2025年特朗普2.0关税政策：进展、前景及影响测算

1. 特朗普 2.0 关税政策的进展与前瞻

特朗普上任以来，频繁发布、变更关税相关政令，持续引发市场预期波动。从《美 国优先贸易政策》备忘录到《对等贸易和关税》备忘录；从对中国、墨西哥、加拿大突 然征税到关税政策迅速反转，特朗普就任两个月以来在关税政策方面向市场不断发起新 的挑战，使得关税政策成为了当前全球宏观图景中最大的不确定性因素之一。如何理解 特朗普第一阶段关税政策的波动性，下一阶段特朗普关税政策将如何变化？在 4 月关税 政策即将落地的时刻，我们再次梳理特朗普关税政策的思路、进展和影响，对下一步特 朗普关税政策可能的走向及对两国经济的影响进行展望。

1.1 特朗普 2.0 关税：从《美国优先贸易政策》备忘录说起

上任初期，特朗普发布贸易备忘录明确关税政策执行思路。1 月 20 日上任后，特 朗普发布了《美国优先贸易政策》备忘录（下称《贸易备忘录》或《备忘录》），内容主 要覆盖特朗普在这一任期内关税政策的核心关注点，以及要求商务部、美国贸易代表 （USTR）、财政部等政府部门配合的相关工作事项。备忘录重点包括三方面内容，分别 是解决不公平贸易、调整中美经贸关系、加强美国经济安全，分别对应全球关税、中美 关税、特定产品关税三个实施思路。针对这三方面内容，备忘录列出了 23 条具体需要调 查、研究、执行的具体事项，包括展开对全球其他国家不公平贸易行为的调查、对中美 第一阶段贸易协议的调查、对中美最惠国贸易伙伴关系的调查，要求在 4 月 1 日完成并 提交给特朗普。这些贸易调查的结果决定着下一步特朗普关税政策的走向。 下一阶段，关税政策或将继续围绕贸易备忘录思路展开。从 1 月至今，特朗普对外 发布的贸易政策数量繁多、随意性强、政策反复，主要有两点原因。一是，特朗普这一 阶段关税政策的主要目的是增加与他国谈判的筹码，关税政策本身时常让步于外交谈判 进展，因此经常需要变化。二是，为适应特朗普这一阶段的关税政策目的以及满足法律 层面的限制，特朗普在上任初期能够合法执行的关税政策有限，以落地速度快，随意性 强的关税工具为主，如 IEEPA 路径或经济安全 232 调查路径，造成了关税政策落地快、 撤销也快的局面。然而下一阶段，随着《备忘录》要求的一系列贸易研究结束，特朗普 或将开始真正实施其关税蓝图，政策目的将不仅局限于外交，政策工具也不仅局限于第 一阶段关税的有限手段。因此，这份贸易备忘录真正“生效”的日期在 4 月 2 日，而不 是 1 月 20 日。

特朗普《贸易备忘录》涵盖这一任期关税政策的三个核心领域：不公平贸易、中美 经贸关系以及经济安全。具体来看： 1. 在不公平贸易方面，特朗普重点关注关税及其他政策不对等造成的贸易不平等。特 朗普认为，其他国家对美国商品征收过高关税、设置贸易限制等行为导致美国出口 商品在国际市场上竞争力下降，销路受阻，美国生产商在国际市场上处于不利地位。 因此，特朗普相应提出对等关税计划，即美国对其他国家在同类别商品上实施与对 方国家相同税率的关税，以平衡贸易条件，纠正美国的贸易逆差。 2. 在中美经贸关系方面，特朗普的核心诉求仍是进一步缩小中美之间的贸易逆差，并 限制中国在特定领域的发展。特朗普对美国过度依赖中国进口表示不满，将进一步 打压中国对美出口。例如通过增加中美之间的贸易壁垒来调整双边贸易关系。具体 措施包括重新评估中美经济贸易协定、重审 301 调查结果以及重新评估中国最惠 国待遇等，并重点关注第三国转口规避关税的情况，或将利用多种工具叠加进一步 提高美对中关税水平。 3. 经济安全关税的征税对象主要是关键行业和重点商品进口，具有一定随意性。一方 面，特朗普希望继续通过关税政策的方式保护美国本土的关键产业，包括钢铁、铝 等金属矿产，以保护美国基础设施和国防、航空航天制造行业维持独立生产的条件， 减少进口依赖。另一方面，经济安全商品也包括汽车、汽车零部件、联网汽车和其 他与尖端制造、技术创新相关的产品。最后，这一任期特朗普将芬太尼滥用问题也 纳入了经济安全的范畴。由于墨西哥进口中国的止痛药品，加工制成违禁药品、流 入美国，造成美国出现芬太尼泛滥。因此芬太尼调查和加征关税的对象主要是中国 和墨西哥；加拿大与美国边境也有类似情况，同样也在调查对象之列。需要注意的 是，经济安全商品定义相对模糊，备忘录的大部分条目延续了特朗普第一任期已经 被征税的商品范畴。但是，这一任期特朗普或扩大以经济安全相关商品的范围，例 如在 2 月 25 日特朗普启动了对进口铜的调查，而铜并不在备忘录的清单范围内， 经济安全关税的随意性是关税不确定性来源之一。

