2025年区域经济研究报告：2025年地方两会有何亮点？

1 GDP 目标：各地主要发展目标设定更为审慎，预计 25 年全国 目标增速仍将设为 5%左右

截至 1 月 20 日，全国 31 个省市的地方两会已经公布了 2025 年 GDP 增速目标，我们 可以基于目前各省的 GDP 目标值测算全国 GDP 目标：2019 年以来，地方 GDP 加权目标 值均略高于全国 GDP 目标增速，2021/2022/2023/2024 年加权目标增速较全国目标增速分 别高出 0.8/0.6/0.6/0.4 个百分点。着眼今年，全国各地主要经济发展目标设定更为审慎， 2025 年地方 GDP 加权目标值增速约为 5.26%，预计 2025 年全国 GDP 增速目标将设为 5%左右的概率较大，与 2024 年持平。 分省份看，全国多数省份 GDP 目标增速均高于或等于 5%。对比 2024 年，维持经济 目标不变的省份有 15 个（例如广东、江苏、浙江、山东、上海、北京等），下调目标的省 份有 15 个（例如四川、湖南、安徽、河北、陕西、新疆、黑吉辽等），上调目标的省份仅 有 1 个：天津（上调 0.5%）。其中：6 个省份将 GDP 目标定在 6 %及以上（其 GDP 在全国 占比之和为 11%，后同），9 个省份将 GDP 目标定在 5.5%（GDP 占比 28%）、福建省 GDP 目标定为 5-5.5%区间（GDP 占比 4.3%）、15 个省份将 GDP 目标定为 5%（GDP 占比 61%）、仅有 1 个省份将 GDP 目标定为 5%以下（GDP 占比 0.3%）。作为 GDP 排名前三的 经济大省广东、江苏、山东目标均设为 5%，具有重要风向标意义。

值得注意的是，浙江作为共同富裕示范区在圆满完成 2024 年既定目标后，2025 年仍 维持 5.5%的经济增长目标，充分展示了经济大省勇挑大梁的使命担当。2025 年浙江将重 点发力先进制造业、新兴产业和数字经济，提出“牢固树立项目为王、企业为要的理 念”，确保项目投资增速快于 GDP 增速，制造业投资增速快于面上投资增速，力争规上工 业增加值增长 6%以上，“415X”集群规上制造业营收突破 9.5 万亿元（2024 年营收 9 万亿 元左右），力争战略性新兴产业/数字经济核心产业增加值增长 7.5%/6.5%以上。 天津作为 2025 年唯一上调 GDP 目标的省份，预计将受益京津冀协同发展区域重大战 略，有望承接央企新业务新功能拓展要素，积极争取项目。重庆、河南均维持高于 5%的 经济增长目标不变，根据政府工作报告表述，预计将在生产端继续发力。此外，浙江、北 京、海南等多省将“消费”放到了更加突出的位置，湖南、安徽、吉林更是将“提振消 费”放在今年重点工作首位。

2 消费：下调目标更合理务实，关注提振消费专项行动

2.1 社零目标下调至 5.3%，更合理更务实

今年各地社零增长目标设定更为合理，截至 2025 年 1 月 20 日，22 个省份披露 2025 年社零目标，全国加权目标值约为 5.3%（去年加权目标值约为 6.3%）。对比 2024 年，今 年社零目标其中 1 省份提升，4 省份持平，16 省份下调。下调目标幅度较大的省份集中于 东北、西北以及去年目标设定较高省份。截至 1 月 20 日，海南上调社零目标至 10%，海 南 2025 年将推动自贸港建设进入新阶段，在促进经济回升板块重点提及“大力提振消 费”，强调要：积极创建高 A 级旅游景区，设立一批海外旅游推广办事处和海外“阳光海 南”旅游门店，大幅提升入境游客人数，接待国内外游客 1 亿人次以上。此外，江苏作为 经济大省继续维持 5.5%社零增速目标，全方位挖掘内需政策有望逐步出台。

