2024年详解三中会议：以改革谋发展

1. 全面深化改革是关键时期的必然要求

兼顾短期、布局长期。三中全会公报强调“进一步全面深化改革的总目标是 继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。 其中短期目标是“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提 出的改革任务”，长期目标是“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济 体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代 化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠 定坚实基础”。在推动改革落实长期目标的同时，兼顾短期的内部发展和外部挑战， 设置双重目标有助于兼顾短期，布局长期，重点通过构建高水平市场经济体制、 全过程人民民主、社会主义文化强国、提高人民生活品质等方式落实目标。 全面深化改革是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时 期的必然要求。必然性主要体现在五个方面：改革以适应社会主要矛盾、改革以 人民为中心、改革以应对重大风险挑战、改革以赢得战略主动和改革是深入推进 新时代党的建设新的伟大工程。

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下文称《决 定》）提出，“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复 兴伟业的关键时期……必须继续把改革推向前进。这是坚持和完善中国特色社会 主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是贯彻新发展理念、 更好适应我国社会主要矛盾变化的必然要求，是坚持以人民为中心、让现代化建 设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求，是应对重大风险挑战、推动党和国 家事业行稳致远的必然要求，是推动构建人类命运共同体、在百年变局加速演进 中赢得战略主动的必然要求，是深入推进新时代党的建设新的伟大工程、建设更 加坚强有力的马克思主义政党的必然要求”。 关键时期是对当前我国经济社会发展形势的准确判断。近年来，我国经济社 会发展中出现了一些新形势、新特征、新挑战，国内国外环境发生变化，人民对社 会生活有新的需要、对发展有新的期待。外部来看，百年变局下国际地缘政治格 局发生深刻变化，俄乌冲突、巴以危机等等都是近年来发生或强化的不稳定因素； 内部来看，我国则面临着“去地产化”的转型压力。特别是在 2020 年以来我国内 外均面临的挑战显著提升，外部在百年未有之大变局下全球化戛然而止，推动出 海能解决一部分产能问题，但无法解决全部；内部在经济动能切换、结构转型的 过程中，主动选择降低宏观经济对地产的依赖度，随之而来的是出现各种经济“阵 痛”，这就是过去和当前我们正在经历的事情。

中央一直在讲战略定力，要理解战略是什么？如何保持定力？——我们理解， 战略即“制造立国”，定力就是在经济运行基本实现了“去地产化”之后，在大体 可控的状态下，不搞大水漫灌的“强针猛药”，主要采取固本培元的“中医理疗”。 以改革破局，以“制造立国”突围。本次三中全会明确表示“全面推进强国 建设、民族复兴伟业的关键时期，中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也 必将在改革开放中开辟广阔前景”。唯有改革得以破局，改革的必要性体现在六个 方面：其一是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力 现代化的必然要求。其二是贯彻新发展理念、更好适应我国社会主要矛盾变化的 必然要求。其三是坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人 民的必然要求。其四是应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的必然要 求，其五是推动构建人类命运共同体、在百年变局加速演进中赢得战略主动的必 然要求，其六是深入推进新时代党的建设新的伟大工程、建设更加坚强有力的马 克思主义政党的必然要求。

中国没有所谓的产能过剩，有的只是产能迭代、产能保全与产能储备。事物 都有两面性，“制造立国”战略，短期的压力就在于通缩，可能是痛苦的，但却是 我国应对内外部复杂挑战的战略选择：对外，一方面加快制造业的迭代升级和技 术进步，不断在全球产业链上爬坡突破，拥抱全球化；另一方面加速传统制造业 降本增效，以“质价比”和“性价比”策略守城，避免“去中国化”抢夺我国市场 份额，进而对国际收支、就业等基本面形成冲击。在推动“制造立国”战略的过程 中，需要一系列的机制体制改革促进战略落地，比如科技领域，强调借助科教兴 国、人才强国、国家重大战略规划与政策统筹协调机制等发力；促进全国统一大 市场和要素市场化改革，在高水平社会市场经济机制下，畅通国民经济循环，激 发全社会内生动力和创新活力。

2. 发挥核心作用、响应人民所呼

《决定》强调“进一步全面深化改革的原则。总结和运用改革开放以来特别 是新时代全面深化改革的宝贵经验”、“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和 首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革 成果由人民共享”。这与《公报》明确提出“以经济体制改革为牵引，以促进社会 公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”形成呼应。 总书记曾在 2001 年东南学术期刊中发布《对发展社会主义市场经济的再认 识》一文，明确指出“要善于在实际工作中去深入认识和发掘社会主义和市场经 济两个方面的优势。能够集中财力办大事是社会主义制度的一大经济优势，党的 领导、群众路线、思想政治工作则是社会主义制度的三大政治优势”。并详细展开 说明“在发展社会主义市场经济的过程中，一些人将社会主义所具有的优势忘却 了，特别是对群众路线、思想政治工作的优势忘却的人更多一些。例如，在企业改 革中，许多企业领导人只记住了市场经济的物质利益原则和经济奖罚手段，忘记 了群众路线、思想政治工作和党员的先锋模范作用，将自己摆在了与群众相对立 的位置，结果使企业在困境中越陷越深，难以自拔。其实，社会主义的这些政治优 势，对市场经济也是适用的，许多地方和单位的实践已充分证明，社会主义的政 治优势能够极大地促进社会主义市场经济的健康发展”。

我们认为，总结和运用宝贵经验推动进一步全面深化改革的过程中要坚持人 民至上，从人民整体利益、根本利益、长远利益出发谋划和推进改革。以人为本始 终是我国经济社会发展的核心要义，促进社会公平正义、增进人民福祉是对增强 人民群众“幸福感”、“获得感”的更高维度的总结，以此为出发点和落脚点，当前 经济体制改革作为推动社会发展的中心点，在推动改革的过程中，要紧紧把握着 “社会公平正义和人民福祉”这一核心思路。只有做到这样，才能在百年未有之 变局下，以不变应万变。

3. 建设高水平社会主义市场机制

《决定》强调“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”、 “构建高水平社会主义市场经济体制”。我们认为，建设高水平社会主义市场机制， 一方面要聚焦社会主义，以促进公平正式、增进人民福祉为出发点和落脚点，另 一方面重点在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

3.1. 推动国资国企做优做大，营造民企良好发展环境

《决定》强调坚持和落实“两个毫不动摇”。毫不动摇巩固和发展公有制经济， 毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使 用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势 互补、共同发展。党的十六大提出“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”、“必 须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。党的十八大进一步提出“毫 不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用 生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。党的十九大把“两个毫不动 摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，作为党和国家一项大 政方针进一步确定下来。党的二十大提出“坚持和完善社会主义基本经济制度， 毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。

