（一）国际环境：竞争烈度上升，地缘博弈加剧
相较于“十 四五”时 期，“ 十五五”时 期正处于 百年未 有之大变局 的纵深阶 段，国 际数字竞争 格局加速演化，中美在人工智能、算力基础设 施、数字 规则制定等领域的 博弈日益 显性。 美国对我国科技企业的限制不断升级。2018–2025 年间，美国对中国技术封锁的广度与力度持 续加大，我国相关实体被纳入数量已从 2018 年的 53 家激增至 2025 年一季度的 1029 家。2024 年 新增的中国实体中，过半数（132 家）因涉及先进半导体产业被列入清单；美国还首次大规模适用 “外国直接产品规则”，允许美国对全球范围内使用美国产设备或软件生产的产品实施出口管制， 意在通过这一长臂机制扩大技术封锁的控制半径。 与此同时，欧美国家加快主导数字贸易规则体系建设，推动跨境数据流动标准趋于封闭，我国 面临的外部制度性约束显著上升。关键技术与核心装备“卡脖子”问题也愈发凸显，芯片出口管制、 算法封锁等风险成为制约我国数字经济发展的长期挑战。2025 年 7 月，美国推出《AI 行动计划》， 通过技术输出、基础设施建设和全球规则制定来谋求 AI 领域的长期主导权，将中国列为核心竞争 对手，并配套强化对华技术封锁与出口管制措施。 在此背景下 ，发展数 字经济 不仅是抢占 未来科技 制高点 的主动作为 ，更是破 解外部 竞争压力、 增强自主可控能力的战略抉择。
（二）国内经济：增长动能转型，新质生产力接棒
当前我国经 济发展正 处于深 度结构性转 型期。“十四五”期间，依赖土地、投资驱动的传统增 长路径逐步减弱。2021 年至 2025 年上半年，国有土地使用权出让收入和房地产开发投资均呈现明 显下行趋势，分别从高位大幅回落，以土地财政与地产投资为代表的旧动能逐渐式微。这使我国经 济增长面临较大压力，但同时也为“十五五”时期新质生产力的崛起和接棒提供了重要契机。 数字经济作 为新质生 产力的 重要体现， 其战略地 位日益 凸显。数字技术不仅在重构生产组织方 式、提升要素配置效率方面发挥关键作用，还在推动制造业智能化升级、服务业数字化提质、农业 智慧转型等方面展现出广泛适应性和渗透力，已成为驱动经济高质量发展的关键抓手。同时，“新 基建”、人工智能、大模型等前沿领域有望在“十五五”时期迎来全面突破，成为稳增长、促转型 的重要支柱。
（三）科技变革：AI 引领科技革命，颠覆式创新涌现
“十五五”时期恰逢新一轮科技革命与产业变革深度交汇的关键阶段，生成式 AI 迅猛演进， 以前所未有 的速度重 构算法 、数据、算 力等核心 要素体 系。大模型驱动的多模态智能、具身智能正 快速发展，成为全球科技竞争的战略焦点。谁掌握 AI 主导权，谁就掌握未来技术的主导权，也将在 数字经济的规则制定、产业分工中占据核心地位。 “十四五” 期间，我 国加大 算法研发、 算力基础 设施等 方面的系统 性投入，人工智 能核心产业 规模保持快速增长，从 2020 年的 3031 亿元增长至 2024 年的 6000 亿元，年均复合增速超过 18%。 AI 已由“前沿技术”走向“核心动力”，成为重构国家竞争优势的核心支柱。 进入“十五 五”时期 ，科技 创新的速度 将更快、 路径更 复杂、颠覆 性更强， 对我国 强化原始创 新能力、建 设自主可 控的数 字技术体系 提出了更 高要求 。从技术“追赶者”向“并跑者”乃至“引 领者”转变，将成为我国科技战略的重要使命。
（四）阶段定位：从“基础夯实”迈向“战略突围”
“十五五”时期我国 数字经 济发展将步 入由“基 础夯实”向“战略 突围”的 关键阶 段。在国际 环境更加复杂、国内发展转型加速、技术变革日新月异的背景下，数字经济已不再是单一产业部门 的任务，而是牵引新质生产力生成、支撑高质量发展的战略性核心支柱。基于上述判断，“十五五” 时期我国数字经济发展将呈现以下新特征。
1.数字经济重要性显著上升
在百年未有之大变局加速演进的背景下，全球科技与产业格局正在发生深刻调整，核心技术“卡 脖子”、数据规则壁垒、算法垄断等挑战日益严峻。发 展数字经济 已从过去 着眼于 优化存量、 提升 效率，转向 聚焦于抢 占技术 高地、争夺 国际话语 权、重 塑产业链主 导力的国 家战略 重点。这不仅关 系到经济发展方式的根本性转型，更关乎国家安全、制度安全与战略安全的前沿部署。 随着数字基础设施持续完善和技术供给能力不断提升，数字经济对传统产业体系的渗透作用愈 发显著，推动发展模式从“要素驱动”加速向“创新驱动”转型，成为新质生产力形成的主引擎。 进入“十五五”时期，数字经济将全面承担起制度创新、产业重构、区域协同的牵引作用，深刻改 变我国经济结构演进路径，为高质量发展筑牢战略支撑。