2.2 CPI 目标多数降至 2%，居民收入目标稳定

CPI 目标方面，各地设置更加合理务实。多数省份今年 CPI 目标设为 2%（去年多数 省份 CPI 目标设置为 3%），西藏目标设置为 3%，湖南表述为 “与全国一致”、山东表述 为“保持合理水平”主要体现了各地方政府对未来物价的合理回升预期，也预示更多消费 刺激政策有望出台。收入目标：今年居民收入目标设定中有 16 个省市区与去年表述一致， 如“与经济增长同步”、“高于经济增长速度”。陕西、新疆等省份下调城镇和农村居民收入 目标 0.5 个百分点。贵州分别下调城镇和农村居民收入目标 1 个百分点。云南则将表述由 “与经济增长同步”变为“快于经济增长速度”。

2.3 重视消费提振专项行动，关注“两新”政策

2025 年，各地方政府召开的两会中重点提及要“大力提振消费”，关于消费的相关表 述排序也相对靠前，部分地区将“消费”放到今年重点工作首位，各地积极落实 2024 年 12 月中央政治局会议和经济工作会议部署。多个地方政府会议提及：提振消费专项行动、 “两新”政策加力扩围、培育消费新场景和新业态，展开看： 一是“提振消费专项行动”：多省提出提振消费专项行动，部分地区提出推动中低收入 群体增收减负。例如，北京指出：将大力提振消费。推动中低收入群体增收，适当提高退 休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，进一步 增强消费能力。河南指出：加力提振消费。实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增 收减负，完善劳动者工资正常增长机制，释放消费潜能。 二是“两新”政策加力扩围：消费品以旧换新集中于汽车、家电、手机等等，设备更 新集中于电梯等。广东指出：优化消费品以旧换新政策，继续将手机、平板电脑、智能手 表手环等纳入支持范围；稳定和扩大汽车、家电、家居等消费。浙江指出：加力扩围实施 “两新”政策。持续推进汽车、手机、家电家居、电动自行车等消费品以旧换新和医疗设 备、电梯等设备更新，优化政策设计、补贴程序、兑付方式，扩大政策受益面。河南指 出：扩围实施“两新”政策，更新汽车 50 万辆、家电 800 万台，实施设备更新项目 3000 个，工业设备投资增长 10%。 三是培育消费新场景和新业态：大部分地区均提及首发经济及银发经济，系各地政府 未来重点支持方向。此外，各地因地制宜发展品牌消费新场景新业态。湖北指出：积极发 展首发经济、冰雪经济、银发经济，加快数智诊疗、家用机器人、新一代低空飞行器等消 费产品研发，培育乐享消费、智慧“演艺+”“体育+”等多元化消费模式，争创武汉国际 消费中心城市，加快建设襄阳、宜昌区域性消费中心城市。浙江指出：培育壮大首发经 济、银发经济、会展经济、演艺经济、赛事经济，提升商圈经济、夜间经济的规模和效 益，打造更多精品项目、爆款 IP。

3 投资：更审慎更重效益，化债省份目标下滑收窄

2025 年地方两会在投资方面强调“提高投资效益”和“产业培育”，高质量发展阶段 并非一味追求投资增速，未来各地方将更加注重投资的提质增效，包括投资项目的经济效 益、社会效益、生态效益、安全效益，科技效益，长期效益，算好经济账和综合账。投资 项目领域方面，2025 年各地政府将在交通、水利、电力等“两重”领域继续加力，各展所 长服务国家重大战略，为经济保驾护航。同时，各地将依托重大项目投资培育“战略性新 兴产业”和“未来产业”，因地制宜支持新质生产力，先进制造业及数字经济预计仍为各地 政府投资的重点发力方向。资金方面，重点关注超长期特别国债和中央预算内资金投向、 具备“自审自发”资格经济大省专项债发行节奏以及政府资金带动社会投资的放大效应。 化债省份投资目标方面，我们重点提示 2025 年化债省份的投资加权目标下滑幅度收窄，或 指向 2024 年 11 月以来我国化债工作的迅速开展或释放相关省份的部分有效投资需求。城 市更新和三大工程方面：“保障房建设”预计保持一定强度，“城中村改造”预计仍将集中 于超大特大型城市并有望成为未来城市更新核心任务。房地产方面：各地积极落实“严控 增量、优化存量、提高质量”，投资超预期增长难度较大。