我们党在坚持基本经济制度上的观点是一以贯之、高度明确的，在“两个毫 不动摇”方针指引下，我国公有制经济和非公有制经济都得到了长足发展，在新 时代下，坚持“两个毫不动摇”，推动国资国企做优做大，营造民企良好发展环境 有四大着力点： 一是推动国有资本和国有企业做强、做优、做大，增强核心功能，提升其核 心竞争力。《决定》指出“推动国有资本和国有企业做强、做优、做大，增强核心 功能，提升核心竞争力”，我们认为央国企将继续发挥其在健全新型举国体制中的 骨干作用。6 月 26 日，国务院国资委党委召开扩大会议传达总书记重要讲话精神， 明确表示“要切实发挥中央企业在新型举国体制中的骨干支撑作用，围绕破解卡 点堵点，加快关键核心技术攻关，着眼产业链整体突破，压紧压实责任，加速攻关 突破”。 科技产业与传统重工业存在一定区别，部分重大科技设施和公共产品存在着 “高投入、低回报”的特征，市场主体投资难度较大，央国企承担重要的引领和基 础作用，首先，央国企的引领作用是指其推动新质生产力发展，特别是科技创新 日益成为国际战略博弈的主战场，作为促进科技基础设施、公共产品的重要抓手， 央国企有望扮演更重要的角色，民企等在此基础上进行创新和发展，逐步形成国 央企“突破卡点，大步在前”，其他企业“逐步创新，小步在后”格局。其次，在 关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域，央国企也可以扮演更重要的 基础作用，特别是在特殊时期承担重要的社会责任。此外，在统筹发展与安全的 背景下，央国企也是推动科技自立自强和贯彻国家安全观的重要抓手。

二是进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有 资本重点投资领域和方向。《决定》指出“进一步明晰不同类型国有企业功能定位， 完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向”。功能定位的差异体现在 考核标准有所不同，国务院对央企考核的标准经历多次更迭，2003 年，国务院国 资委挂牌成立，当年就着手制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，2004 年，考核工作全面启动，次年 8 月首份结果出炉。此后的 18 年间，根据国 内经济发展和企业实际，国资委多次对考核办法进行了修订，完善考核办法，优 化考核指标。 考核标准的变动也映射了国企功能定位的逐步转变和明晰，不同功能定位的 国企在投资领域和方向上也有所差异，国务院国资委数据显示，中央企业 2023 年 在战略性新兴产业领域完成投资 2.18 万亿元、同比增长 32.1%，在光伏制氢、碳 纤维制造、汽车芯片等领域落地了一批重点项目，在激光制造、量子通信、卫星互 联网等领域组建了一批新企业，在电子科技、新能源、生态环保、智能网联汽车等 领域推动了一批重组整合，新产业、新业态正成为国企重要投资方向。同时，《决 定》要求“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运 营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”，预计未来这些领域的企业定位、 投资方向和主业管理可能也将有所变化。

三是推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集 中。《决定》指出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关 键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前 瞻性战略性新兴产业集中”。我们认为，推动国有资本向重要行业和关键领域集中 有利于实现统筹发展与安全，即通过向前瞻性战略性新兴产业集中加速“发展”， 这也是全球新一轮科技革命的主战场，通过向关乎国计民生的公共服务、应急能 力、公益性领域等集中加速保障产业链和供应链的“安全”。

四是营造民企发展环境和机会。《决定》指出“制定民营经济促进法。深入破 除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业 参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术 攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。完善民营企业融资支 持政策制度，破解融资难、融资贵问题。健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款 清偿法律法规体系。加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企 业增信制度”，从法规、市场壁垒、融资和产业政策、信用评价体系等多方面为民 营企业提供了支撑。中国特色现代企业制度，旨在弘扬企业家精神而非资本家精 神，在提升效率的同时兼顾公平，一方面力争通过中国特色现代企业制度，努力 培育建设一批产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代的世界一流企业。另一方 面要确保改革为了人民、发展成果属于人民，充分体现中国特色现代企业制度制 定的政治性和人民性。

3.2. 构建全国统一大市场，推动要素市场化

《决定》指出“构建全国统一大市场”。我国此前在 2021 年和 2022 年先后 发布了《建设高标准市场体系行动方案》和《关于加快建设全国统一大市场的意 见》等文件，当前我国一些领域仍面临着基础性制度待完善和地方壁垒、行政性 垄断等问题，发挥市场机制的核心是提高市场价格有效性、促进优胜劣汰、鼓励 主体创新，关注要素市场化配置改革进一步深化，将土地、资本、劳动力、技术、 数据等要素真正交给市场来配置、市场来定价，有望为中国市场注入新的动力， 后续重点关注土地、数据等要素的市场化改革。我们认为有四个方面值得关注：

一是完善市场机制。《决定》指出“推动市场基础制度规则统一、市场监管公 平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，从市场 基础制度的完善围绕设施和监管等多方面展开。正当的竞争环境和竞争方式，尤 其是避免地方保护主义，有助于建立健全竞争的监管和流程管理流程。

二是促进要素市场化。畅通流动才能高效配置，将土地、资本、劳动力、技 术、数据等要素真正交给市场来配置、市场来定价，为中国市场注入新的动力。

1）土地要素市场化，关注城乡统一的建设用地市场。随着户籍制度的大范围 放开，人口流动的限制显著减少，与之匹配的产业发展和用地需求也相应变化， 与土地挂钩的建设用地指标依然有价值，如果土地指标可交易，欠发达地区既增 加了相关收入，主导产业向现代农业、资源能源、粮食安全等方向切换，也减轻了 财政支出压力。发达地区拥有了更多便宜的土地指标，可以发展更大规模的产业， 吸纳更多就业，进而创造更多税收，并通过中央统筹，进一步转移支付给欠发达 地区。根据自然资源部统计，截止 2024 年 4 月底，全国各试点地区合计完成农村 集体经营性建设用地入市 719 宗，宗地面积达 13138.76 亩，成交金额达 185.2 亿 元，缴纳增值收益调节金达 22.98 亿元，预计农村集体建设用地入市在推动城乡 统一的建设用地市场建设，增强乡村产业发展用地保障能力和增加农村集体经济 组织和农民的财产性收入方面有望继续发力。

2）规范资本市场发展制度。2024 年 4 月，国务院印发《关于加强监管防范 风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（简称新“国九条”），新“国九条”从 投资者保护、上市公司质量、行业机构发展、监管能力和治理体系建设等方面，擘 画了资本市场高质量发展战略蓝图。与前两个“国九条”以“稳定发展”“健康发 展”资本市场为主旨有所不同，新“国九条”突出“严监严管”，拟实现对发行人 从上市到退市的全链条、闭环式管理；加大对市场机构的监管，强化其作为资本 市场“看门人”的职责。2024 年 7 月 5 日国务院下发《关于进一步做好资本市场 财务造假综合惩防工作的意见》，该《意见》由证监会、公安部、财政部、中国人 民银行、金融监管总局、国务院国资委等多个部门联合发布，旨在进一步从严打 击资本市场财务造假，维护良好市场生态。我们提示，规范资本市场的一系列严 监管的惩防政策短期可能带来一定风险释放和市场波动，但有助于在中长期提升 上市公司质量。