2.数字中国建设基础更加坚实
“十四五” 期间，我 国围绕 网络、算力 、数据等 关键领 域加大投入 、系统布 局，数 字经济的底 层基础设施 和核心能 力实现 从“补短板 ”向“建 体系” 的跃升。基础设施建设已不再局限于单点突 破，而是逐步构建起覆盖算力支撑、数据流通、网络连接等多个环节的系统性、协同化支撑体系， 为数字中国建设奠定了坚实基础。 面向“十五 五”时期 ，数字 中国建设将 立足更高 起点、 依托更强基 础，在发 展逻辑 、技术路径 与制度保障 等方面更 趋成熟 。数字基础设施将由系统化建设迈向深度融合，网络、算力、数据、智 能等要素协同程度不断提升，构建高效互联的一体化能力体系。人工智能、大数据、区块链等新兴 技术将加速与实体经济深度融合，推动数字能力全面嵌入经济社会运行全流程，构建起“全链条、 全场景”覆盖的应用体系，有力支撑新质生产力加快形成，成为高质量发展的战略基石。
（一）“十四五”时期数字经济政策演进：遵循三大主线
“十四五”规划中，数字经济被明确定义为“继农业经济、工业经济之后的主要经济形态”， 其重要性不言而喻。梳理“十 四五”时期政 策演进脉络 ，可 以将其提炼为三大 主线：以“技术+应用” 双轮驱动，以“算 力+数据” 双底座支撑，以“ 国内+国际”双循环协同发展 。
1.主线一：“技术+应用” 双轮 驱动
“十四五” 期间，关 键核心 技术自主可 控始终是 政策的焦点，场景 导向的实 践逻辑 持续强化。 政策强调技术攻坚 与应用落 地双轮驱动，致力 于实现从 “0 到 1”与从“1 到 N”的 闭环。 一是从政策重点来 看，“数字 技术创新”与“数字技 术应用”往往并列出 现。2021 年 3 月，“十 四五”规划首次并列发布“数字经济重点产业”和“数字化应用场景”清单；同年 12 月，《“十四 五”数字经济发展规划》延续该体例，强调技术创新与产业数字化转型并重；2023 年 2 月，《数字 中国建设整体布局规划》将“技术重大突破”与“应用全球领先”并列为核心指标，强调技术与应 用并重。总结而言，以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，是数字时代的关键。
二是从政策 趋势来看 ，由更 强调“数字 经济核心 产业” 转向为更强 调“数字 技术应 用落地”。 在 2021 年发布的“十四五”规划中，政策表述为“促进数字技术与实体经济深度融合”；而在 2024 年党的二十届三中全会中，政策表述转变为“促进实体经济与数字经济深度融合”。这一变化体现 出“实数融合”地位提升的政策导向，强调实体经济作为一国经济的立身之本、财富之源，要发挥 更大的主观能动性，更积极地拥抱并融合数字技术，更主动地适应数字经济发展。以人工智能产业 为例，“十四五”规划强调“培育壮大人工智能等新兴数字产业”；而 2024、2025 年连续将“人 工智能+”写入政府工作报告，2025 年 8 月，国务院正式出台《关于深入实施“人工智能+”行动的 意见》，更强调运用人工智能这一通用目的技术赋能各行各业。
2.主线二：“算力+数据” 双底 座支撑
算力和数据 均为数字 经济时 代的基础要 素，“十 四五” 期间，“东 数西算”战略与 “数据要素 ×”行动计划共同构 成了我 国“算力＋数据” 双底座，成为数据基础设施 的关键支 撑。 一是建设“国家枢 纽+城市算 力网”的空间底座。2021 年 5 月，国家发改委等部门联合发布《全 国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》，明确提出布局全国算力网络枢纽节点，启动实施 “东数西算”工程。2022 年 2 月，国家发改委等部门联合印发通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大 湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏 8 地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了 10 个国家数据中心 集群，东数西算工程正式全面启动。