45年价格改革专题报告：历程、当下与未来

一、回顾：四十五年价格改革简要历程

改革开放以来，我国价格体系的改革大致分为五个阶段。 1）1979-1984 年是价格改革的探索阶段，围绕农村改革，以国家调价方式调整不合理的 计划价格体系，市场开始在价格形成中发挥作用。 2）1985 年-1991 年的价格改革围绕以城市为重点的经济体制改革而全面展开，以“放” 为主、放调结合，转换价格形成机制，从政府过渡至市场，主要改革领域是生产资料和 工业品价格。 3）1992 年-2001 年，与建立社会主义市场经济体制相适应，我国开始建立主要以市场形 成价格为主的机制，到 2000 年前后基本完成。 4）2002-2012 年是完善市场形成价格机制的阶段，价格改革的重心是推进生产要素和资 源品价格的改革，取得初步进展。 5）2013 年以来，我国进入全面深化价格机制改革阶段，生产要素和资源品价格改革取得 突出成果，竞争性领域和环节价格基本放开，市场决定价格的机制基本建立，政府定价 仅限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。

（一）1979-1984 年：价格改革探索阶段，调放结合、以调为主

十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，拉开了农 村改革的序幕，价格改革的探索也同步展开。十一届三中全会提出，为缩小工农业产品 交换的差价、促进农业发展，建议国务院提高粮食等 18 类农产品收购价格和降低农机、 化肥等工业品出厂和销售价格，价格改革就此展开。到 1984 年，我国对农副食品价格进 行多次调整，并通过补贴方式维持城镇职工生活水平，恢复集市贸易并允许市场调节集 市贸易价格。此外，调整煤炭、生铁等生产资料价格和棉布等轻工业品价格，逐步放开 小商品价格，对部分工业产品实行“浮动价”。 这一时期是价格体系改革的探索阶段，改革方式以国家调价为主，针对不合理的计划价 格体系进行有升有降的调整，重点是围绕农村改革进行的农产品购销价格的改革。在这 一阶段，我国逐步改变了高度单一的国家定价形式，出现了国家定价、浮动价格、议价 和集市贸易价等多种价格形式，市场机制开始在价格形成中发挥作用。 在商品零售环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，在 1978 年分别为 97%、 0%、3%，到 1984 年分别为 73.5%、10.5%、16%。

在农产品收购环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，在 1978 年分别为 92.2%、 2.2%、5.6%，到 1984 年分别为 67.5%、14.4%、18.1%。

（二）1985-1991 年：价格改革全面展开阶段，调放结合、以放为主

十二届三中全会明确了价格体系改革在我国经济体制改革中的关键地位，价格改革进入 第二阶段。1984 年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指 出，“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。1987 年十三大报告和 1988 年 十三届三中全会提出，“要逐步建立少数重要商品和劳务价格由国家管理，其他大量商品 和劳务价格由市场调节的制度”，适应“国家调节市场，市场引导企业”的要求。 从 1985 年至 1991 年，价格改革大步推进。我国第一部正式的价格管理基本法规《中华 人民共和国价格管理条例》于 1987 年出台，明确提出我国三种价格形式为国家定价、国 家指导价和市场调节价；生产资料价格双轨制在 1985 年初确立并从 1990 年开始退出； 进一步调整、放开农副产品和工业消费品价格，调整交通运价和部分服务价格；经历价 格“闯关”，即便在三年经济整顿时期，价格改革也在控中求改、相机调放。到 1991 年， 国家管理的价格范围进一步明显缩窄，市场在价格形成中发挥重要作用。 总结来看，这一时期，伴随以城市为重点的经济体制改革全面展开，我国也进入全面价 格改革的阶段。改革方式是以“放”为主的放调结合，重点是转换价格形成机制，从政 府过渡至市场，主要的改革领域是生产资料和工业品价格。