3）数据要素市场化。为落实《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发 挥数据要素作用的意见》，2023 年 12 月 31 日，十七部门发布《“数据要素×”三 年行动计划（2024—2026 年）》的通知，对未来发展提出明确目标，旨在发挥数 据要素报酬递增、低成本复用等特点，优化资源配置、赋能实体经济、发展新质生 产力。当前数据要素相关政策推出时间不长，数据交易所规模相对有限，此前国 家数据局组建时发改委测算“全国企业数据要素支出规模约为 3.3 万亿元，如果 考虑数据资产评估、质押、融资等衍生市场，整体规模可能超过 30 万亿元”。关 注数据要素市场的进一步改革，推动数据要素发挥更大作用，助力新质生产力和 高质量发展。

三是健全生产要素按市场评价贡献决定报酬机制。《决定》指出“健全劳动、 资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定 报酬的机制”。我们理解这是由生产力决定生产关系及分配关系的客观规律决定的， 我国现阶段多种所有制经济共同发展要求有与之相适应的分配结构，这就决定了 社会主义初级阶段必然存在多种分配方式，按劳分配和按要素分配相结合。事实上，党的十九届四中全会便提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数 据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，这一点明确了哪些生产 要素参与分配，也明确了如何按生产要素来分配收入，当前身处新一轮科技革命 和产业变革时期，新质生产力发展要求大幅提升全要素生产力，数据、技术、知 识、管理等生产要素的重要性不断提升，建立与新质生产力发展相匹配的要素贡 献决定机制，有助于推动其发展。

四是加快培育完整内需体系。《决定》提及“加快培育完整内需体系，建立政 府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制”。我们认为培育内需 体系重点关注三个方面： 1）需要政府投资撬动全社会投资，发挥政府投资的引领性和基础性作用，建 立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资 有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活 力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制； 2）需要扩大消费长效机制，中长期扩大消费的关键在于当期收入、收入预期 和财富三个方面，通过财税制度改革调整个税减免，落实就业优先政策改善就业 质量、稳定收入预期，提升城乡居民财产性收入提升财富效应等措施值得关注。 3）需要合理增加公共消费，尤其是增加政府消费，2024 年上半年经济数据 从结构视角看，最终消费支出是预期差较大的分项。最终消费支出与社零之间的 部分主要是政府消费，政府消费与财政支出强度密切相关，宏观经济身处“去地 产化”背景下，上半年财政一二本帐收入相对较弱，专项债、超长期特别国债等也 发行较慢，以收定支的财政纪律下 1-5 月广义财政支出增速仅为-2.3%，财政支出 偏慢一定程度上对政府消费有所扰动，造成了预测的误差，因此增加政府消费或 对内需有所提振。

3.3. 完善市场经济基础制度

《决定》强调“完善市场经济基础制度”，我们认为产权制度和市场机制两方面值得关注： 一是完善产权制度，构建高水平社会主义市场经济体制，要求健全归属清晰、 权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，这是高水平的题中之义和重要 支撑。现代产权保护制度以公平为原则，是依法平等保护国有、民营、外资等各种 所有制企业产权的完整制度体系。一方面，国企改革三年行动任务顺利完成，进 一步完善了以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度。另一方面，加快推进 民营经济促进法的立法进程，从制度和法律上把“平等对待”的要求落实，全面依 法平等保护民营经济产权，依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的不当行为。 二是完善市场机制，我国持续强化市场准入制度的顶层设计，努力推动构建 更加开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度新体 系。在全国范围实施市场准入负面清单制度，推动市场准入管理模式实现重大转 变。全国统一的市场准入制度的核心特征，是严格落实“全国一张清单”管理模 式，严禁各地区或部门自行发布具有准入性质的清单或文件，有力维护市场准入 负面清单制度的统一性与权威性。《决定》强调“探索建立个人破产制度”，2020 年深圳发布《深圳经济特区个人破产条例》，2021 年全国“个人破产”首案进行 裁定，标志着我国个人破产制度真正进入司法运行阶段。我们认为“去地产化”背 景下，个人破产制度的进一步推广，对社会面稳定和部分居民部门的信用风险有 重要意义。

4. 深化供给侧结构性改革，健全高质量发展机制

深化供给侧结构性改革，健全高质量发展机制。主要通过三个抓手：其一， 坚定发展新质生产力，支持新兴产业持续投资，引领传统产业优化升级，发挥政 府投资基金作用，发展耐心资本；其二，推动制造业高端化智能化绿色化发展， 确保重大产业基金投向符合国家战略，降低制造业综合成本负担；其三，完善服 务业发展，发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政壁垒。

4.1. 发展新质生产力

发展新质生产力是高质量发展主要抓手。十九大报告提出“我国经济已由高 速增长阶段转向高质量发展阶段”，近年来，伴随着代表新质生产力的新能源、高 端装备制造等产业快速发展，高质量发展的内涵和方向也逐渐清晰。《决定》提出 “健全因地制宜发展新质生产力体制机制……建立未来产业投入增长机制……以 国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升 传统产业”，指明了未来高质量发展进一步推进的主要抓手。 我们认为，在发展新质生产力方面，通过建立未来产业投入增长机制，对孕 育着新质生产力的战略性新兴产业和未来产业持续提供资金支持，部分战略性新 兴产业发展也需要更加完善的科技基础设施，部分未来产业尚处在发展早期，暂 时缺乏盈利性或成熟的商业模式。因此需要政策层面引导各方给予支持，重点关 注财政、准财政及国央企等对于科技公共产品和未来产业的持续支持，例如，专 项债规模逐步提升并逐步扩大资金对于新基建、新能源基建等方向的支持；2024 年开始连续几年发行超长期特别国债，一个重要目标就是支持“两重”（国家重大 战略实施、重点领域安全能力建设）。

4.2. 推动制造业高端化、智能化、绿色化发展

未来推动制造立国战略主要或集中在三个方向：高端化，智能化，数字化。 为实现制造立国，需要增加投资支持、降低制造业企业成本负担。《决定》指出“以 国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升 传统产业”。我们认为，制造业仍是未来建设现代产业体系的核心方向，我们也是 以“制造立国”战略来应对“去中国化”和“去地产化”的内外部压力，对于未来 的制造业发展，重点从供需两个方面来促进：首先，需求层面，更多通过标准提升 等方式促进需求，在市场机制下，此举有助于给予需求信号引导企业加速优化产 能；另一方面，积极通过大规模设备更新购置补贴及降低制造业企业成本负担， 促进传统企业产业升级、降本增效实现供给侧变革，《决定》提出“建立保持制造 业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担”，或是基于这种考虑。