3.1 投资目标下调至 5.5%，更审慎更重效益

今年各地投资增长目标设定更为审慎，截至 2025 年 1 月 20 日，22 个省份披露 2025 年固定资产投资目标，全国加权目标值约为 5.5%（去年加权目标值约为 6.1%）。对比 2024 年，今年投资目标其中 4 省份提升，5 省份持平，9 省份下调。经济大省中，广东关 于投资目标的表述为“提质提效”，浙江暂未设置投资目标，四川目标设置仅有 3.5%，山 东目标设置为 5%，但河南目标维持 7%这一较高的投资水平。

3.2 化债省份加权目标下滑收窄

我们重点提示，2025 年化债省份的投资加权目标下滑幅度收窄，或指向 2024 年 11 月 以来我国化债工作的迅速开展或释放相关省份的部分投资空间。针对 12 个化债省份，我 们详细统计了近 3 年这些省份政府工作报告中提出的投资目标值。2025 年化债省份的投资 加权目标约为 5.6%，较 2024 年目标下滑 1.2%，对比去年下滑幅度收窄（2024 年加权目标 较 2023 年下滑 1.5%），而且如果考虑到内蒙古投资目标波动较大，剔除后 2025 年加权目 标下滑幅度仅为 0.5%（2024 年加权目标较 2023 年下滑 2.6%），同时从各省份的目标值变 化幅度看，大部分化债省份下滑幅度亦有所收窄，而重庆、吉林目标更是录得上调。

3.3 重大项目投资情况梳理

从重大项目投资强度上看，参考可比口径（9 省份：江西、广东、浙江、河南、内蒙 古、福建、广西、上海、宁夏），2025 年重大项目投资总额较去年同比增长+6.1%。从重大 项目关注方向来看，梳理 2025 年政府工作报告中的重大项目表述，各地政府更加关注战略 性新兴和未来产业、交通水利、能源三个方面。 第一，战略性新兴和未来产业方面，如电子信息、5G、机器人、新能源、智慧交通 等。其中，北京市 2024 年要扩大战略性新兴产业投资规模，加快机器人产业园、生物医药 标准厂房等项目建设；江苏省体系化推进 5G、千兆光网规模部署，加快智能算力、边缘计 算等算力设施布局。浙江指出要推进衢州先导智能、追觅机器人、富芯集成电路一期等项 目建设进度，确保台州清陶锂电池等项目开工建设、海南规模部署智能网联汽车“车路云 一体化”建设；自贸港投资基金子基金规模累计达 180 亿元、返投项目累计达 50 个；开工 湛海高铁；开展以 5G-A 和万兆光网为代表的“双万兆”技术应用试点，推动建设“万兆 自贸港”。 第二，交通水利方面，上海指出：全年完成投资 2400 亿元。加快建设崇明线、嘉闵线 等轨道交通线。推进沪通铁路二期上海段、沪渝蓉高铁上海段、油墩港航道等重要基础设 施建设。云南指出：要开工建设 3 件大型灌区、5 件大中型水库和滇中引水二期骨干等重点水利工程。江西指出：实施省大中型项目 4600 个以上，完成投资 1.2 万亿元左右。推进 鄱阳湖水利枢纽工程建设，做好送电江西工程、赣粤浙赣运河等项目前期工作。四川指 出：开工建设引大济岷等重大水利工程布局建设一批新型基础设施。 第三，能源方面，湖北指出：着眼基础设施提档升级，加快川气东送二线等 3100 个重 大项目建设，年度投资 5400 亿元以上。浙江指出：扎实做好能源保供稳价，新增电力装机 2000 万千瓦以上，其中绿色能源占比 60%以上。

从重大项目资金来源来看，2025 年各地政府预计继续积极谋划超长期特别国债和中央 预算内资金投资，依托政府资金带动社会投资。此外，广东、浙江等具备专项债券项目“自审自发”资格的经济大省有望加快年内发债进度，尽快发挥专项债资金稳投资作用。 我们提示，“自审自发”资格的试点地区有：承担国家重大战略地区的雄安新区以及 10 个 省份包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、 山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。