不仅是“2.0”：这一任期特朗普关税落地节奏明显加快，范围显著扩大。特朗普上 任至今，先后发布了 106 条行政命令、24 条公告和 27 条备忘录，其中 14 条有关贸易 和关税，关税政策落地节奏较上一任期明显加快。回顾 1.0 时期，特朗普在就职第一年 （2017 年）除了退出跨太平洋贸易伙伴关系协定（TPP）、重启北美贸易协定（NAFTA） 谈判、进行相关贸易调查等动作外，并未实际实施关税政策。直到 2018 年 3 月，特朗 普才首次以国家安全为理由对部分商品和部分国家加征关税，此后逐步抬高对华关税， 推动中美打响贸易战。在关税 1.0 的政策基础上，特朗普这一任期迅速升级政策，节奏 更快，力度更大，范围更广，使用的关税工具也更为多样。以 1 月 24 日发布的《美国优 先贸易备忘录》为核心思路，以 2 月 1 日美国对中、墨、加征收关税为起点，特朗普 2.0 在关税方面的新举措已经向市场展示了这一点。

1.2 特朗普 2.0 关税：目前为止都做了什么？

2 月 1 日特朗普 IEEPA 关税“首秀”反转扰动市场。2 月 1 日，特朗普在关税问题 上突然出手，当天发布了 3 条政令，以边境问题和芬太尼滥用为由，通过此前从未使用 过的 IEEPA 的形式，宣布 2 月 4 日对中国、墨西哥、加拿大三国加征关税，市场因此发 生较大幅度调整。仅仅两天后，特朗普在 2 月 3 日发布 2 条政令，宣布暂缓实行对墨、 加两国征收 25%关税的命令，延期 30 天，但是保留对华的额外 10%关税。特朗普关税 政策“首秀”在短短两天内出现反转，对市场形成扰动，美股、美元、美债等资产出现 波动。 钢铝关税升级；“对等关税”标志着特朗普逐步扩大关税版图至全球范围。2 月至今， 特朗普持续在关税政策方面持续对外放话。2 月 10 日，特朗普宣布从 3 月 12 日开始对 所有进口的钢铁和铝征收 25%的关税，并取消对部分钢铁进口的关税豁免，加大了 1.0 时期在钢铁、铝方面的政策力度。2 月 13 日，特朗普发布《对等贸易和关税》备忘录， 对外宣布计划调整美国与所有贸易伙伴之间的关税税率，“其他国家对美国商品征收多 少关税，美国对对方商品也征收相同的税率”。该表态直接指向美国意图扩大关税范围至 全球其他国家，包括欧盟等关系密切的贸易伙伴。随后，2 月 26 日特朗普威胁对欧盟加 征 25%关税，但未明确具体落地时间和方式。

3 月 4 日，特朗普利用 IEEPA“再做文章”；对等关税范围大超市场预期。2 月 25 号，特朗普对外宣布 3 月 4 日仍将对墨西哥和加拿大征收 25%的关税，冲击了市场之前 对于延迟墨加关税的预期。2 月 27 日，特朗普宣布对中国再加征 10%的关税（共 20%）， 同样于 3 月 4 日生效，对华关税进一步升级。原本市场猜测特朗普对墨加实施 IEEPA 关 税的目的是为了增加边境和移民等其他问题的谈判筹码。但是，特朗普 3 月 4 日将墨加 关税落地，并“粗暴”升级对华关税税率，直接打破了市场此前的预期。之后在 3 月 5 日，特朗普又宣布对美墨加贸易协议（USMCA）范围内商品和汽车及零部件暂缓 25% 关税一个月，以保护美国本土汽车厂商暂时免受关税冲击。墨加关税再次“反复”，市场 预期持续波动。最后，3 月 5 日，特朗普在美国国会联席会议上明确提出 4 月 2 日起对 全球所有国家征收对等关税，指向 4 月 2 日美国关税威胁或将波及全球所有国家，引发 市场波动。 特朗普关税威胁升级，多国威胁将采取反制措施。由于美国对加拿大不断抬高关税 （包括 IEEPA 关税和钢铝关税），3 月 10 日加拿大安大略省宣布对纽约、明尼苏达、密 歇根三个州出口的电力加征 25%附加费。3 月 11 日，特朗普回应加拿大，宣布对加拿大 加征双倍（50%）的钢铝关税。几小时后，特朗普宣布取消这一关税，仍按原计划从 3 月 12 日开始对所有钢铝制品加征 25%的关税，美加关税再掀波澜。3 月 13 日，欧盟威 胁对美国出口威士忌等产品征收 50%关税，4 月 1 日执行。3 月 14 日，特朗普威胁将对 欧盟葡萄酒等产品加征 200%关税，美欧贸易关系持续紧张。随着普关税威胁升级，欧 盟、加拿大等国家威胁对美国采取反制措施，当前的国际贸易争端更加激化。 4 月 2 日是关税政策的下一个“转折点”，对等关税、对华关税等政策即将落地。随 着时间来到 3 月月底，《备忘录》调查截止日期临近，市场等待特朗普关税政策的下一步 动作。3 月 24 日，特朗普政府对对等关税的描述口径有所软化，或在对等关税基础上给 很多国家提供关税优惠，只对重点贸易逆差国加部分关税，暗示缩小对等关税范围，市 场负面情绪因此有所改善。3 月 25 日，特朗普关税表态再度转鹰，宣布对所有进口委内 瑞拉石油的国家征收 25%的关税，而委内瑞拉主要的石油买主是中国和印度。3 月 26 日，特朗普宣布 4 月 3 日将对所有进口汽车征收 25%关税，再次打击市场对关税政策可 能转松的期待。