2023 年 12 月，国家发改委等部门印发《关于深入实施“东数西算” 工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》，提出到 2025 年底，国家枢纽节点地区各类新增算力占 全国新增算力的 60%以上，1ms 时延城市算力网、5ms 时延区域算力网、20ms 时延跨国家枢纽节点算 力网在示范区域内初步实现的发展目标。 二是围绕数据要素市场打造流通底座。2021 年 6 月，全国人民代表大会通过《数据安全法》，旨 在规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，维护国家安全和发展利益，具有深远的 法律和社会意义。2022 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要 素作用的意见》（即“数据二十条”），系统性布局了数据产权制度、流通和交易制度、收益分配 制度及安全治理制度等数据基础制度体系，具有里程碑意义。2024 年 1 月，国家数据局等部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026 年）》，部署 300 个以上示范场景，推动数据产品登记、 挂牌、交易全国互认。
3.主线三：“国内建设+国际治 理”双循环协同发 展
我国数字经 济发展要统筹国 内国际两个 大局、发 展安全 两件大事。 一方面， 持续完 善我国数字 经济治理体 系，为培 育和发 展数字经济 提供良好 环境， 从而增强我 国在全球 的数字 治理话语权 。另 一方面，加 大数字经 济国际 合作力度， 积极参与 技术标 准与治理规 则制定， 为我国 数字经济发 展开 拓更加开放包容的国际市场。 在“十四五”数字经济发展规划中，对内提出“持续提升公共服务数字化水平，健全完善数字 经济治理体系”；对外提出“有效拓展数字经济国际合，积极构建良好国际合作环境”。中央政治 局第二十次集体学习中，习近平总书记既强调对内“加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用 规范、伦理准则，构建技术监测、风险预警、应急响应体系”，也提出对外“广泛开展人工智能国 际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献”。总体而言， 我国对内通过制度创新和技术攻关做强“内循环”，对外通过规则对接和基础设施出海优化“外循 环”，两者相互促进、互为安全屏障，共同保障数字经济安全有效发展。
（二）“十四五”时期数字经济体系化跃升，发展成效显著
“十四五”时期是我国数字经济加快发展、纵深推进的重要阶段。面对国际竞争加剧与国内转 型升级的双重压力，数字经济在产业体系构建、融合应用拓展、基础设施完善、数据治理创新等方 面取得突破性进展，国际合作稳步推进，全面构建起具有中国特色的数字经济发展体系，为经济社 会高质量发展注入了强劲动能。
1.数字产业化体系日趋完备，核心产业活力增强
“十四五”期间，数字经济规 模持续扩大，占 GDP 比重稳 步上升，成为我国 经济增长的 关键动 力。我国数字经济核心产业量质齐升，形成了以数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用 业、数字要素驱动业为支撑的“四大板块”产业结构，产业体系日益完备、协同发展格局初步形成。 2023 年，中国数字经济总规模超 53.9 万亿元，占 GDP 的比重达 42.8%；2024 年，数字经济 核心产业增加值占 GDP 的比重达 10.4%。截至 2024 年底，我国数字经济核心产业企业总量达 457.41 万家，同比增长 17.99%，保持快速增长态势。其中，数字技术应用业与数字要素驱动业成为增长主 力，企业数量分别达 216.69 万家和 196.25 万家，年增速均超过 17%；数字产品服务业和制造业企 业数量分别为 23.63 万家和 20.82 万家，也呈现稳定增长。核心产业内部结构不断优化，增长动能 持续增强，为数字经济高质量发展提供了坚实支撑。