在商品零售环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1984 年分别为 73.5%、 10.5%、16%，1991 年分别为 20.9%、10.3%、68.8%。 在农产品收购环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1984 年分别为 67.5%、 14.4%、18.1%，1991 年分别为 22.2%、20%、57.8%。 在生产资料出厂环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1978 年分别为 100%、 0%、0%，1991 年分别为 36%、18.3%、45.7%。

（三）1992-2001 年：建立主要以市场形成价格为主的机制

1992 年是我国新旧价格形成机制的转折年。1992 年十四大报告提出，“价格改革是市场 发育和经济体制改革的关键，应当根据各方面的承受能力，加快改革步伐，积极理顺价 格关系，建立起以市场形成价格为主的价格机制”。到 1997 年，十五大报告进一步提出， “着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场，完善生产要素价格形成机制”。 从 1992 年至 2001 年，价格改革加快、加深。1992 年修订中央定价目录，大比例地放开 了一批商品和劳务的价格，中央定价品种大幅缩减至 121 种。1994 年生产资料价格双轨 制基本取消，以市场供求为主形成价格的机制基本形成，汇率完成并轨。1996 年以货币 和国债市场为始推进利率市场化改革。1997 年颁布《中华人民共和国价格法》，开启依法 管理价格的新时代。1998 年放开原油价格，国内原油和成品油与国际市场接轨。2001 年 《国家计委和国务院有关部门定价目录》发布，中央定价的种类缩减至 13 种。 总结来看，这一时期，与建立社会主义市场经济体制相适应，我国开始建立主要以市场 形成价格为主的机制，到 2000 年前后基本完成。除极少数商品和服务外，绝大部分商品 实现了市场定价。价格改革也从狭义的商品和服务价格向生产要素价格推进。

在商品零售环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1991 年分别为 20.9%、 10.3%、68.8%，2001 年分别为 2.7%、1.3%、96%。 在农产品收购环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1991 年分别为 22.2%、 20%、57.8%，2001 年分别为 2.7%、3.4%、93.9%。 在生产资料出厂环节，政府定价、政府指导价、市场调节价的占比，1991 年分别为 36%、 18.3%、45.7%，2001 年分别为 9.5%、2.9%、87.6%。

（四）2002-2012 年：完善市场形成价格机制

在基本建立市场形成价格机制之后，我国已不存在普遍的价格管制现象。随后的十年是 完善市场形成价格机制的阶段。这一时期，价格改革沿着三条主线推进：第一也是最重 要的是推进生产要素和资源品价格改革，取得初步成就；第二是完善政府管理价格体制 改革；第三是进一步放开和优化少数商品和服务价格。 推进生产要素和资源品价格改革。伴随我国加入 WTO 和社会主义市场经济体制的完善， 经济快速发展，但要素流动不充分和单位 GDP 资源消耗过高也逐步形成发展制约。2003 年十六届三中全会提出“加快要素价格市场化”，2007 年十七大报告进一步提出“完善反 映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。2002 年我国加快推动水资源价格、电力、土地价格改革，继续推进利率市场化改革，2005 年 开始探索天然气价格改革（进展较慢），2006 年继续推动成品油价格改革，与国际原油市 场接轨。

完善政府管理价格的机制，一是推进政府定价规范化，从 2002 年开始，在价格制定或调 整过程中逐步引入成本监审制度、价格听证制度、专家评审制度等。二是建立大宗商品 和重要民生商品价格异常波动的预警机制和非常时期重要商品应急处理机制，典型的是 2009 年生猪预警调控机制、2008 年对粮油等基本品实行提价申报和调价备案的临时价格 干预措施。 进一步放开和优化少数商品和服务价格。2004 年放开粮食收购价格，建立最低收购价政 策。2006 年推动降低固定电话营业区间通话资费，电信资费政策大大向农村倾斜1。2001 年和 2012 年两度完善全国医疗服务项目价格规范，调整各地医疗服务价格2。2006 年修 订后的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”， 2007 年免除全国农村义务教育学杂费，2008 年实现了城乡义务教育全部免除学杂费。