3.4 城市更新和三大工程情况

从城市更新和三大工程看，截止 1 月 20 日，各地两会政府工作报告中关于城中村改 造、保障房建设、老旧小区改造的相关表述较多，一般会在涉及扎实保障和改善民生部分 提及 2025 年工作要求或设定具体目标。下文以部分省份为例说明，箭头为 2025 年较 2024 年变化情况，↓为 25 较 24 降低，→为 25 较 24 持平，↑为 25 较 24 提升。 老旧小区改造方面：从当前披露的相关数据看，江西指出：2025 年将新开工 716 个老 旧小区改造项目↓（26.95 万户），2024 年实现改造老旧小区 1343 个（52.54 万户）。海南 指出：2025 年开工改造城镇老旧小区 150 个↓，2024 年实现改造老旧小区 261 个，惠及居 民 2.3 万户。北京指出：2025 年实施 500 个老旧小区综合整治→，2024 年新开工 300 个、 完工 200 个。辽宁指出：2025 年开展改造老旧小区 500 个↓，老旧管网 4600 公里→（24 年老旧小区 700 个，改造老旧管网 4600 公里）。 保障房建设方面：从当前披露的相关数据看，2025 年全国保障房建设可能保持一定强 度。北京指出：2025 年筹建保障性租赁住房 5 万套↓（2024 年 7.1 万套），竣工各类保障 性住房 8 万套↓（2024 年 8.3 万套）。上海指出：2025 年建设筹措 7 万套保障性租赁住房 →（2024 年 7 万套）。河南指出：用好地方政府专项债支持盘活闲置存量土地、新增土地 储备以及收购存量商品房等政策，新增保障性住房 5.7 万套↑（2024 年 4.7 万套）。 城中村改造方面，从当前披露的相关数据看，2025 年城中村改造各省市目标并未明 确，但改造我们预计仍将集中在超大特大型城市范围，例如上海指出：2025 年启动 25 个 城中村改造项目↑（2024 年新启动 21 个改造项目，是计划任务的 2.1 倍）。我们提示，在 2025 年 1 月 20 日全国城市更新工作部署视频会议上何立峰指出：大力实施城市更新，有 力有序有效推进城市更新重点任务，未来城中村改造有望成为城市更新重点任务。 房地产投资方面，各地积极落实 2024 年 9 月政治局会议“严控增量、优化存量、提高 质量”部署，浙江提出“推动构建房地产发展新模式”，广东提出“控制新增房地产用地供 应，处置存量商品房”，预计地产投资规模增长可能不会有超预期增长。

4 产业政策：制造业稳增长政策有望发力，科创引领新质生产力

4.1 工业增加值目标约 6.4%，显著高于 GDP 目标

2025 年各地工业增加值增长目标设定较为积极，截至 2025 年 1 月 20 日，16 个省份 披露 2025 年工增目标，全国加权目标值约为 6.44%，16 个省份的 GDP 占比约为 52%， 加权 GDP 目标约为 5.33%，工业增加值目标设置显著高于 GDP，预计生产端仍将延续 2024 年展现良好增势，结构上可能仍偏重于装备制造业和高技术制造业。经济大省中，四 川和河南设置目标为 7%，浙江和广东设置目标为 6%。此外，山西指出：滚动开展“三个 一批”活动，开发区规上工业增加值增长 6%。 我们重点提示，2025 年建议关注制造业稳增长政策推进，发力方向或将集中于：减税 降费、技术创新支持、产业转移、投资促进等等。根据 2025 年 1 月 21 日工信部指出：启 动实施新一轮十大重点行业稳增长工作方案，支持各地发展壮大特色优势产业，为工业经 济增长多作贡献。加大对工业大省、工业大市的支持力度。“工业大省”基本对应经济大 省，江苏、广东等 10 个工业大省的工业增加值合计占全国比重超六成。