2.产业数字化转型提速，全链条融合效应凸显
“十四五”时期，数 字技术 与实体经济 融合加深，产业 数字化在转 型、扩面、增效 方面实现重 大突破。2023 年我国一、二、三产业的数字经济渗透率分别达到 10.78%、25.03%和 45.63%，为 传统产业转型升级提供坚实支撑。 制造业方面，工业互联网加速赋能生产体系智能化升级，已实现对全部工业大类的覆盖。2023 年我国工业机器人装机量占全球比重超过 50%，以智能制造为代表的新型模式加快普及。同时，全 国累计建成 421 家国家级智能制造示范工厂，“灯塔工厂”数量居全球首位。服务业方面，服务业 数字化不断提质扩面，推动我国连续 12 年蝉联全球最大网络零售市场；农业方面，数字技术在种 植、养殖、流通等环节的渗透率持续上升，农村网络零售额显著提升，农业科技进步贡献率稳步增 长。到 2023 年，全国约 47%的规模以上企业已应用云计算、物联网等技术，第二产业与第三产业 数字技术应用率分别达 54.1%和 41.5%，呈现“全面开花、协同融合”的发展态势。
3.数字基础设施快速扩容，支撑体系加速成型
“十四五”期间，新型数字 基础设施方面形成 网络、算 力、智能协同发展 的格局。 网络方面，5G 网络建设实现跨越式发展。2020 年至 2025 年上半年，5G 基站数量由不足 100 万个增至约 450 万个，占全部移动通信基站比例从不足 10%提升至 35%以上，建成全球规模最大、 覆盖最广的 5G 网络。全国已实现“县县通千兆、乡乡通 5G”，光缆线路总长度突破 7288 万公里。 算力方面，“东数西算”工程深入推进，算力中心加快布局，全国算力体系由点状部署向集约 协同转型。2019 年至 2024 年间，数据中心标准机架数量持续增长，至 2024 年已突破 900 万架， 全国总算力达到 280 EFLOPS。截至 2024 年 6 月底，“东数西算”八大国家枢纽节点直接投资超 435 亿元，拉动投资超 2000 亿元，机架总规模超 195 万架，整体上架率达 63%左右。 智能方面，人工智能基础设施与应用场景协同拓展，大模型能力持续提升，广泛赋能农业、制 造、服务等行业，支撑 AI 产业高质量发展。
4.数据要素制度体系初步构建，治理模式不断优化
数据资源制 度化配置 体系日 趋完善，国 家层面建 立起较 为系统的统 筹管理体 系。国家数据局及 31 个省（区、市）数据管理机构相继设立，多地加快组建地方数据集团，实现“中央—地方”联动 治理格局。 数据要素已 逐步纳入 国家治 理框架，顶 层设计持 续完善 、政策体系 加快成型 。《关于构建数据 基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》《“数据要素×”三年行动计划》《1+3 公共数据资源开 发利用政策体系》等核心制度陆续落地，围绕数据确权、流通、定价、安全的制度框架初步建立， 为数据要素高效流通与合理使用奠定制度基础。各地方也在大胆实践，据不完全统计，有 20 多个地 方出台了数据条例，还有 10 个数据要素综合试验区也在积极探索，在数据产权、流通交易、收益分 配等方面的制度建设不断取得新进展。
5.国际数字合作稳步拓展，全球影响力持续增强
我国积极参与全球数字治理合作，数字贸易 增长强劲，国 际“朋友圈”持续 扩大。2024 年，我 国跨境电商进出口总额达 2.71 万亿元，占货物贸易总额的 6.2%；2023 年，数字服务进出口总额达 3666 亿美元，占全球比重约 4.9%。 在全球布局方面，我国为亚非国家援建超 190 套跨境陆缆系统，为 131 个共建国家提供银联卡 和移动支付服务，与 20 个国家签署“数字丝绸之路”合作备忘录，发起《全球数据安全倡议》，为 构建公正、开放、包容的全球数字治理体系贡献中国方案。
（三）“十四五”时期目标完成情况：进展迅速，远超预期