（五）2013 年以来：全面深化价格机制改革，确立市场决定价格的机制

十八届三中全会推动我国进入全面深化价格机制改革的新阶段，从“市场形成价格的机制”到“市场决定价格的机制”。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定》，其中提出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格 的都交给市场，政府不进行不当干预”。2015 年的《中共中央国务院关于推进价格机制改 革的若干意见》、2017 年的《发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》明确规划了 十三五期间深化价格改革的目标和领域。2021 年《关于“十四五”时期深化价格机制改 革行动方案的通知》则提出了十四五期间深化价格改革的目标和领域。

2013 年以来，我国深入推进价格领域的“放管服”改革，竞争性领域和环节价格基本放 开，市场决定价格的机制基本建立。这一阶段价格改革取得显著成效： 其一，政府定价范围明显收窄，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围仅限定 在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。2015 年修订中央定价目录，相比 2001 年，定价种类从 13 种降低至 7 种，具体定价项目降至 20 项，减少约 80%。2020 年 再度修订中央定价目录，定价种类调至 7 种类、16 项，定价项目按同口径统计缩减近 30%4。各省市的定价目录也同步修订，保留的定价项目平均在 45 项左右，相比 2003 年 平均减少约 55%。2017-2018 年再次修订，地方定价项目在 2015 年的基础上再减少 30%， 平均保留 32 项左右5。2020 年以来地方定价目录已开启第三轮修订，2023 年已基本完成。 到 2016 年，按照价值量测算，我国市场调节价的比重就已经达到 97.01%，其中一、二、 三产业价格市场化程度分别达到 100%、97.37%、95.9%6。 其二，生产要素和资源品改革取得明显进展。继续深入推进水、石油、天然气、电力、 交通、电信等领域价格改革，放开了竞争性环节的价格。土地价格、利率市场化和汇率 改革卓有成效。 其三，政府定价机制更加合理。对保留的极少数政府定价项目已全面完善定价目录制度， 实行清单化管理，并初步建立以“准许成本+合理收益”为核心的科学定价制度，搭建了 自然垄断行业和公共服务价格监管制度框架。《政府制定价格行为规则》进一步提高了政 府制定价格的科学性、公正性和透明度。

二、当下：政府定价的法理基础与具体范围

本章节中，我们对目前我国政府定价的法理基础、中央和地方政府定价的具体范围进行 详细梳理。需要说明的是，碍于篇幅所限，本章节和第三章节的内容，仅局限于商品和 服务的狭义价格领域，并不涉及广义的生产要素价格领域。

（一）政府定价的法理基础

1、政府有权定价哪些价格？

按形成方式，我国所有的价格都可分为三类：1）市场调节价，通过市场竞争形成的价格； 2）政府指导价，由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和范围规定基准价 及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；3）政府定价，由政府价格主管部门或者其他有 关部门，按照定价权限和范围制定的价格。 根据《中华人民共和国价格法》的规定，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定 价的商品和服务有五类：1）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；2）资源稀缺的少数商品价格；3）自然垄断经营的商品价格；4）重要的公用事业价格；5） 重要的公益性服务价格。政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，具体以中 央的和地方的定价目录为依据；只有中央政府和省一级政府可以制定定价目录，省、自 治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。

2、政府如何进行定价？

从程序上来讲，政府要制定价格，应经历如下步骤：履行价格调查、成本监审或者成本 调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出制定价格的决定等程序。此外，制定 专业性和技术性较强的商品和服务价格时，应当邀请有关方面的专家进行论证。 政府如何制定价格？制定价格应当依据有关商品和服务的社会平均成本、市场供求状况、 国民经济与社会发展要求以及社会承受能力。商品和服务价格与国际市场价格、替代商 品和服务价格联系紧密的，可以参考相关价格。网络型自然垄断环节价格，按照“准许 成本+合理收益”的原则制定，主要指供水、输配电、油气管输、铁路等领域，针对上述 领域，均制定了相关的价格管理办法和成本审查办法。 制定价格的决定实施之后，定价机关应当对决定的执行情况进行跟踪调查、监测和适时 评估，如果制定价格的依据发生重大变化，应当适时调整价格。