4.3. 破除服务业发展壁垒

服务业企业基于其产品的服务属性，往往具有较强的个性化差异，推进服务 业标准统一、政策协调统一或是破除服务业经营的行政壁垒的有效路径。《决定》 提出，“完善发展服务业体制机制……发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政 壁垒”，此前 2023 年 11 月发改委刊文表示“按照全国统一大市场要求，推进服务 领域不同地区和行业标准、规则、政策协调统一”，现代服务业尤其是以数据为核 心的服务行业非常依赖于数据等要素的快速流通，通过发展产业互联网平台、建 立生活服务类平台等，有助于打破区域保护主义，畅通要素流通渠道，进而挖掘 现代服务业增长潜力，推动服务业对经济增长产生更大贡献。

4.4. 促进新老基础设施发展，通用航空和低空经济两大新方向

促进新老基础设施发展，通用航空和低空经济是新方向，优化收费公路政策 是重要边际关注点。《决定》指出“构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型 基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道， 健全重大基础设施建设协调机制”。在具体方向上，一是深化综合交通运输体系改 革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化；二是 提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大 水利工程建设、运行、管理机制。

整体来看，通用航空和低空经济是两大新方向，二者的结合有助于打造低空 经济新质生产力。2023 年，中央经济工作会议提出“打造生物制造、商业航天、 低空经济等若干战略性新兴产业”。2024 年 1 月 3 日发布的《深圳经济特区低空 经济产业促进条例》首次针对低空经济给出权威性的明确定义。2024 年全国两会 上，“低空经济”首次被写入政府工作报告，并明确提出“积极打造生物制造、商 业航天、低空经济等新增长引擎”。整体来看，从理论体系、顶层设计到产学联盟， 近期多地正积极抢抓低空经济产业密集创新和高速发展的战略机遇期、黄金窗口 期，有望加快低空经济产业集聚效应和创新生态，引领低空经济发展进入新赛道。 此外，收费公路政策优化值得关注。当前，我国公路设施的基础和环境与改 革开放初期相比已发生巨大变化，逐步从保障公路网络高效运行的旧阶段转换至 提供高质量服务和可持续发展的交通强国建设新阶段。现行收费公路政策存在诸 多亟待改善之处：

其一是现行的收费公路政策不能够很好地适应和满足财税体制改革和投 融资体制改革的新要求。1984 年 12 月国务院出台的收费公路政策，打 破了公路建设单纯依靠财政投资的体制束缚，形成了“国家投资、地方 筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制，随着 2014 年修订的 预算法实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的印发， 地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，政府收费公路“贷 款修路、收费还贷”模式相应调整，改为专项债券方式筹措资金。

其二是收费公路政策在促进我国公路跨越式发展的同时，积累了一定规 模的债务，相关债务风险亟待降低。2021 年末，全国收费公路债务余额 79178.5 亿元，比上年末增加 8517.3 亿元，增长 12.1%。其中，银行贷 款余额 64546.9 亿元，其他债务余额 14631.6 亿元，占比分别为 81.5% 和 18.5%，建设、养护成本持续快速增长，而收费标准却基本维持在 1990 年代的水平，导致收入与成本严重倒挂，我们认为以改革破局，收费公 路政策的适时调整，有助于降低其债务风险，有助于在去地产化背景下 弥补地方政府的收入缺口。

5. 构建支持全面创新体制机制

四位一体全面促进创新新局面。深化教育综合改革、人才发展体制机制改革 和科技体制改革分别对应我国“科教兴国”、“人才强国”、“创新驱动发展”三大 战略在实践层面的部署，此外，作为“五篇大文章”之首的科技金融也将发挥引导 资源向国家重大科技任务和科技型中小企业支持的作用，从而形成教育、人才、 科技、金融四位一体的全面促进创新新局面。

三中全会公报提出“要构建支持全面创新体制机制”、“深入实施创新驱动发 展战略”、“提升国家创新体系整体效能”；《决定》提出“完善高校科技创新机制， 提高成果转化效能”、“强化企业科技创新主体地位，建立培育壮大科技领军企业 机制”、“加大政府采购自主创新产品力度”、“着力培养造就卓越工程师、大国工 匠、高技能人才”以及“构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重 大科技任务和科技型中小企业的金融支持”，结合此前中央全面深化改革委员会第 四次会议强调加快形成支持全面创新的基础制度，我们认为重点关注三个方面：

1）有效组织创新，央国企在健全新型举国体制中发挥骨干作用。6 月 26 日， 国务院国资委党委召开扩大会议传达总书记重要讲话精神，明确表示“要切实发 挥中央企业在新型举国体制中的骨干支撑作用，围绕破解卡点堵点，加快关键核 心技术攻关，着眼产业链整体突破，压紧压实责任，加速攻关突破”。科技产业与 传统重工业存在一定区别，部分重大科技设施和公共产品存在着“高投入、低回 报”的特征，市场主体投资难度较大，央国企承担重要的引领和基础作用，有助于 以点带面的推动创新发展。此外，从统筹发展与安全的角度，科技创新日益成为 国际战略博弈的主要战场，这也意味着国央企可能需要扮演更重要的角色。其余 市场化主体在此基础上进行创新行为，形成良好互动，形成国央企“突破卡点，大 步在前”，其他企业“逐步创新，小步在后”格局。 科技金融方面，除结构性货币政策工具，探索投贷联动可行性，“主银行”模 式也可能是解法。考虑到科技创新型企业或相关项目具有“轻资产、高投入、高 风险、高回报”的特征，与传统银行信贷业务“资产担保、稳定收入、保本付息” 的偏好并不一致，科创型企业或项目较难获得贷款支持，即便获得贷款后也容易 因各种信息扰动、风险因素而出现停贷、抽贷现象而打乱企业研发、发展节奏。对于这一点，目前部分地区在探索投贷联动的可行性，3 月 7 日，全国政协经济委 员会副主任易纲表示，建议资本实力强的大型银行选择一两家省分行在表内试点 以投贷联动方式投资硬科技初创企业，并在监管和考核方面给予灵活性。在未来， 投贷联动或可参考日本的“主银行”模式对科创企业或项目提供稳定支持。

2023 年 7 月，发改委与 7 家银行建立投贷联动试点合作机制，通过金融机构 层面贷款与投资信息互通、联动式支持重点支持对象，预计也将是科技金融、数 字金融大有可为的方向。当前投贷联动仍处于试点阶段，安徽在 2023 年创设“共 同成长计划”这一全新信贷模式，提出以优先权为基础的“跨周期”动态平衡银企 收益风险的解决方案，银企双方自愿平等协商签署“贷款合同+中长期战略合作协 议/承诺函”，签约企业可在更长期限、更高额度内获得稳定信贷支持，签约银行享 有股权投资、结算服务、债券承销等优先权。从形式上看，这一模式类似日本的 “主银行”模式，初创企业或部分细分领域的重点企业与一家或多家银行形成“主 银行”合作关系，优先从主银行获得金融资源，主银行则能够优先获得该企业的 金融服务订单，通过互惠互利式的合作关系支持企业成长。