总结来看，当前特朗普关税政策正在按照《美国优先贸易政策》备忘录的战略框架 推进关税议程，但其关税政策也具有极强的随意性和突发性。目前为止，特朗普在三方 面关税政策的进展如下： 1. 不公平贸易和对等关税：首次对邻国加关税；正在研究对等关税实施方案，4 月 2 日即将落地。特朗普第二任期将解决不对等贸易的关注点落在墨西哥、加拿大 这两个与美国贸易关系紧密、同时也构成美国贸易赤字主要来源的邻国。目前 为止，美国对墨、加两国 25%全面关税已生效，但考虑到美墨加贸易协议 （USMCA）条款，及美国本土汽车厂商利益，特朗普宣布对协议内商品和汽车 等商品关税暂缓执行，豁免一个月。而在对等关税方面，特朗普已经显示出对全 球发起贸易战的可能性。1 月 24 日起 USTR 等相关机构展开不公平贸易的研 究，并制定实施对等关税的方案，于 4 月 1 日完成。2 月 13 日特朗普“官宣” 对等关税，要求解决全球 132 个国家、60 万类商品的不对等关税问题，并在情 况说明书（fact sheet）中重点列举了印度、巴西、欧盟部分商品关税或进出口 限额不对等的情形，并将其他国家增值税和数字服务税纳入不对等贸易范畴。3 月 5 日，特朗普在美国国会联席会议上进一步确认对等关税将在 4 月 2 日立即 生效。 2. 中美经贸关系：IEEPA 关税两次加码，美对中平均关税已达 40%。特朗普以芬 太尼滥用为理由对华加征 IEEPA 关税，分别在 2 月 4 日和 3 月 4 日先后两次加 征 10%关税，共 20%。叠加现有的 301 关税平均税率（21%），当前美国对华 加征关税平均已达 41%。此外，USTR 等机构继续按照《备忘录》要求进行对 中美第一阶段贸易协议、中美贸易伙伴（最惠国）关系、301 关税、出口转口等 事项的回溯调查，和下一步对华关税策略提案。预计 4 月 2 日前后或宣布基于 系列调查的新对华关税政策，有概率将对华关税提升至 60%左右。3. 经济安全：扩大商品范围，反复利用芬太尼理由对中墨加提高关税；汽车、农 产品关税或即将落地。在芬太尼滥用方面，特朗普多次使用该理由对中国、墨西 哥、加拿大施加关税威胁。目前已落地关税包括对加拿大、墨西哥 25%全面关 税（对美墨加贸易协定饭内的商品及汽车、汽车零部件豁免关税一个月）和对中 国的 20%全面关税。特朗普近期关税动作指向其有意在经济安全方面进一步扩 大关税范围。目前为止，特朗普已经对钢铁和铝分别加征 25%的关税。2 月 26 日，特朗普宣布开展对进口铜的贸易调查。3 月 3 日，特朗普威胁对原木和农产 品加征全面关税，预计同样在 4 月 2 日落地。3 月 26 日，特朗普宣布 4 月 3 日 将对所有进口汽车加征 25%关税。

“朝令夕改”：如何理解特朗普第一轮关税的反复性?

“不确定性”是特朗普第一阶段关税政策的关键词。一方面，特朗普关税政策发布 频繁，同时也导致政策发布时间不可预测。另一方面，特朗普政策发布后经常反复，实 际落地关税范围和程度均低于初次发布时的预期。特朗普关税频繁变化的原因是什么？ 下一阶段是否还会持续超预期？ 这一阶段，特朗普短期关税政策让步于其他目的是关税频繁波动的主要原因。从特 朗普政府核心成员对关税政策的表态中，可以看到特朗普关税政策不仅是目的本身，而 是达成更多其他目标的手段。财政部长贝森特增在就职听证会上解释，关税政策一是为 了纠正贸易不对等，缩小贸易赤字；二是通过关税增加财政收入，弥补减税政策带来的 财政缺口；三是将关税作为边境和移民问题的谈判筹码。除此之外，特朗普还希望通过 关税带动美国制造业回流。因此，当关税威胁（尤其是 IEEPA 这类短期关税）兑现为谈 判进展后，特朗普的关税政策势必发生波动，需要暂时解除关税威胁以推动合作。而当 关税危害到美国本土重要产业利益时，关税政策也会让步于这些利益集团的需求。 上任以来，特朗普关税政策经常“高高举起，轻轻放下”。第一，特朗普将关税视作 边境问题和贸易协定谈判的筹码，因此关税政策也会因谈判进展而发生变化。2 月 1 日 特朗普宣布墨加关税仅两天后，2 月 4 日即宣布延期，主要原因是美墨加在边境和移民 问题上达成一致，使得关税政策让步于谈判的目的。第二，特朗普将关税视作保护本土 制造业的手段，关税政策的力度也受到美国利益集团的影响。3 月特朗普暂缓对汽车加 关税，美国白宫新闻发言人明确表示特朗普在此之前与福特汽车、通用汽车和斯特兰蒂 斯汽车公司对话，且三家公司提出豁免关税请求，因此特朗普答应给予其一个月的关税 豁免。本土制造业的利益同样是特朗普短期关税的限制条件。