3、政府如何影响价格？

我国对价格水平的调控以间接调控为主（经济和法律手段）、直接调控为辅（行政手段）。 具体来看，主要有以下五种方式： 第一，通过产品的供需影响价格。建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价 格，稳定市场。典型的是猪肉和菜篮子产品储备、农副食品价格调节基金。 第二，对价格进行托底。在粮食等重要农产品的市场购买价格过低时，可以在收购中实 行保护价格。典型的就是粮食最低收购价政策。 第三，宏观调控。国家确定市场价格总水平的调控目标，列入国民经济和社会发展计划， 并综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施予以实现，比如今年以来央 行对促进物价总水平回升的关注。 第四，单一商品或服务价格的干预。当重要商品和服务价格显著上涨或有可能显著上涨， 中央和省一级政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申 报制度和调价备案制度等干预措施。比如房价、2008 年的粮油价格、2021 年的煤炭价格。 第五，整体干预。当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范 围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。

4、行政收费不属于政府定价

行政事业性收费属于政府内部审批事项，不纳入定价目录，不属于政府定价的范畴。其 收费标准体现的是成本补偿和非营利原则，收费所得纳入财政预算收入。 行政事业性收费7主要包括：1）行政管理类收费，比如各种证件、牌照、簿卡等证照收费。2）资源补偿类收费，比如矿产资源补偿费、水土保持补偿费；3）鉴定类收费，强制实施 检验、检测、检定、认证、检疫等收取的费用。比如机动车年检费用；4）考试类收费， 专业技术资格、执业资格和职业资格考试费用，比如高考费、从业考试报名费。5）培训 类收费，强制性培训的费用，比如中央和国家机关培训费的标准。

（二）中央政府的定价范围

根据 2020 年中央定价目录，定价范围只局限于极少数的网络型自然垄断环节、重要公用 事业、公益性服务，还有目前尚不具备市场化竞争条件的个别商品和服务，仅涵盖 7 个 种类 16 个项目，包括输配电、油气管道运输、基础交通运输、重大水利工程供水、重要 邮政服务、重要专业服务、特殊药品及血液（详见图表 4）。此外，电信网、互联网网间 结算价格（工信部定价）、居民和农业用电（国家发改委制定定价原则和总体水平，地方 制定具体价格水平），也实行政府定价。 在定价目录之外，但暂不具备市场化竞争条件的领域，暂时保留政府定价，视改革进程 适时放开。主要包括： 1）尚未通过市场交易形成价格的上网电价和销售电价。需注意，市场交易价格依然有± 20%的浮动区间限制，电力现货市场的价格没有区间限制但有最高限价。截至 2023 年底， 全国共有 29 个地区开展电力现货市场（试）运行，市场化交易电量占比超过 61%8。 2）部分国产陆上管道天然气和 2014 年底前投产的进口管道天然气门站价格。海上气、 页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气、直供用户用气、储气设施购销气、交易平台公开 交易气，2015 年以后投产的进口管道天然气，以及具备竞争条件省份天然气的门站价格， 均已由市场形成。 3）成品油价格。目前我国成品油价虽与国际市场联动，但并未完全放开。