《“十四五”数字经济发展规划》提出了 2025 年数字 经济发展目标，通 过梳理各 项目标完成 情况，我国数字经济发展进展迅速、远超预期。 在 8 项 关键指标中 ，有 5 项 指标提前超额完成 。一是数 字经济核心产业增 加值占 GDP 比重， 从 2020 年 7.8%到 2024 年 10.4%，增量超 6 万亿元，原计划 2025 年达到 10%，实际提前一年完 成。二是 IPv6 活跃 用户数，从 2020 年的 4.6 亿户增至 2025 年 6 月的 8.34 亿户，年均复合增长率 约 14%，显著高于网民整体增速，并提前完成 8 亿户的发展目标。三是千 兆及以上 宽带用户数，由 2020 年的 640 万户飙升至 2025 年 8 月的 2.33 亿户，已达原定 2025 年发展目标的 3 倍以上。四是 电子商务交易额，已由 2020 年的 37.2 万亿元增至 2024 年的 46.4 万亿元，年均增速约 5.6%，提 前一年完成发展目标。五是在线政务服务实名用户规模，截至 2025 年 5 月，我国全国一体化政务 服务平台实名注册用户超过 10.8 亿人，国家政务服务平台实名注册用户 9.5 亿人，为实现全国政务 服务“一网通办”提供了重要支撑。 有 2 项 指标预计将 在 2025 年底如期完成。一是软件和信息技术服务业规模，2024 年规模达 13.7 万亿元，2020-2024 年年均复合增长率近 14%，距离 2025 年 14 万亿元的发展目标已十分接 近。二是工业互 联网平台应用 普及率，从 2020 年的 14.7%增至 2023 年的 30.6%，年均提升约 6 个 百分点，预计 2025 年将超过 45%的发展目标。 另有 1 项目标存在不确 定性 ，即全网网上零售额，2025 年 1-8 月累计 9.98 万亿元，预计 2025 年全年规模将突破 16.7 万亿元，但能否如期完成 2025 年达到 17 万亿元的发展目标，还有待进一 步观察。
（一）科技创新能力不足，创新生态有待完善
在前几轮科技革命中，中国作为后发国家，可以借鉴发达国家的先进技术，减少初期研发投资 风险，从而在技术创新中具备后发优势。但在当前以 AI 为代表的新一轮科技革命中，中国所处的国 际地位、面临的国际形势均发生明显转变：一方面，中国已发展成为全球第二大经济体，在本轮全 球 AI 竞争中仅次于美国，属于先发国家；另一方面，大国科技博弈加剧、逆全球化思潮抬头，各国 不断出台封锁限制类政策，中国难以获得来自海外的成功经验。面对新发展形式，中国必须加大前 沿科技创新力度来自主发展数字经济，但当前我 国创新 发展模式以 渐进式创 新为主 ，颠覆性创 新相 对不足，大多数数字 企业采用“模仿+应用层创新”的发 展 模式，而缺乏在核心 技术和基 础研究领域 的突破动力。究其原因，是我国在组织变革、 资源分配 和创新生态等方面还面临着严峻挑战。 组织变革：传统产业及企业的发展往往面临路径依赖与结构性阻力，在组织架构、业务流程与 企业文化等方面难以与数字技术深度耦合。 资源分配：国家层面，“十四五”规划明确提出到 2025 年基础研究经费投入占研发投入的比重 提高到 8％以上，然而 2024 年我国基础研发投入占比仅 6.91%，距离发展目标有较大差距。企业层 面，我国创新资源向头部企业过度集聚，中小微企业在资金、技术与人才层面均面临创新障碍。 创新生态：我国在创新生态系统构建方面存在短板。一 是创新主体 之间的协 同合作 不足，科研 机构、高等院校、企业等创新主体之间的合作机制尚不完善，信息共享和资源整合存在障碍。二是 科研成果转 化效率有 待提升 ，尽管科研成果不断涌现，但在转化和应用过程中还存在技术转移难、 产业化步伐慢等问题。数据显示，我国学术界在 AI 领域的期刊发表数量世界领先，产业界发表情况 则落后于美、欧，这也是科研成果转化率待加强的重要原因之一。三是创新 生态系 统的政策支 持不 够全面，一些支持科技创新的政策措施在实施过程中存在覆盖面不足、执行力度不够等问题，未能 充分发挥政策的激励和引导作用。这些问题制约了科技创新能力的进一步提升，阻碍了科技与产业 深度融合的“最后一公里”。
（二）算力产业自主可控难题与基础设施供需瓶颈