第三，商务部长的“谈判式”短期关税主张加剧了关税政策的不可预测性。近期以 经济安全和 IEEPA 的方式落地的一系列关税或均出自于商务部长卢特尼克（Howard Lutnick）的建议。卢特尼克的关税主张激进，主要关注关税的外交属性和谈判价值，甚 至支持使用“把加拿大变成第 51 个州”的言论来迫使加拿大方面让步，使得今年 1-3 月 美国关税政策显得格外难以把握。他曾在 1 月 29 日的就职听证会上提示，特朗普关税 分为“短期关税”和“长期关税”两类，短期关税的主要目的是谈判，而长期关税的目 的是纠正贸易不平等。也就是说，当前以 IEEPA 和国家经济安全为理由落地的一系列关 税政策以短期关税为主，4 月 1 日贸易调查结束后长期维持的对等关税、对华关税、特 定商品关税等政策仍然亟待落地。 4 月后，关税政策波动性或将随着“长期关税”落地和贸易代表（USTR）的参与而 逐步放缓。美国对等关税调查、对华关税调查即将完成，“长期关税”已经蓄势待发。上 一阶段一直在参与推动研究和制定方案的美国贸易代表（USTR）或将更多地参与到美 国关税政策决策过程中。而相比卢特尼克，现任贸易代表格里尔（Jamieson Greer）在 2 月月末才被任命，且近期鲜少出现在公众面前。格里尔虽然同样在贸易问题上保持鹰 派态度，但更注重关税政策的合法性，要求关税落地前必须经过正式法律流程和利益相 关方反馈，按部就班地落地。这样的政策主张也符合“长期关税”对于合法性和可持续 性的要求。因此，随着美国贸易政策由短期关税逐步切换至长期关税的政策逻辑，实际 关税政策落地节奏可能放慢脚步。同时，由于长期关税的研究本身是基于《备忘录》展 开的，因此后续《备忘录》对关税的预测性将有所提升。

“滞涨风险”：特朗普关税政策对美国经济的影响

特朗普 2.0 关税政策复杂性、波动性和实施力度大幅提升。与 1.0 相比，特朗普 2.0 的关税落地节奏成倍加速，并显示出对全球加征超额关税的意图。从美国视角出发，尽 管第一任期期间特朗普对华展开贸易战，但对其他国家并未施加过高关税。因此，2018- 2024 年（拜登基本沿用并增加了特朗普关税的条款）美国平均进口关税最高达到 3%， 对美国本土不构成严重通胀威胁，对除中国以外的其他国家影响也较为有限。然而，2025 年 1 月特朗普上台后，已经对中国、墨西哥、加拿大三个主要进口来源国家加征全面关 税，及对特定商品（如钢铝）加征关税等，已经使得美国平均进口关税上升至 8.4%。 从经济视角分析，关税对美国的影响主要体现在通胀压力和经济增长两方面。关税 政策的通胀风险一直是市场的心头大患。理论上，关税通过提高进口商品价格，直接增 加了美国国内消费者的购买成本，导致输入性通胀压力上升。同时，通胀上行或迫使美 联储调整货币政策，减少降息幅度、提前结束降息、甚至开始加息，从而影响市场流动 性，导致美股等资产价格波动。上周美国 PCE 数据公布，其中 2 月核心 PCE 通胀同比 增长 2.8%，略高于市场预期，同时美国经济分析局上调了 1 月的 PCE 数据，共同指向 美国通胀放缓仍有压力，尤其是在关税政策即将升级的背景下。

波士顿联储按 Fajgelbaum 等（2019）测算，美国进口关税每上升 1%，美国核心 PCE 通胀约上升 0.2-0.3%1。波士顿联储预测，对加、墨商品征收 25%的额外关税加上 对华 10%的额外关税，可能会使核心 PCE 通胀率增加 0.5-0.8%。而如果按特朗普竞选 时期提出的计划，对华征收 60%的关税，对世界其他地区进口征收 10% 的额外关税， 可能会使核心通胀率增加 1.4-2.2%。我们认为，从 2025 年年度视角出发，美国对所有 进口商品征收 10%-20%的关税+对华进口商品普遍加征 60%的关税或仍是基准情形（当 前美国对华关税已有 40%，对等关税等其他政策落地后可能继续增加 10-20%不等）。当 前机构估算美国加权平均关税较 2024 年上升约 6%，指向核心 PCE 通胀或因此额外上 升 1.2-1.8%。后续对等关税落地、IEEPA 关税放缓后，美国关税或较上年增加 10%左 右，指向核心 PCE 至多上升 2-3%。需要注意的是，关税政策的实际落地情况，关税上 升对通胀的传导效率，以及关税成本在美国国内消费者或出口商之间分割的比例均会影 响关税对美国通胀的影响，且以上三个变量浮动空间较大，需要持续跟踪。