（三）地方政府的定价范围

相比于中央政府，地方政府定价的范围要更广、更杂，由于各地区经济社会发展存在差 异，其定价范围也存在不小的差异。2015 年，各地对 2003 年定价目录进行修订，2018 年再次进行修订，2020 年以来进行了第三轮修订。我们梳理 31 个省市最新的定价目录， 特征如下： 第一，整体来看，地方政府的定价项目绝大多数具有典型的公用事业和公益性服务或网 络型自然垄断特征，极少部分是暂不具备市场化竞争条件的领域，主要体现在某些专业 服务。所有省市均包括输配电、油气管输和燃气、供水、交通运输、教育、医疗服务、养 老服务、殡葬服务、保障性住房、文化旅游、环境保护、重要专业服务，合计 12 种类。 北方省市有供热，是 13 种。 第二，从大趋势来看，定价范围都是在不断缩减，但并非只减不增，根据特定行业的发 展情况，会适时增加某些定价项目。比如，2021 年“双减”政策之后，所有省市均增加 了“面向普高和义务教育阶段的学科类校外培训收费”，相比于 2018 年，2020 年之后， 部分省市也新增了殡葬延伸服务收费9标准。第三，因经济社会发展情况、地理位置和条件、行业发展特色等因素，各省市的定价范 围存在差异。主要体现在供暖，油气管输（进口液化天然气接收站气化服务价格），交通 （船舶通行费、道路客运、汽车客运站服务收费、地方铁路、港口），教育（各省市民办 教育收费管理差异极大），环境保护（危废处置、排污权有偿使用），殡葬（延伸服务收 费、公益性公墓收费），重要专业服务（高速公路清障救援服务、具有垄断性的交易平台 交易服务收费标准、垄断性服务收费等），详情参见图表 5。 第四，浙江和广东有价格试点的特殊性。浙江省授权下辖的市、县、区人民政府，可根 据价格改革进程和本地实际，在所辖区域内对政府定价项目进行放开试点。广东省授权 有条件的地方可对客运出租汽车运价和燃料附加费探索市场化改革，授权深圳市可根据 价格改革进程和本地实际，在所辖区域内对广东省定价目录中授权市、县人民政府的定 价项目进行放开价格的试点。

三、展望：哪些领域价格会适时放开？

逻辑上而言，从目前中央和地方的定价范围来看，因暂不具备市场化竞争条件的领域而 保留政府定价的，未来适时放开的概率可能较大。 在中央层面主要包括： 1）尚未通过市场交易形成价格的上网电价，包括燃煤发电、新能源发电上网和新型储能 并网，目前正在持续推进过程中；尚未通过市场交易形成价格的销售电价，主要针对目 前仍由电网代购电的工商业用户。 2）国产陆上管道天然气和 2014 年底前投产的进口管道天然气门站价格，随着从门站价 格到居民用气价格的进一步理顺，这部分管制气价格或能进一步放开。 3）成品油价格。目前从国际油价到成品油价格的联动，调整频率依然存在时滞，也存在 价格幅度传导的限制。

在地方层面主要包括： 1）交通领域，汽车客运站服务收费、道路客运票价，目前已有部分省市放开，如北京、 上海、广东等。 2）教育领域，由于公办教育保障程度、民办学校发展情况等存在差异，目前各省市的民 办教育收费差异较大，有部分省市已放开，多数省份正在分学段放开。 3）殡葬延伸服务、公益性公墓墓位费和公墓管理费，已有部分省市放开，如上海、山东、 江苏等。 4）供水供电供气单位提供的居民安装服务，已有部分省市放开，如北京、天津等。 5）电动汽车充换电服务收费，目前天津、上海、海南、重庆、甘肃和宁夏仍实行政府指 导价，其余省市已放开。

四、过往价格改革的两点启示

（一）通胀稳定时期价格改革更能顺利推进

回顾我国 45 年来的价格改革历程发现，在通胀稳定时期，价格改革的推进更加顺畅，反 之则较难。我国价格改革快速推进的时期，通常都是通胀偏低或较为稳定的时期，比如 1981-1984 年、1986 年、1990-1992 年、2002-2004 年、2013-2016 年。在通胀较高的时期， 价格改革步伐会放缓或遭遇阻力，比如 1988 年、1994-1995 年、2007-2008 年。 目前，由于经济增长动能切换和周期性因素的影响，我国物价总水平相对偏低，今明两 年的回升大概率也将保持温和态势。从历史经验来看，或是继续深化价格改革尤其是完 善资源品价格形成机制的窗口期。