当前，我国正面临国 际科技 竞争从芯片 “卡脖子 ”升级 为全产业链 高端环节 制度壁 垒的重大挑 战，算力产业自主 可控面临 技术、生态、资源 三个层面的发展难题。 技术层面：我国在 GPU 芯片、先进光刻设备和 EDA 软件等关键领域对外依赖度高，短期内难 以完全消解“卡脖子”风险。21 世纪以来，中国发挥比较优势，在信息技术产业链国际分工中承接 价值链中低端环节。随着中国经济崛起，我国积极寻求由“中国制造”转向“中国创造”，对关键 技术自主创新提出更高要求。然而，技术突破并非一蹴而就，特别是近年来受地缘政治摩擦等因素 影响严重，我国难以在短期内突破国外企业的领先优势，关键领域“卡脖子”困境持续存在。 生态层面：国产基础软件生态在完整性、成熟度与市场接受度上仍与国际领先产品存在差距， 软硬件协同效应不足。欧美龙头信息技术提供商经过数十年发展，已经构建起非常完整的生态系统， 可以提供从服务器到操作系统再到应用软件等一系列服务。反观国内，以行业领先的华为公司为例， 当前基于华为鲲鹏服务器尚不能提供完整的产业链服务，产业链上不同产品之间的兼容性、适配性 不足，我国算力生态建设还有较大发展空间。 资源层面：在“东数西算”战略及产业政策大力支持下，各地方政府均积极部署本区域内的算 力建设，这无疑对当地 AI 产业发展与新质生产力转型有积极影响，但同时可能导致全国算力一体 化部署效率偏低，难以实现全局最优配置，进而导致算力结构性短缺与能耗困境。一是算力供 需不 匹配。部分地方政府或企业在数据中心等新基建项目上不考虑实际应用场景，导致盲目投资、重复 建设、产能过剩现象，算力供给远超本地产业需求。二 是区域分布 不均衡。在东部地区的算力需求 与西部地区的算力供给之间，有时会面临网络延迟、数据传输标准不统一等问题，跨区域、跨平台 的算力资源整合能力不足。三是算力品类错位。随着 AI 大模型广泛应用，原有通用算力已无法满足 复杂应用场景需求，智算、超算成为新热点，但受到算力硬件与配套软件局限性，先进算力供给严 重短缺。2023 年，我国超算算力在算力内部结构的占比仅为 2.5%，仍有较大发展空间。四是算力 能耗问题日 益严峻。数据显示，近年来我国数据中心耗电量增速显著高于社会平均用电增速，算力 扩张带来的能源需求缺口不断扩大。进一步，预计 2024-2030 年间我国 数据中心用 电量年均增速 20%，如何兼顾算力供给与绿色低碳、高效运营已成为数字经济发展的关键。
（三）数据要素的流通、安全与合规治理难题
数据已成为第五大生产要素，对经济增长的重要性日益提升。“十五五”时期，中国传统的经 济增长模式难以为继，而人工智能等新技术若要真正落地成为经济增长新动能，首先要求数据这一 新型生产要素最大化发挥其价值，但当前数据 要素价值 化尚面临市场与治 理机制的 阻碍。 一方面，我 国数据要 素市场 化配置改革 尚未真正 破局，“数据孤岛 ”问题依 然存在 ，制约数据 要素流通与 价值释放 。其根源在于，数据具有非竞争性、非排他性与可复制性，传统产权制度难以 直接适用，导致拥有数据的企业不愿共享其数据，市场中的高质量数据集流通不畅。虽然我国通过 “三权分置”实现了制度创新，但具体到数据确权方法、价值分配与资产评估等应用层面仍存在实 践难题。当前，大模型训练主要依靠公共数据，下一步若要深入行业垂直领域，则离不开高质量的 行业数据支持，如果无法突破数据壁垒，将制约人工智能行业大模型的训练和应用。 另一方面，数据安全 防范与数据要素治 理仍有待 完善。随着数据安全的重要性日益提升，各国 加强了对跨境数据流动的制度约束，数据跨境相关的限制政策不断增加，导致企业出海与数据出境 面临较高的合规成本与风险。同时，随着生成式人工智能崛起，算法公平性、数据溯源与安全防护 等问题也日趋复杂，亟待建立更加系统、完备的合规治理体系。
（四）技术变革引发的数字鸿沟与社会冲击
一直以来，技术进步存在偏向性特征，尽管我们一直在追求普惠包容技术的道路上，但仍难以 避免日益加深的数字鸿沟与持续存在的技术冲击，这正影响着社会公平、稳定与包容性发展。 一方面，城 乡之间、 产业之 间的数字化 程度不均 衡，催 生“数字鸿 沟”。新一代数字技术正深 刻改变全球经济和社会运行模式，但其快速发展也加剧了不同国家及地区的数字鸿沟，成为制约经 济均衡发展和社会公平的重要因素。受到基础设施、投资偏好以及应用场景等因素影响，区域层面 数字经济发展协调性不足，县域数字化基础设施不完善且分布不均衡，制约对区域经济发展的牵引 与带动效能；行业层面农业数字化基础设施建设滞后，农业生产领域数字化渗透率相对较低。 另一方面， 数字技术 的应用 将产生一系 列社会冲 击，若 应对不当， 可能演变 为严重 社会问题。 回顾历史，每一轮科技革命的爆发都伴随着就业的结构性变化，在创造新岗位的同时，也意味着一 部分传统岗位劳动者面临失业风险。如今，人工智能对劳动力的替代再次成为焦点，麦肯锡预计， 在 AI 技术影响下，到 2030 年中国将有一亿劳动力面临转型挑战；全球工作岗位自动化进程也在随 AI 发展而不断提速。这不仅事关每一个人的个人生涯，更可能对社会稳定与共同富裕产生影响。例 如，当前低空经济和全域无人驾驶技术已趋于成熟，但若全面推行，可能对运输业就业造成强大冲 击。在此背景下，如何更加平稳地推进数字技术落地，是“十五五”时期面临的关键挑战。