叠加关税对美国经济的影响，“滞涨”的风险成美国市场最大担忧。如果关税政策从 局部扩展至全面贸易保护主义，将对全球贸易和供应链造成破坏，进而反噬美国自身的 经济增长。多家研究机构预测，关税政策普遍会推高通胀并损害美国 GDP 增长。按当 前已经落地的 232 和 IEEPA（中墨加全面关税及钢铝关税）关税测算，美国经济增长或 将下降 0.4%左右，预计后续对等关税落地后对经济影响将进一步扩大。美联储在 3 月 FOMC 会议上同样调降了对于 2025 年美国 GDP 增长的预期，由之前的 2.1%下降至 1.7%。尽管关税对美国经济存在明显的负面影响，特朗普仍然青睐关税政策在增加美国 财政收入、促进制造业回流、增加国际谈判筹码、打压中国经济发展等“多位一体”的 作用，希望以此实现美国贸易平衡、财政增收和地缘政治等目标。至于关税对经济的负 面影响，特朗普则寄希望于通过施压美联储降息等手段。如他所言，关税政策叠加其他 “弱美元”改革政策很有可能会给美国经济带来“阵痛”。悲观情况下，美国有可能进入 资本市场与经济基本面相互负反馈的“下行螺旋”。

1.3 特朗普 2.0 关税：下一步是什么？

近期：对等关税不确定性仍强

短期来看，4 月 2 日特朗普关税政策变化的核心仍然是“对等关税”。“对等关税” 的核心目标是使美国关税与贸易伙伴对美商品的税率持平，保持美国在国际贸易中处于 对等地位。但对等关税又不仅仅关注关税，还包括许多非贸易壁垒。 什么被认定为不对等关税？白宫在对等关税的说明（fact sheet）中提到四个方面。 一是关税差异，若贸易伙伴对美商品关税高于美国对其商品的税率，即被视为不公平。 二是非关税的税种差异，包括增值税（VAT）和数字服务税（DST）。美国收取消费税而 非增值税，而以欧洲为主收取增值税的国家一般对出口商品退还增值税。因此，特朗普认为，欧洲国家政府更多地优惠出口而惩罚进口，导致美欧之间贸易不平等。第三是汇 率政策，特朗普指控部分国家通过汇率政策促使本币贬值，造成其他国家对美出口具有 竞争优势。第四是其他贸易不对等行为，包括其他国家通过产业补贴等形式保护本土企 业，其他国家知识产权侵权，劳工工资标准存在差异等。因此，特朗普的对等关税可能 不单纯与关税税率差异一一对应，而是要“一国一议”地制定。 对等关税的影响范围：由全球缩小至主要贸易逆差国。在 3 月 25 日之前，市场普 遍预期特朗普将对全球所有国家加征对等关税，以使得美国在国际贸易地位与他国完全 平等。但是，随着市场预期不断恶化，近期特朗普表示或在对等关税基础上给很多国家 提供关税优惠。特朗普国家经济理事会主席哈赛特提到“市场普遍预期对等关税是要对 每个国家征收高额关税，但实际上并不是每个国家都与美国贸易不对等，因此只有少部 分国家会被征收一定的关税。”指向特朗普 4 月 2 日对全球征对等关税的范围或收窄， 主要征税目标集中在与美国贸易逆差最严重的国家。按照 2024 年联邦人口普查数据， 美国与中国、欧盟、墨西哥、越南、中国台湾、日本、韩国、加拿大、印度、泰国、瑞 士、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨和南非的贸易逆差最大。

从目前的信息来看，对等关税措施范围缩小后，主要针对的是财政部长贝森特日前 提到的“Dirty 15”名单，其中可能包括欧盟、中国、加拿大、墨西哥、印度、日本、韩 国和中国台湾等对美国征收高关税且对美贸易顺差的国家和地区。按关税税率差异来看， 受影响最大的可能是印度、韩国、巴西、越南。按对美贸易顺差来看，则中国、欧盟、 墨西哥、越南受影响较大。需要注意的是，虽然中国也在主要对等关税对象之列，但中 美之间关税税率差异已经被 2-3 月份落地的 IEEPA 关税缩小，实际受到对等关税影响的 程度可能较小。相比之下，关税税率差额将近 8%的印度更可能首当其冲，但 3 月 25 日 印度政府已经宣布拟削减一半以上美国进口商品关税（约 230 亿美元），希望避免特朗 普的对等关税。同样地，欧盟在 3 月 28 日宣布制定“让步清单”，争取美国降低对等关 税的可能性。在 4 月 2 日来临前，乃至于 4 月 2 日之后，各国与美方的谈判进展或持续 扰动对等关税的实际执行情况，对等关税的不可预测性较强。

远期：对华关税具有较大操作空间

除对等关税之外，随着《美国优先贸易政策》备忘录要求的一系列贸易调查的完成， 4 月 2 日之后可能生效的关税政策还包括： 对华贸易限制升级，包括 301 关税、贸易伙伴关系、贸易协议等事项； 对委内瑞拉次级关税落地：从委内瑞拉进口石油的国家征收 25%的全面关税； 对所有进口汽车征收 25%关税（已经确认，4 月 3 日开始征收）； 对农产品加征关税，但税率和具体目标暂不确定； 对半导体和药品加征关税，但税率和时间不确定； 欧盟、加拿大等其他国家对美国的报复性关税可能落地。