2）有效激励创新。兵马未动，粮草先行，推动科技创新发展需要金融体系和 资本市场支持，2023 年 10 月中央金融工作会议定调科技金融作为“五篇大文章” 之首。我们认为，有效激励创新重点关注两个方面，其一是央行通过科技创新和 技术改造再贷款加大支持，其二是需要资本市场通过“合理高估值”激励创新，此 前 6 月 19 日，吴清主席的发言和相关新政的出台紧紧把握住“推动新质生产力和 创新发展”的主旋律，其一是围绕新质生产力，研究相关企业的投融资需求、激励 约束、公司治理等方面的需求，提供针对性的资本市场工具；其二是考虑科技创 新企业发展的特殊性和不确定性，强化支持性政策促进“科技-产业-金融”实现良 性循环；其三是发布科创板 8 条改革措施，从制度角度出发解决包容创新问题， 有助于从制度建设层面鼓励和支持“可持续的创新发展”，以源源不断的创新动力 支持高质量发展。

3）通过产能迭代、科教兴国和人才强国战略持续推动创新。首先，相对的产 能过剩有助于在市场化机制下加速优胜劣汰，从而促进产业迭代促进持续创新， 有助于加快制造业的迭代升级和技术进步，不断在全球产业链上爬坡突破，在拥 抱全球化的过程中，以市场化方式保持创新的持续性。其次，通过科教兴国和人 才强国战略为创新活力提供保障。三中全会公报提出“教育、科技、人才是中国式 现代化的基础性、战略性支撑。必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新 驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制。”

6. 服务国家重大战略，健全宏观治理体系

国家战略规划体系与政策统筹协调一致。《决定》指出“完善国家战略规划体 系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度 融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能”，我们对此有两点理解： 一方面是国家战略与国家政策协调一致，做到全国一盘棋。

另一方面是统筹财税金融等改革，增强宏观政策取向一致性。《决定》指出“必 须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策 取向一致性”。2022 年，国家发展改革委牵头建立了政策文件评估机制，开展新 出台政策与宏观政策取向一致性评估工作，我们认为今后增强宏观政策取向一致 性可以从三个方向发力：

首先，围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、 就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。在百年 变局的背景和完善国家治理体系的要求下，科技创新、共同富裕、产业 升级、安全保障的重要性上升，需要财税、金融、货币、信贷等政策不仅 仅局限在增长层面，更加适应新形势下科技、产业、安全的领域的发展 与需要，财政、货币、金融、信贷等政策将更多配合产业政策、科技政 策、安全政策、外贸政策等方面的制定和执行。

其次，把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估。非 经济领域的改革、发展也会对经济运行产生巨大影响。在进行宏观经济 政策设计时除了重点考虑财政和货币等经济政策，也必须充分考虑非经 济领域的重大改革和发展事项对经济运行的影响，即必须把“非经济性 政策纳入宏观政策取向一致性评估”。2023 年中央经济工作会议明确提 出，“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、 提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础”，即在强调加强 非经济性政策与宏观经济政策取向一致性。

最后，健全预期管理机制。2024 年潘功胜行长在陆家嘴论坛上强调“提升货币政策 透明度，健全可置信、常态化、制度化的政策沟通机制，做好政策沟通和 预期引导。”整体来看，我国在逐步完善预期管理机制，此举有助于更好 的保障宏观政策取向的一致性，也更有助于稳定社会和市场预期，降低 非理性行为对社会、经济、金融等领域的影响。

7. 完善城乡融合发展机制

7.1. 促进农民市民化进程，保障进城落户农民合法权益

保障进城落户农民合法土地权益是对农民市民化进程的推进，也是对 2019 年 新修正的《农村土地承包法》规定的贯彻执行。2019 年 1 月 1 日，二次修正过后 的《农村土地承包法》开始施行，这一版本最大的变化在于增加了一条“承包方承 包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其 承包地的土地经营权，由他人经营”，这一条款将经营权从承包经营权中分置出来， 原有的所有权、承包经营权“两权”变为所有权、承包权、经营权“三权”，确立 了农村土地“三权分置”的制度。 根据“三权分置”，农民将承包的土地流转出去并不会使自己失去土地承包权， 只是暂时性转让土地经营权，而《决定》中“依法维护进城落户农民的土地承包 权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”的要求也 将推进对农民有偿退出农村资产的保障，与保障土地承包权一起，两项举措可以 破除农民进城落户的后顾之忧，提升农民市民化意愿，促进新型城镇化发展。

7.2. 健全种粮农民收益保障机制，统筹推进粮食购销和储备管理体制机制 改革

粮食安全是新时代我国国家安全的重要组成部分，做好粮食价格管理、购销 管理、储备管理是呵护粮农利益、保障粮食安全的重要举措。《决定》提出“加快 健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹 推进粮食购销和储备管理体制机制改革，建立监管新模式”，此前 6 月 12 日，农 业农村部政策与改革司发文对健全种粮农民收益保障机制进行了系统论述，其中 表示，我国农业支持保护政策历经多次调整，逐步形成了价格、补贴、保险“三位 一体”的体系架构，价格层面主要包括保持国内价格基本稳定、坚持市场决定价 格、促进形成粮食优质优价机制等几个方面；补贴层面主要包括提高涉农补贴的指向性、精准性、实效性、鼓励地方动态补贴与农资价格涨幅挂钩、补贴发放机制 与保护耕地责任挂钩、稳定并完善特定品种生产者补贴政策框架、促进特定品种 中长期全产业链发展、加大对特定地区亟需农机装备补贴支持力度等；保险层面 主要包括扩大险种范围、提高保障水平、强化防灾减灾等措施。 “统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，建立监管新模式”或主要指 向完善收储管理制度、对粮食储备系统监管严格化。这一方面，贵州的案例或具 有参考价值。2023 年 11 月，中国纪检监察报刊文总结了贵州持续深化粮食购销 领域腐败问题专项整治情况，其中提到，粮食购销领域腐败问题主要有四方面原 因：其一，对粮食安全“国之大者”的重要性认识不足，部分地方、单位特别是 基层国有粮食企业对粮食安全的形势认识不充分；其二，粮食系统队伍建设不能 满足现在的工作需要。粮食系统人员队伍呈现出年龄偏高、专业技术人员少、学 历偏低、职级偏低特征；其三，体制机制上也存在一些堵点。行政监管不到位， 外部监督衔接不畅也是粮食管理容易出现漏洞的原因之一；其四，基层粮库信息 化建设滞后，信息化监管存在盲区。部分粮食企业储备粮管理政策性业务与经营 性业务混存，也给挤占、挪用国有资金、侵害国家利益等行为提供了空间。为解决 上述问题，贵州发改、财政、市场监管及有关国有粮食企业等单位和部门进行了 多项改革治理，贵州省纪委监委推动出台《贵州省市（州）党委和政府落实耕地保 护和粮食安全责任制考核办法》，贵州省也出台了《贵州省粮食收购管理办法》《贵 州省地方储备粮管理办法》，通过体制机制体系的改革完善，形成严格常态监管， 确保粮食购销和储备管理机制有效、稳妥运行。