（五）国际规则博弈深化，多边合作尚存阻碍
在大国战略竞争加剧、国际形势动荡不安、科技进步日新月异的背景下，当前的全球数字经济 治理规则面临一系列挑战，主要表现为现有国际规则体系调整明显滞后于科技进步和国际竞争格局 演变速度，以及新兴经济体和广大发展中国家的一些重要利益诉求难以得到有效体现。 全球数字经 济治理仍 处于形 成和演变的 关键时期 ，各国 在技术标准 、数字主 权与开 放合作等领 域的利益诉 求不同， 国际竞 争博弈复杂 。一是治 理规则 碎片化严重 ，各国对于数据本地化、平台治 理和内容监管等核心问题态度差异较大，缺乏统一共识。二是治理 规则滞后 ，人工智能、网络安全 和数字治理等新兴技术快速发展，国际规则制定未能跟上这些领域的快速变化，导致国际治理框架 在应对新兴问题时力不从心。三是技术 标准尚未 统一，前沿技术领域的标准制定与主导权之争不断 升温，虽然我国在提案数量上居先，但在国际标准的主导性上仍需巩固提升。四是 多边合作机 制受 阻，大国竞争背景下技术被赋予了更多的地缘政治对抗色彩，芯片、大模型等前沿科技领域的封锁 管控政策不断出台，阻碍了跨境技术合作与交流。
数字经济作为新质生产力的关键驱动力，对传统经济结构与价值创造机制进行了系统性重构。 预计“十五五”规划中对数字经济的发展指导将兼顾“接续性”与“前瞻性”两大原则。接续性指 五年规划需做好衔接协调工作，坚持政策稳定性和战略连续性，避免政策频繁变动导致实践层面难 以落地。前瞻性指我国面对新时期“世界百年变局、中国经济转型、全球科技飞跃”的复杂背景， 规划制定需突破单一线性延续，凸显前瞻性思维。 对此，本文预计“十五五”规划将延续“十四五”时期数字经济政策发展脉络，以“技术+应用” “算力+数据”“国内+国际”三条主线为基，过程中积极探索如何在技术创新、产业培育、基础设 施和制度保障等各个维度突破传统思维，打造智能革命新范式。 一是“技术+应用”双轮驱动：预计“十五五”规划将进一步强调以科技创新作为数字经济发展 的核心引擎，以人工智能技术与产业发展作为数字经济领域最重要的战略支柱，以实数融合作为数 字经济全面应用赋能的主战场。 二是“算力+数据”双底座支撑：预计“十五五”规划将进一步突出算力作为数字经济基础设施 的战略意义，持续深化数据要素制度保障以释放数据资源价值，以此为数字经济发展筑牢根基。 三是“国内+国际”双循环协同发展：预计“十五五”规划将更好地统筹发展与安全，在内部有 效化解数字技术革命带来的社会冲击，在外部积极塑造开放包容的国际规则环境，优化治理体系。
（一）为数字技术创新提供良好生态环境
“十五五”期间，我国将继续围绕数字技术创新应用，锻长板、补短板，加快数字领域核心技 术攻关，加速前沿技术、颠覆性技术突破，并大力支持数字新兴产业与未来产业的自主创新突破。 在规划方式上，以往我国多采用“产业政策+举国体制”推动重大产业和技术突破，即由政府列举重 点领域，并发挥举国体制优势集中力量办大事。但鉴于数字技术迭代速度快且不确定性高，传统的 “列举式”规划或许面临不适用性。在此背景下，“十五五”时期数字技术创新发展需要双轮驱动： 一方面，继续发挥龙头企业的引领带动作用，实施精准扶持；另一方面，着力构建开放协同的创新 生态系统，形成从基础研究到应用落地的完整创新链条。 第一，突出 自主创新 与安全 可靠。面对日益复杂的国际环境和技术竞争，必须将关键技术的自 主可控作为算力发展的安全底线。“十五五”时期，我国将进一步加速自主可控算力技术攻关，集中力量突破高端 GPU、AI 加速芯片、存储芯片等核心硬件，以及数据中心操作系统、计算框架等关 键软件的技术瓶颈，构建自主可控的数字科技产业链和供应链，降低对外部技术的依赖风险。 第二，继续强调“挑 选龙头 企业重点扶 持”。