更远期来看，贸易调查结束后特朗普将进一步“放开手脚”。一方面，在政策路径上， 特朗普将不再局限于 232 调查和国际贸易法 IEEPA 关税这类“短平快”的方式。对华的 301 关税、修改贸易伙伴关系条款、追责第一阶段贸易协议等手段或将“轮番上阵”。另 一方面，在政策目标上，特朗普仍期待以关税方式补充美国财政收入，因此关税政策的 反复情况或在今年下半年逐步收敛，稳定在新的贸易平衡点上。最后，在关税政策的内 容上，后续关税政策或更进一步贴近于《美国优先贸易政策》备忘录所列举的长期关税 战略。而从备忘录内容来看，美国对华关税仍然是特朗普关税政策的重点，而墨西哥、 加拿大等邻国关税可能随着谈判进一步推进和美墨加贸易协定的更新而逐步放缓，甚至 对欧洲和亚洲其他国家的对等关税也将随着谈判有所缓和。 在暂未完全浮出水面的关税计划中，中美关税仍然是不确定性的核心关键。尽管美 国与其他国家和地区的“短期关税”可能随着时间推移而逐步放缓，但中美经贸问题是 《备忘录》的长期目标。随着 4 月 2 日贸易不对等研究结束，对中美经贸关系的进一步 调查也将同步结束，为特朗普下一轮对华关税开启大门。对华贸易调查包括对 301 四年 审查的再次调查、对中美贸易伙伴关系（最惠国关系）的调整方案研究、对中美第一阶 段贸易协议的回溯调查等，还包括了上一任期未覆盖的第三国转口等问题。这些话题或 将在更远期被特朗普关税政策逐一触及。在当前时点，特朗普关税的焦点仍主要围绕在 “对等关税”方面，忽略了中美关税这一长期关税目标。我们提示，美国对华关税仍是 这一阶段的“灯下黑”，未来对华关税或仍有较大操作空间，需要持续关注。

2. 特朗普 1.0 时期对华关税情况回顾

自 2018 年中美贸易争端爆发以来，美国对华关税政策始终是两国经贸关系的核心 矛盾之一。当前，特朗普 2.0 对华关税虽未全面铺开，但新一轮加税计划或于 4 月 2 日 后分阶段落地。这一时间节点延续了美国对华贸易施压的"渐进式策略"，既为谈判预留 空间，也试图通过多轮政策试探中方反应。为了探索特朗普 2.0 时期关税政策对我国出 口和经济的影响，我们首先对 2018-2020 年特朗普 1.0 时期关税政策的历程和影响进行 梳理。

2.1 美中贸易争端发展过程

2017 年至 2019 年，特朗普通过“关税清单”对中国逐步加征关税，涵盖资本品、 中间品、消费品，共覆盖约 5500 亿美元。2017 年 8 月，特朗普签署《总统备忘录》 （Presidential Memorandum），授权美国贸易代表办公室（USTR）依据《1974 年贸易 法》第 301 条款（Section 301）对中国发起调查，主要指控中国通过“强制技术转让” 等政策损害美国知识产权，并以此为依据开启对中国的贸易制裁。 2018 年 7 月，美国针对机械设备等中游制造领域，对中国加征第一轮关税。美国 对自中国进口的工业器械设备、航空航天设备、电机及电气设备、精密仪器、汽车零部 件等加征 25%的关税，涉及金额 340 亿美元。 2018 年 8 月，根据 USTR 补充清单，对中游制造、上游化工领域等加征第二轮关 税，美国对 160 亿美元的中国商品加征 25%关税，主要涉及半导体、化工品等领域。 2018 年 9 月，美国将关税加征领域扩大至消费品，对中国加征第三轮关税。美国 对 2000 亿美元中国商品加征 10%关税，之后于 2019 年 5 月将关税调升至 25%，主要 涉及家具、钢铁制品、塑料制品、皮革等产品。 2019 年 9 月，关税冲突范围继续扩大，对中国加征第四轮关税。美国宣布对 3000 亿美元中国商品加征 15%关税，其中 1200 亿元商品关税于 2019 年 9 月 1 日，涵盖生 电机及电气设备、机械设备、玩具、服装、塑料制品、钢铁制品等。剩余 1800 亿商品关 税生效日期推迟至 12 月 15 日。

美国发起贸易战后，中国同步对美国进行了四轮反制。 2018 年 7 月，中国对美国部分进口商品加征关税，进行第一轮 340 亿美元反制。 美国对 340 亿美元中国商品加征 25%关税生效后，中国采取同等规模的反制措施，对 340 亿美元的美国农产品、水产品、汽车加征 25%的关税。 2018 年 8 月，中国反制清单范围扩大，进行第二轮 160 亿美元反制。美国根据 USTR 补充清单，对 160 亿美元中国商品加征 25%关税。中国同样对 160 亿美元产品 进行反制，反制清单同步扩展，包括煤炭、废铜、医疗设备等产品，统一加征 25%关税。 2018 年 9 月，中国对已公布的约 600 亿美元清单商品实施第三轮反制。美国对从 中国进口的约 2000 亿美元商品加征关税的措施。中国决定对 600 亿美元商品，加征 10% 或 5%的关税，涵盖液化天然气、飞机、集成电路等。 2019 年 9 月，中国对约 750 亿美元进口商品实施第四轮反制。2019 年 8 月，美国 宣布对从中国进口的约 3000 亿美元商品加征 10%关税，分两批实施。中国对 750 亿美 元美国商品加征 5%或 10%关税，涵盖原油、大豆、猪肉等，并恢复汽车及零部件关税。