4.2 建设现代化产业体系：继续加快发展先进制造业集群

在今年的各省两会中，建设现代化产业体系被放在了重要位置，根据中财委表示“现 代化产业体系是现代化国家的物质技术基础，必须把发展经济的着力点放在实体经济上， 为实现第二个百年奋斗目标提供坚强物质支撑”。2025 年四川指出：积极构建富有四川特 色和优势的现代化产业体系。江苏指出：加快建设现代化产业体系。浙江指出：以创新浙 江引领新质生产力发展，打造现代化产业体系。安徽指出：因地制宜发展新质生产力，加 快建设体现安徽特色的现代化产业体系。 在建设现代化产业体系中，各省着重强调了“壮大先进制造业集群”，我国目前合计 80 个国家级先进制造业集群（2022 年公布首批 45 个，2024 年添加第二批 35 个）。2025 年浙江指出：“415X”集群规上制造业营收突破 9.5 万亿元（去年营收约 9 万亿元左右）。 江苏指出：持续打造先进制造业集群和重点产业链。重庆指出：健全“33618”现代制造业 集群体系。福建指出：形成 10 个营收超千亿元的先进制造业集群。江西指出：先进制造业集群：建立链长+链主+基金+平台新模式；打造 3 个左右省级先进制造业集群；云南指 出：壮大 19 个省级先进制造业集群。黑龙江指出：打造先进制造业集群。

4.3 新质生产力：科技创新打头阵，因地制宜稳步发展

今年各地政府关于新质生产力表述的关键词主要有：人工智能、人形机器人、商业航 天、低空经济、脑机接口、生物制造、6G 等等战略性新兴产业和未来产业领域。

展望 2025 年：过去一年各地政府高度重视新质生产力的发展布局和研究谋划，未来 各地将因地制宜各展所长以科技创新赋能经济高质量发展。例如，北京指出：着力发展壮 大高精尖产业，努力打造新质生产力的重要发动机。2025 年，北京将积极布局建设未来产 业。建立投入增长机制，重点培育人形机器人、商业航天、生物制造、新材料等 20 个未来 产业。加快 6G 实验室和 6G 创新产业集聚区等项目建设，打造低空技术创新和产业发展先 导区，完善首批 10 个育新基地功能。支持一批种子项目落地转化，梯度培育科技创新型企 业。强化应用场景牵引，加快商业星座组网等试点示范，举办世界人形机器人运动会。上 海指出：在培育发展新质生产力方面，围绕细胞基因治疗、脑机接口、6G、量子计算、聚 变能源等战略前沿领域，强化前瞻性、战略性、系统性、带动性研究布局。加强企业主导 的产学研深度融合，支持企业牵头重大科技项目。深化张江高新区、“大零号湾”等创新载 体建设，发展高质量孵化器，着力培育硬科技企业。浙江指出：做深做实教育科技人才一 体改革发展的文章。研发投入强度达 3.3%左右，实施重大科技项目 400 个以上，新引进顶 尖人才 40 名以上，新增高技能人才 20 万人。辽宁指出：培育壮大新兴产业和未来产业。 做大做强 10 个战略性新兴产业。大力发展通用航空和低空经济。实施“人工智能” 行 动，加快建设数字辽宁、智造强省。壮大软件、工业互联网、区块链等数字产业。坚定扶 持新能源、新材料、绿色低碳、深海深地空天、生命健康等产业发展。

5 区域政策：加大区域战略实施力度，多地有亮点

2024 年 12 月中央经济工作会议提出“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力”， 今年各地两会跟进部署 2025 年区域发展政策。海南、川渝、京津冀、广东、西北等多地 具备亮点，有望催生市场热点。例如，海南指出：紧盯封关运作，决战决胜，着力推动自 贸港建设进入新阶段。四川指出：深化川渝相互赋能、一体发展：实施 320 个年度共建项 目，共同谋划储备一批“十五五”重大项目。重庆指出：成渝地区双城经济圈：迭代实施 “十项行动”，“四张清单”；推动双核联动联建和成渝中部崛起；创新川渝合作机制，同时 重点强调提速西部陆海新通道建设。天津指出：京津冀协同发展，主动承接央企新业务新 功能拓展要素，积极争取更多项目、资源拓展深化布局。北京和河北均指出：推动京津冀 协同发展，支持雄安新区建设。广东深入实施“湾区通”。新疆指出：加快“一带一路”核 心区建设。推动乌鲁木齐区域性国际商贸物流中心、国际回程货物分拨中心和面向中亚西 亚的复合型国际航空枢纽建设。

编辑：火腿肠