（二）政府定价放开对权益市场的影响

我们选取 2001 年之后放开政府定价、并且在权益市场有对应细分行业的五类商品和服 务，来分析政府定价放开后的价格弹性与权益市场影响。这五类商品和服务分别为：氮 肥（生产资料）、民爆器材（工业品）、民航（交运服务）、火电和燃气（公用事业）。

1、政府定价放开后，价格弹性均有扩大

一次性或逐步放开政府定价后，相关商品和服务的价格弹性均有扩大（价格走势参见下 一节图表）。五类商品和服务价格放开的时间点： 1）氮肥价格于 2009 年放开10。 2）民爆器材价格于 2014 年放开11。 3）民航客运和货运航线的价格从 2004 年开始逐步放开，随后在 2010 年、2013 年、2014 年12、2016 年13、2017 年14和 2020 年15多次进一步放开16。 4）燃煤发电，于 2019 年将燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制17，2021 年进一步扩大浮动区间18。 5）燃气，天然气价格从 2013 年开始逐步分气种放开。

2、价格弹性放大会提高盈利弹性，影响权益表现

第一，氮肥行业：放开政府定价后，尿素价格有涨有跌且弹性明显放大。相关上市公司 的加权 ROE 与尿素价格的相关性较高，2005 年以来的相关系数为 0.44。氮肥行业的相 对收益表现与尿素价格的相关性极高，2005 年以来的相关系数高达 0.85。

第二，民爆行业：价格放开后，炸药价格有涨有跌。当炸药价格大幅上行时，或能提高 ROE，比如 2021-22 年。2014 年以来，四大民爆公司的加权 ROE 与 PPI 炸药同比的相关 系数为 0.28，民爆行业的相对收益表现与 PPI 炸药同比的相关系数为 0.39。

第三，民航运输：价格逐步放开后，机票价格有涨有跌。三大航司的加权 ROE 与我们估 算的机票价格相关性较低，主要原因可能是民航运输需求波动大、成本受国际油价和人 民币汇率影响明显。但航空运输行业的相对收益表现与机票价格的相关性较高，2018 年 以来的相关系数达到 0.52。

第四，火力发电：上网电价浮动区间在 2019 年确定并于 2021 年扩大后，电力价格明显 上涨（以 PPI 电热定基指数衡量）。但相关上市公司的 ROE 与电力价格的相关性较低， 主要原因是成本端的煤价波动幅度远大于电价±20%的浮动区间，我们测算六大火电公 司的加权 ROE 与电、煤价差（PPI 电热同比-PPI 煤炭采选同比）的相关性较高，2001 年 以来的相关系数达到 0.4。 我们认为，其他商品和服务价格放开后，对 ROE 和权益表现是中性的，因价格是双向波 动。而电价浮动区间放开对火力发电是明确的利好。火电成本端的煤炭价格更抗跌更易 涨（供给偏紧）、需求端非常刚性，电价浮动区间放开将明显利于火电行业盈利改善和 ROE 的稳定性提升，从而带来估值的重塑。

第五，燃气：非管制气在 2014 年放开后，伴随居民用气和工商业用气价格于 2018 年并 轨，燃气价格波动有涨有跌，价格弹性放大。相关燃气公司的加权 ROE 与燃气价格（以 PPI 燃气定价指数）相关性高达 0.81。但 2021 年以来燃气价格明显上涨，燃气行业指数 并未跟涨而是横盘震荡，主因是其中多数是燃气运营和销售公司，盈利分化较为明显， 其差异或源于下游客户群体结构差异（工商业和居民用气的占比不同）、地区差异（定价 和顺价程度、政府补贴幅度等）。

编辑：火腿肠