2020 年 1 月 15 日，中美双方在美国华盛顿签署《中华人民共和国政府和美利坚合 众国政府经济贸易协议》。美国同意对 1200 亿美元中国产品的关税削减至 7.5%，但仍 对约 3800 亿美元中国进口商品征收关税。中国同意在 2017 美国对中国出口的基准之 上，额外进口价值 2000 亿美元的美国商品。采购商品的范围包括工业品、农产品、能 源产品以及服务这四个类别，其中，工业品类的采购金额占比最高。 中美贸易争端历经多个阶段，始于 2018 年 7 月美国对自华进口的 340 亿美元商品 加征关税，终于 2020 年 1 月双方签署第一阶段经贸协议。根据世界银行数据， 2017 年 美国对华商品的平均适用关税税率为 3.1%（最惠国待遇税率）。经过四轮加征关税措施， 根据加权平均测算，美国对中国平均关税税率约上升至 21%左右。

2.2 特朗普 1.0 时期关税政策对中国出口的影响

特朗普宣布加征关税到具体落实的窗口期出现“抢出口”迹象。从中国对美国出口 同比增速来看，List 1 从 2017 年 8 月“301 调查”开始，至 2018 年 7 月落地，窗口期 内出现了明显的“抢出口”迹象。2017 年下半年，中国对美国出口增速突破 10%，并于 2018 年 2 月攀升至 23.4%，指向“抢出口”一般在关税生效前 5 个月集中体现的概率 越大。从 HS 分类看，List1 涉及的机电、音响设备及其零件、附件，车辆、航空器、船 舶及运输设备在首轮关税生效的前五个月出口平均增速分别为 26.0%、18.4%，高于整 体对美出口增速 14.8%。

总量上看，中国对美国直接出口减少，转口贸易增加，中国占国际市场份额不降反 升。美国国际贸易委员会估计，每种产品类别的关税税率每提高 1%，美国从中国进口 的所有产品就会下降 2%2。从出口增速上看，2017 年到 2019 年，中国向美国出口增速 从 11.3%下降到-12.9%。分商品看，劳动密集型产品如家具、玩具、纺织品、服装鞋帽 等行业受到的冲击较大。中国对美国直接出口降低，但中国出口占国际市场份额不降反 增，根据 WTO 统计，中国货物出口占全球的比重由 2018 年的 12.77%上升至 2020 年 的 14.21%，增加 1.44%3。中国出口占国际份额不降反增主要有两点原因： 一是增加与新兴国家和地区的贸易往来，通过转出口弥补对美出口的缺口。2017 年 至 2019 年，中国对东盟出口额同比增长从 9.0%提升至 12.6%，中国对东盟出口份额占 总出口额比例从 12.3%上升至 14.4%。从产品上看，美国对中国加征关税的商品重头集 中在高端制造业，如机械设备、电子设备等行业，在 2017-2019 年期间，中国对东盟机 电、音像设备及其零件产品出口高增，三年平均增速为 15.1%。除机电设备外，中国对 东盟纺织制品、贱金属出口增速显著提高。2018 年，中国对东盟出口纺织原料及纺织制 品、贱金属及其制品增速分别达 9.6%和 21.5%。 二是中国通过转口贸易和供应链重塑增加对美国的间接出口。一方面，转口贸易崛 起。从数据上看，中国增加了对墨西哥、越南等地的出口，2018 年，中国对墨西哥出口 增速达 22.6%。从美国进口数据看，美国增加了从亚洲其他地区以及墨西哥生产商的进 口。据全球管理咨询公司科尔尼称，2013 年至 2022 年，中国在美国从亚洲所有低成本 国家进口的制成品中所占份额从 65.6%下降至 50.7%。相比之下，越南在美国从亚洲进口商品中的份额几乎翻了一番。另一方面，中国企业在东南亚供应链中的影响扩大，东 盟从中国采购了大量中间投入品，使美国从东盟进口的商品中所含的中国成分也有所增 加。2020 年，在柬埔寨和越南，来自中国的产品及服务分别占其出口产品总附加值的 20.2%和 15.8%。自 2017 年以来，东盟地区电子制造业对来自中国的投入品依赖程度 显著提高。2020 年，在柬埔寨的电子产品出口行业中，所有投入品中有 50.5%来自中 国，这一比例较 2017 年的 40.1%有所上升；而在越南，这一比例从 2017 年的 13.7% 上升至 2020 年的 19.7%。同时，美国从这些国家的进口量却在不断增长。美国从柬埔 寨的进口额从 2017 年的 31 亿美元增加到 2022 年的 122 亿美元，同期从越南的进口额 则从 465 亿美元增长至 1275 亿美元。

3. 特朗普 2.0 对华关税策略及影响测算

2018-2020 年特朗普政府对中国商品加征加 4 轮关税，直接导致中国对美出口占比 下滑。彼时，中国通过扩大内需、拓展东盟及欧盟市场等组合拳，降低关税冲击。如今 特朗普 2.0 关税的潜在威胁显著升级。与上一轮相比，新关税不仅可能将税率推高至 30%-60%，更可能调整征税结构，我们接下来结合特朗普 1.0 时期的经验，估算特朗普 2.0 关税政策可能对我国经济产生的影响。