7.3. 健全土地增值收益分配机制

推进农村集体经营性建设用地入市改革是提升土地利用效率、提高集体收入 的改革创新。2022 年 9 月中央深改委第二十七次会议审议通过了《关于深化农村 集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，会议强调“推进农村集体经营性 建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交 易，适用相同规则，接受市场监管”，《决定》提出“有序推进农村集体经营性建 设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，推动集体经营性建设用地入市改 革有助于有效盘活农村闲置土地资源，提高土地资源利用效率，也能够将更多的 土地增值收益留在农村，在分配机制上也有利于提高农民和集体分成的比例，有 利于促进农村农民共同富裕。

7.4. 建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制

在新型城镇化背景下，将新增城镇建设用地指标配置与常住人口增加相协调、 加快发展建设用地二级市场是化解土地供给压力、盘活存量土地市场的积极探索。 2019 年《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指 导意见》提出，完善建设用地使用权转让规则，促进要素流通，主要包括明确建设 用地使用权转让形式，将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使 用权转让；明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，以划拨方式取得的建 设用地使用权转让，需经依法批准，以出让方式取得的建设用地使用权转让，在 符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；以作价出资 或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准三大 方面。《决定》提出“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推 动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，后续建设用地 二级市场流通或将进一步发展，这也是在新型城镇化发展到新阶段背景下盘活存 量土地市场的积极探索。

8. 以开放促改革，推动高水平对外开放

以开放促改革，建设更高水平开放型经济新体制。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“建设更高水平 开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”。 二十届三中全会《决定》指出“必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促 改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高 水平开放型经济新体制”，我们认为有以下四点值得重点关注：

一是维护多边贸易体制，参与全球治理改革，提供全球公共产品。《决定》强 调“维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，积极参与全球经济治理体系改 革，提供更多全球公共产品”。中国奉行独立自主和平外交政策，“互相尊重主权 和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处”五项原则由中国政 府提出，2024 年是和平共处五项原则正式发表七十周年。半个世纪以来，“不仅 成为中国奉行独立自主和平外交政策的基础，而且也被世界上绝大多数国家接受， 成为规范国际关系的重要准则”。当前特朗普上任预期不断强化，“逆全球化”与 “去中国化”的态势可能进一步加剧，在此背景下，我国坚定提出维护多边贸易 体制，积极参与全球治理变革，提供全球公共产品，古语讲“得道多助，失道寡助”，我们认为，坚定对外开放拥抱全球化道路应对外部压制，不断推进全球发展 倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，一方面为完善全球治理、应对世界变局、破 解人类难题贡献中国智慧和中国方案，另一方面为构建人类命运共同体提供了战 略引领。

二是强化贸易政策和产业政策协同。《决定》指出“强化贸易政策和财税、金 融、产业政策协同，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系，加快内外贸一体化 改革，积极应对贸易数字化、绿色化趋势”。我们认为，考虑特朗普上任预期的强 化，后续外贸部门可能面临贸易摩擦和关税提升等压力，财税、金融、产业政策等 可能发挥协同作用，适时采用出口退税、减税降费、低息贷款、优化营商环境等方 式为外贸企业降本增效、缓解外部压力。

三是降低外商投资门槛，打造开放高地。《决定》强调“深化外商投资促进体 制机制改革，保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面 的国民待遇，支持参与产业链上下游配套协作”。当前来看，意识形态对抗对全球 资本流动带来了较大的扰动，一定程度上对我国的外商投资产生影响，我国进一 步加大对外开放力度、降低外商投资门槛，营造市场化、法治化、国际化一流营商 环境，依法保护外商投资权益，通过打造“开放高地”吸引外资投资中国，共享中 国式现代化的发展红利。

四是继续实施“一带一路”科技创新行动计划。《决定》提出“完善推进高质 量共建‘一带一路’机制。继续实施‘一带一路’科技创新行动计划，加强绿色 发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建 设。完善陆海天网一体化布局，构建‘一带一路’立体互联互通网络。统筹推进 重大标志性工程和‘小而美’民生项目”。

9. 健全保障及改革民生制度

《决定》在收入分配、财富积累、就业政策、社保体系、医药卫生、社保和 养老等几个方面健全保障和改革民生制度。《决定》中提及“在发展中保障和改善 民生是中国式现代化的重大任务。必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共 服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直 接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”，我们认为以下六点值得 核心关注：

一是完善收入分配制度。《决定》强调“提高劳动报酬在初次分配中占比”、 “完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，健全按要素分配政策制度”。 通过完善分配制度促进机会公平，可以让每个人最大程度享有平等的机会参与竞 争，通过发挥个人最大潜能去创造收入和财富，使每个人都能以有尊严的方式获 得美好生活的物质基础。

二是规范财富积累机制。我们认为重点关注三个方面，一是多渠道增加城乡 居民财产性收入，有效增加低收入群体收入，重点关注资本市场和房地产市场的 回暖，以及财税及社会保障政策调整增加中低收入人群的实际购买力；二是稳步 扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系，我们认为，收入的合理 性要建立在政治性和人民性的前提基础之上，通过再分配来合理调节高收入人群， 扩大中等收入群体规模是实现共同富裕的目标之一；三是深化国有企业工资决定 机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等，重点关 注金融国企领域的政策细则。

三是完善就业优先政策。以就业优先促进机会公平制度机制，畅通社会流动 渠道。

四是健全社保体系。三中全会提出，健全社保基金保值增值与安全监管体系。 中国社科院世界社保研究中心预测，在包括财政补助的情况下，全国城镇企业职 工基本养老保险基金累计结余将于 2035 年耗尽。社保基金保值增值与安全监管体系下，养老金目前仍然处于保值增值的上行区间。

