作重点将进一步聚焦以下方面:一是要全面落实“两个一以贯之”，健全中国特色现代企业制度，把党的领导贯穿到公司治理全过程，充分发挥国有企业党委(党组)把方向、管大局、保落实的领导作用，分层分类动态优化党委(党组)前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制。二是分层分类落实董事会职权，鼓励董事会设立战略与投资、薪酬与考核、审计与风险等专门委员会。三是健全董事会履职评价制度，完善职工董事制度，及时调整履职不合格的董事，强化外部董事规范管理，提升外部董事素质和履职能力。
第二，健全更加精准灵活、规范高效的市场化经营机制。上一轮国企改革三年行动在完善市场化经营机制开展了许多重要的探索，包括以“科改”“双百”等专项行动，推动相关改革重点突破。新一轮改革深化提升将更广更深落实“三项制度改革”，全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制。一是深化市场化选人用人。以全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制为核心，持续提升经理层成员任期制和契约化管理工作质量，更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度。二是健全更加精准灵活、规范高效的收入分配机制。激发各级干部员工干事创业的积极性主动性创造性，在更大范围开展中长期激励。加大收入分配向基层关键岗位、生产一线岗位和高技能人才倾斜力度，探索更具灵活的工资总额决定和增长机制。三是企业领导人队伍建设方面，分类总结推广坚持党管干部原则与发挥市场机制作用深度结合的经验，并持续推进国有企业负责人薪酬制度改革。
3.围绕完善监管服务深化改革，健全以管资本为主的国资预算管理体制
站在建设现代化产业体系的改革大背景之下，需要国有资本发挥战略性引领作用。其中重要的抓手便是深化国有资本预算制度改革，通过将国有资本全面纳入预算管理，从收、支两端强化国有资本对国家重大战略的保障能力。为此，2024年1月6日国务院印发的《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》(以下简称《意见》)中，对国有资本经营预算制度的定义较2007年的试行意见做除了重大调整,提出“国有资本经营预算是企业国有资产管理的重要内容,是落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整的重要力量”
第一，支出端主要是通过预算管理进一步强化支出纪律约束，同时通过引导资本性支出服务保障国家重大战略转型:
一方面是将中央和地方国有企业，以及过去未纳入国有资本经营预算管理的各部委下属企业全面纳入预算管理，重点是从“大国财政”的角度建立责任约束机制，避免国有企业游离于预算约束之外的低效投资和违规开支，本质是进一步加强财政纪律约束。
另一方面，有别于对国有企业费用性支出约束的强化，对于重点领域的资本性开支，《意见》简化了投资决策链条，提出资本性开支“一般无需层层注资”，意在突出国企资本通过支出端统一管理，加强对国家重大战略的保障能力。
第二，收入端主要是从收入、收益、利润上缴三方面强化国有资本的宏观调控能力:
一是通过收入全面纳入预算管理，强化财政纪律约束。由于历史原因，我国目前有相当部分国有企业尚未纳入国有资本经营预算范围。对此，《意见》提出:“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。此举重点在于增强财政纪律约束，强化本级政府对国有企业的监督管理责任，避免国有资产游离于预算约束之外。
二是收益统筹管理，避免投资惯性引致的产能过剩。对于国有独资企业和控股、参股企业分别完善、优化了收益上缴机制，明确了各级财政部门和国企出资人的利润分配建议权及各级政府的最终审核权，并提出健全上缴比例的“动态调整机制”。出资人及党政机关共同确认利润上缴比例的意义在于，过去仅从企业出资人和管理人角度确认上缴利润，管理层往往具有留存利润以进行再生产、做大业绩的动力，这对于过剩行业而言便会形成投资惯性甚至盲目投资，不利于经济整体的产业转型升级。
三是伴随国有资本更多参与重大战略领域经营，还应相应逐步提升国企利润上缴比例及上缴范围。目前，我国国企利润上缴比例及上缴范围皆具备较大提升空间。2022年全国国有资产(不含金融企业)规模339.5万亿元，其中国有资本权益94.7万亿，利润总额4.31万亿元，利润上缴比例为11%，远低于欧美国家普遍水平，上缴比例仍有较大提升的空间。其次，按现行利润上缴比例的规定，我国国有企业在实际执行中11%的整体上缴比例显然偏低。我们认为这背后主要原因在于当前大量国有一级公司的利润“空心化”，即绝大多数利润在控股、参股的子公司。为此，本次《意见》优化了控股、参股企业的收益上缴机制，提出“利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上缴水平”，并要求控股企业即使制定并提交利润分配方案。
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