3.1 中美贸易现状

中国对美国出口占比呈下降趋势。2024 年，中美贸易额为 6882.8 亿美元，同比增 长 3.7%。其中，中国对美国出口 5246.6 亿美元，同比增长 4.9%；中国自美国进口 1636.2 亿美元，同比下降 0.3%。总量上看，2017 年到 2023 年，美国中国对美国出口占中国 出口总额比例呈下降趋势，从 2017 年到 2024 年，中国向美国出口占总出口额的占比从 19.1%下降到 14.7%。结构上看，以 HS 编码分类，中国向美国出口额占比最大的产品 为第 16 类机电、音像设备及其零件、附件，2024 年对美第 16 类出口额占对美总出口 额的 41.6%。中国向美国出口占比第二大类产品为第 20 类杂项制品，2024 年占比 12.3%， 杂项制品主要包括家具、寝具、灯具、活动、玩具、游戏或运动用品及其零附件等产品。 占比第三的产品类别是第 11 类纺织原料及纺织制品，2024 年占比为 9.4%。从占比变 化上看，第 16 类机电、音像设备及其零件、附件占比虽然最大，但明显呈下降趋势，从 2018 年的 46.5%下降至 2024 年的 41.6%。中国对美国机电产品出口下降，是近年来中 美经贸关系变化、全球产业链重构及市场需求调整等多重因素共同作用的结果。

2.2 关税 2.0 政策对中国的影响

美国对中国的关税制裁将继续分阶段实施。2025 年 2 月 1 日，特朗普签署行政令， 对进口自中国的商品加征 10%的关税。3 月 4 日，对中国的关税将再提高 10%。截止目 前，美国已经对自中国所有进口的所有商品累计加征 20%的关税。特朗普于 3 月 5 日重 申将于 4 月 2 日开始征收“对等关税”。从最惠国税率角度来看，美国对其他国家实施 的关税税率不高，但是美国主要贸易伙伴实施的最惠国关税税率大多都高于美国，其中 印度、泰国、巴西、越南等地关税税率偏高。目前中国对美税率已经低于美国对华税率， 因此美国实施对等关税不会对我国产生较大直接影响。对我国影响较大的是美国将于 4 月 1 日完成的贸易和经济政策的全面审查，包括对中国履行 2020 年贸易协议的情况审 查、中美最惠国待遇问题、301 关税升级等，审查结果和对华措施或对我国出口形成一 定冲击。

根据特朗普 1.0 时期的经验，我们预计 2025 年一季度“抢出口”持续。从 1-2 月 出口数据上看，出口同比增速在去年高基数下呈现个位数增长，但出口并未出现走弱迹 象，出口绝对金额创近年以来新高。预计今年一季度出口将维持韧性，主要原因有三点， 一是美国加征关税的实质性影响尚未体现，我国对美出口未出现大幅放缓迹象。二是全 球制造业边际有所改善，对外需形成一定支撑。三是美元兑人民币汇率高位波动，一定 程度上有利于出口。 中长期看，2025 年出口不确定性显著增加。今年中国出口将面临较大不确定性，一 是特朗普的“关税大棒”不止针对中国，特朗普关税政策理念之一是扭转贸易不对等， 其他国家对美贸易顺差越大、关税税率差距越大的国家越会受到关税打击，预计全球贸 易壁垒呈加深趋势，或将对中国的资本品和中间品出口产生冲击。二是特朗普将对进口 商品进行“溯源”，打击“转口贸易”。3 月 24 日宣布的对委内瑞拉征收的“二级关税” 就是特朗普打击“转口贸易”的操作。特朗普 1.0 时期我国通过转口贸易缓解了较大出 口压力，如果特朗普对中国中转墨西哥等国出口的商品加征关税，将对我国出口产生一 定冲击。

特朗普 2.0 加征关税的不同情境下，中国出口和经济受到的影响程度不同，我们基 于关税政策执行力度，分乐观和悲观两种情景展开分析。 乐观情形下，特朗普将在今年加征 20%的基础上，继续加征 10%-20%的关税，预 计将拖累我国 GDP 约 0.9-1.1 个百分点。乐观情形下，我们假设美国认可中国在 2020 年协议中的部分履约，避免进一步施压；保留中国最惠国待遇且对中国的关税升级有限， 对中国加征 20%关税后的加征区间在 10%到 20%之间。基于特朗普 1.0 时期的数据测算，中国对美国出口弹性约为-1.0，意味着关税每上升 1%，中国对美国出口额同比减少 1 个百分点。我们通过简单线性外推测算，美国对自中国进口商品全面加征 30%-40%税 率后，可能导致中国对美国出口同比增速下降 30-40 个百分点。按照中国对美国出口额 占比 15%（2024 年）计算，中国整体出口增速或下降 4.5-6.0 个百分点。假设中国出口 总额占 GDP 的比例按 19%（2023 年）维持不变，中国 GDP 同比增速或下降 0.9-1.1 个 百分点。 悲观情形下，特朗普在今年加征 20%的基础上，继续加征 30%-40%的关税，预计 将拖累我国 GDP 约 1.4-1.7 个百分点。悲观情形下，我们假设美国认定中国未履行 2020 年协议，触发第一阶段协议终止条款，并且全面取消中国最惠国待遇，301 关税全面升 级，对中国加征 20%关税后的加征区间在 30%至 40%。经测算，美国对自中国进口商 品全面加征 50%-60%税率后，可能导致中国对美国出口同比增速下降 50-60 个百分点， 中国整体出口增速或下降 7.5-9.0 个百分点，中国 GDP 同比增速或下降 1.4-1.7 个百分 点。

编辑：火腿肠