五是深化医药卫生体制改革。2024 年 5 月国家卫生健康委召开新闻发布会介 绍“推广福建三明医改经验”有关情况，国家卫生健康委宣传司副司长、新闻发言 人米锋称“将推广福建三明医改经验作为深化医改的重要抓手，指导各地因地制 宜、创造性地学习借鉴福建三明医改经验，不断扩大医改成效，让更多群众享受 改革成果”。我们认为三明模式可能借鉴的措施包含五点，一是省领导牵头医院改 革；二是组成县域医联体；三是推进医疗中心建立；四是建立医疗服务价格动态 调整机制；五是药品耗材集中带量采购工作提速扩面。2024 年 6 月，国务院办公 厅印发《深化医药卫生体制改革 2024 年重点工作任务》，在深化药品领域改革创 新方面强调“推动国家基本药物目录与国家医保药品目录、药品集采、仿制药质 量与疗效一致性评价协同衔接”。但我们提示，也需要注意的是在集采政策推进的 过程中可能出现“量、价、质”三者之间的“不可能三角”问题。

六是或可以以银发经济积极应对老龄化。2023 年 10 月，中央金融工作会议 召开，明确将养老金融列入金融工作“五篇大文章”之一，为养老金融发展壮大指明 了方向。2024 年 1 月，我国首部“银发经济”政策文件《关于发展银发经济增进 老年人福祉的意见》出台，提出 4 个方面 26 项举措，加快银发经济规模化、标准 化、集群化、品牌化发展。发展银发经济既是发展“老年阶段的老龄经济”，又是 发展“未老阶段的备老经济”，首先，从国家的规划引领看，发展银发经济充分呼 应并落实积极应对人口老龄化国家战略。将“预备于老”的相关产业纳入银发经 济范畴，是在积极应对人口老龄化国家战略框架下的总体考虑。其次，从个体的 生命周期看，老年阶段和未老阶段并不是割裂开的，应作为有机整体统筹谋划。 在未老阶段进行物质和财富储备、健康管理，在老年阶段才能更好实现老有所养、 老有所为、老有所乐。第三，从社会的代际传递看，银发经济发展离不开各年龄人 群的共同参与。家家都有老人，人人都会变老，老年人的当下需求，将是年轻人的 未来需要。社会共识的凝聚，更多人群的响应，为银发经济发展奠定了良好的基 础。

10. 房地产：加快建立租购并举的住房制度，落实“保障+ 商品房”新发展模式

住房制度上，加快建立租购并举的住房制度，新加坡模式或是重要参考。《决 定》指出“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式”。新加坡 采取了政府分配与市场出售相结合的形式，中低收入阶层的住房由政府提供，高 收入阶层的住房由市场供给。组屋制度的成功得益于国家对住房市场强有力的政 策干预和规范引导。新加坡“居者有其屋”的模式更多体现了房屋的社会属性，是 以政治性和人民性作为基石的。 发展模式上，加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支 持城乡居民多样化改善性住房需求。我们认为，国央企在保障房的建设和供给过 程中扮演重要角色，不排除未来由国央企通过政策性银行贷款等工具来进行收储 从而推动保障房建设的可能，大规模收储存在三个前提，一是收购价格相对合理， 国央企收购后安排为保障性租赁住房，能够通过运营实现个位数的收益率增长， 达到市场化运营的基本要求；二是国资委等对保障房相关领域的要求更加侧重社会属性而非经济属性，更强调以人为本、住有所居，而非企业的盈利性，此举有助 于提升国央企从政治性、人民性角度参与保障房业务；其三是降低道德风险，当 前在房地产的下行周期里，民企面临着较大的现金流和资产减值压力，若大规模 收储是收购现金流压力较大的民企的在建工程及库存现房，需关注道德风险问题， 确保政策在执行层面可以落地。

城市差异上，因城施策，充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权。《决定》 指出“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取 消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资 方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度”。我们认为其中“取消普通住宅和 非普通住宅标准”、“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度”以及“完善房 地产税收制度”值得关注。 

取消普通住宅和非普通住宅标准：随着 2023 年上海市调整普通住房标 准，更好满足居民刚性和改善性住房需求。预计后续二三线城市或会逐 步取消或调整普通住宅和非普通住宅标准，将首次刚需和改善需求在税 费方面进一步拉齐，并给予同等程度的保障力度，有利于平衡居民的住 房需求，长期起到维稳地产的效果。

改革房地产开发融资方式和商品房预售制度：在我国房地产市场高速发 展的过程中，预售制度在早期发挥了重要作用，但由于部分地区对商品 房预售资金监管还不够严格，购房者承担房屋延期交付的风险较高。 2023 年 1 月召开的全国住房和城乡建设工作会议明确提出“有条件的省 市可以进行现房销售，继续实行预售的，必须把资金监管责任落到位。” 山东、安徽、河南等省率先试点现房销售，映射国家正在逐步对商品房 销售制度进行调整与尝试。房地产开发融资方式与商品房预售制度关联 度较高，当现房销售比例上升，房地产企业融资中预收款占比下降，企 业现金周转压力将增高，短期来看，商品房预售制度改革不能一蹴而就， 仍需结合房地产企业开发融资方式进行适度调整，顺利度过转换期。

完善房地产税收制度：十八届三中全会《决定》中提及“加快房地产税 立法并适时推进改革”，二十届三中全会《决定》中强调“完善房地产税 收制度”。当前我国房地产市场发展正处于历史转折期。在人口结构变化、 土地制度改革和城镇化发展等因素的共同作用下，我国房地产或将逐步 进入需求引领、布局调整的新阶段，“去地产化”仍在进行，我们认为短 期内快速征收房地产税的可能性有限。

11. 协同推进降碳、减污、扩绿、增长

11.1. 健全绿色低碳发展机制

从宏观调控体制整体出发，各方面政策协同发力，形成支持绿色低碳产业发 展、绿色低碳循环发展经济体系建设。《决定》提出“实施支持绿色低碳发展的财 税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励 机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设”，这是对过往支持绿色低碳产业发展、 绿色经济体系建设的各方面政策的整合与升华，宏观调控体制机制改革是本次《决 定》的重点，作为高质量发展的重要方向，对绿色低碳经济的政策支持也形成体 系化，以往从单一部门的角度出发制定的支持政策，其效能可能受制于政策执行 层面多部门的配合程度，也可能出现政策出台部门与政策执行涉及部门在政策目 标上不完全一致导致政策执行偏离原意的现象，从宏观调控体制整体角度出发， 有利于提高政策制定与执行的协同效率，提高政策实际效能。标准体系或是绿色 消费激励机制的重要方向，例如汽车排放方面从国五到国六，不断提升排放标准； 2023 年 1 月 1 日起，石灰、电石、矿物棉、玻璃、印刷等多个行业大气污染物排 放标准开始实施，标准体系的完善是激励绿色消费、控制不符合绿色发展落后产 能的有效手段。

关注绿色低碳发展的财税金融支撑新变化。金融支撑方面，“五篇大文章”中 绿色金融位居第二，彰显了金融政策层面支持绿色产业、绿色经济发展的意愿。 我国绿色金融起步较早，发展较快，绿色金融主要有结构性货币政策工具、融资 机制便利化等支持工具。2021 年央行分别创设碳减排支持工具和支持煤炭清洁高 效利用专项再贷款，通过给金融机构提供低成本再贷款鼓励金融机构向符合绿色、 环保要求的企业或项目投放贷款。融资机制便利化主要体现是绿色债券，中国的 绿色债券制度设计开始于 2015 年，国务院发布《生态文明体制改革总体方案》首 次提出建立绿色金融体系，研究银行和企业发行绿色债券，2015 年末随着央行发 布《绿色债券支持项目目录（2015）年版》，我国的绿色债券市场开始发展，2019 年起我国绿色债券发展加速，2020 年我国提出双碳目标，进一步推动绿色债券快 速发展，绿色债券年度发行规模从 2018 年的 2340 亿快速上升至 2022 和 2023 年的超过 1.1 万亿。

此外，绿色贷款近年来也发展迅速，增速持续高于整体贷款，在整体贷款中 的占比也不断提升。这背后也有央行通过 MPA 考核体系进行引导的因素。2017年央行将绿色金融纳入 MPA“信贷政策执行情况”，2018 年央行发布《银行业存 款类金融机构绿色信贷业绩评价方案（试行）》，2021 年更新为《银行业金融机构 绿色金融评价方案》，金融监管总局也有《绿色信贷指引》、《银行业保险业绿色金 融指引》，共同推动在金融机构考核评级中提高绿色金融业务的重要性。

财税支持方面主要通过环境保护税、资源税的设计和相关优惠减免对双碳、 绿色发展加以支撑。2023 年 8 月，人民日报刊文提到“环境保护税针对不同危害 程度的污染因子设置差别化的污染当量值，实行‘多排多缴、少排少缴、不排不 缴’的正向激励机制，使企业更有动力采取积极有效的方式进行污染物集中标准 化处理，减少污染物排放，尽可能节约缴税支出”，通过降税鼓励减排是税务制度 设计支持绿色低碳发展的有力措施。资源税方面，也通过资源综合利用适用增值 税即征即退、从事再生资源回收的增值税可选择适用简易计税方法依照 3%征收 率计算缴纳增值税等方式激励相关企业积极探索资源综合高效开发利用，降低资 源损耗与低效开采开发。

11.2. 建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制

建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。《决定》提出“构建碳排放统计 核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、 温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和”，2020 年总书记提出 “双碳”目标以来，各部门积极推动相关工作。2022 年 8 月发改委发布《关于加 快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，其中就提到了建立全国及地方 碳排放统计核算制度，并为此部署了五方面保障措施。主要包括加强队伍建设提 高核算能力和水平、建立排放因子库、应用 5G、大数据、云计算、区块链等现代 信息技术、开展方法学研究、完善资金支持、资质管理等政策。2023 年 11 月发 改委等多部门发布《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》，提出国家层面建 立统一规范的产品碳标识认证制度，通过明确标注产品碳足迹量化信息，引导企 业节能降碳；市场监管总局会同国家发展改革委等有关部门加快研制产品碳足迹 核算基础通用国家标准，明确产品碳足迹核算边界、核算方法、数据质量要求和 溯源性要求等。2024 年 2 月，新华社受权发布碳排放权交易管理暂行条例。《决 定》提及的能耗双控向碳排放双控全面转型的具体措施，在近年来基本均有相关 制度安排，进一步改革或在现有制度基础上加以推广、推进。

12. 国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础

12.1. 健全国家安全体系，完善公共治理体系

强化政治、法治、科技和队伍建设，保障建设国家安全体系。十四五规划提 出“统筹发展和安全”，近年来国际地缘政治格局深刻变化，地区冲突频发，国际 关系复杂化，国家安全越来越成为公共治理的重中之重。《决定》提出“强化国家 安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预 警体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系。构建联动高效的 国家安全防护体系，推进国家安全科技赋能”，其重点或在于从整体安全角度考虑， 设计国家层面安全管理体系。为实现这一目标，需要强化政治保障、法治保障、科 技保障和队伍保障，坚持党对国家安全工作的绝对领导，构建立法执法司法普法 并进的国家安全法治布局，顺应时代潮流着力提高运用科学技术维护国家安全的 能力，加强国家安全部门能力建设。

推动公共安全治理模式向事前预防转型。近年来，公共安全事件往往引发社 会较大关注，对公共安全的治理应当更注重事前预防，避免公共安全事件发生是 更有效的公共安全治理方式。《决定》提出“健全重大突发公共事件处置保障体系， 完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减 灾救灾能力。完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制。完善食品药品安全责 任体系。健全生物安全监管预警防控体系。加强网络安全体制建设，建立人工智 能安全监管制度”。2023 年 3 月应急管理部部长在十四届全国人大一次会议第二 场“部长通道”上表示要对自然灾害及时组织会商研判，有针对性制定防范措施； 要加大信息化建设力度，建立健全灾害风险监测预警体系等。善用新技术、开展 科学化管理将是预防型公共安全治理的重要工具和必要手段。

12.2. 健全社会治理体系

基层治理组织建设是健全社会治理体系的关键。《决定》提出“坚持和发展新 时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体 系，完善共建共治共享的社会治理制度。探索建立全国统一的人口管理制度。健 全社会工作体制机制，加强党建引领基层治理，加强社会工作者队伍建设，推动 志愿服务体系建设”。考虑到我国是有 14 亿人口的大国，国土面积广阔，行政区 划繁多，基层治理将长期作为我国社会治理的重中之重。为提升基层治理能力和 水平，或需要进一步推进基层治理组织建设。信息化时代，基层治理组织的管理 工作精细化，解决基层问题的能力大幅加强，为建设高效的基层治理组织，或需 更加明确基层治理组织权责范围，相应匹配投入的资源、权力。

12.3. 完善涉外国家安全机制

完善涉外国家安全机制是保障我国主体海外权益的必要之举，也是支持“制 造立国”的必备配套。《决定》提出“建立健全周边安全工作协调机制。强化海外 利益和投资风险预警、防控、保护体制机制，深化安全领域国际执法合作，维护 我国公民、法人在海外合法权益。健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。 健全维护海洋权益机制。完善参与全球安全治理机制”。近年来，伴随着公民出境 游、企业出海等，我国公民、法人在海外的合法权益受到侵害的案例也屡见不鲜， 尤其是部分国家蓄意制造“贸易摩擦”，以所谓“长臂管辖”等机制单边制裁我国 公民、企业，为此，需要完善涉外国家安全机制，建立公民和企业海外合法权益的保护网。此外，为实现“制造立国”，保护我国企业的海外权益迫在眉睫，只有海 外合法权益得到充分保障，我国企业才能没有顾忌地参与到对外开放、国际合作 中，我国制造业也能够更便于吸收先进技术，开辟广阔市场，真正实现“制造立 国”。

编辑：火腿肠