“十五五”时期对龙头企业的扶持政策需要超越 传统的简单资金补贴模式，转向更加精准化、系统化的培育机制。一是构建动态遴选与梯度培育机 制，搭建分层分类数创企业培育库，按照“科学遴选、动态调整、精准服务”的原则，每年遴选一 批创新能力强、发展潜力大的数创企业入库，确保政策资源向最具活力和潜力的企业倾斜，形成良 性循环的企业发现与培育路径。二是要素保障与场景支持，对龙头企业的要素保障需要从传统的土 地、资金等有形要素，转向更加注重数据、算力等新型生产要素的支撑，例如保障企业在创新实践 早期的用数需求，降低企业算力使用门槛和成本压力，鼓励国有企业、行业龙头企业推进场景开放， 为创新提供全方位保障。 第三，注重“构建开 放协同的创新生态 系统”。在重点扶持龙头企业的同时，“十五五”时期 数字经济发展必须注重整体创新生态的构建，打破政府、企业、科研院所、金融资本与用户等多样 化主体之间的体制壁垒，促进创新要素在系统内自由流动和高效配置。一是多元主体协同互动，建 立以企业为主导、需求为牵引、政产学研用金深度融合的创新共同体，形成“基础研究—技术开发 —产业化应用—市场反馈”的完整创新闭环。鼓励社会力量广泛参与，积极培育和发展行业协会、产 业联盟、第三方服务机构等社会力量，发挥其在标准制定、资源对接、经验推广等方面的重要作用。 二是加强数字人才与金融支持，人才和资金是创新生态系统中最活跃的要素，对于数字经济发展具 有根本性支撑作用。“十五五”时期需要创新人才培育和金融支持机制，支持高等院校、职业院校 面向实际需求优化调整数字经济相关学科专业设置，探索建立企业数字人才认定评价体系，深化产 教融合、推动校企合作，鼓励企业深度参与数字人才培养过程；完善多元化投融资体系，鼓励金融 机构构建符合数创企业特点的信用评价模型，完善风险评价机制，优化完善国有创业投资考核评价 机制，探索将培育数字经济瞪羚企业、独角兽企业情况纳入考核机制，切实加大金融支持力度。
（二）支持人工智能技术与产业发展
“十四五”规划中涉及人工智能的笔墨不多，但在“十四五”期间，我国人工智能迅速发展， 已完成从基础理论研究到多元产业应用的初步生态构建。预计在“十五五”规划中，人工智能技术 和产业发展将占据更加重要的位置，我国将深入把握人工智能这一核心驱动力，通过与其他前沿科 技的交叉融合与协同创新，布局新技术革命。 第一，深化 智能技术 融合创 新，构筑前 沿技术策 源地。需加强人工智能与其他前沿科技的交叉 融合与协同创新，催生更多创新应用和解决方案，大幅提升智能化程度。一 是“量智融合”突破算 力瓶颈，量子计算与人工智能的融合被视为下一代颠覆性技术的重要方向，应重点发展量子机器学 习、量子神经网络等交叉技术，通过量子计算的并行处理能力解决传统计算机难以应对的复杂优化 问题；二是“智技协同”布局未来产业，加强人工智能与生物制造、6G、脑机接口等未来产业的技 术协同创新，凭借人工智能的强渗透性赋能前沿技术领域，催生更多创新应用和解决方案。 第二，推进垂直行业深 度赋能 ，构建产业智能新范式。“人工智能+”行动是推动人工智能与经 济社会各行业各领域广泛深度融合的重要抓手。在“十五五”期间，应促进大模型技术向各行业垂 直领域纵深拓展，打造一批具有示范效应的标杆应用场景，特别是加强在生产领域的应用。一 是制 造业智能化升级，制造业是“人工智能+”行动的主战场，“十五五”规划或将聚焦工业全要素智能 联动，加快人工智能在设计、中试、生产、服务、运营全环节落地应用。二是现代服务业提质增效， 应创新服务业发展新模式，加快服务业从数字赋能的互联网服务向智能驱动的新型服务方式演进。 三是民生领域智能应用，推动人工智能在繁荣文化生产、增强文化传播、促进文化交流中展现更大 作为，并在智慧医疗、智慧城市等领域赋能居民美好生活。最终通过场景开放与标杆打造相结合的 方式，加速人工智能创新成果从实验室到产业化的转化进程，形成“技术突破—场景验证—规模应用”的良性循环。
（三）促进实体经济与数字经济深度融合
实体经济是一国的立身之本，而数字经济是引领未来的新动能。“十四五”期间我国政策关键 词由“数实融合”到“实数融合”的转变，突出了实体经济的主体地位，标志着我国战略重心向以 实体经济为本、数字技术为用的根本性回归。在政策引领下，许多传统产业与企业实现了由单点数 字化赋能到全链条数字化整合的跃迁。展望“十五五”时期，数字技术将超越基础建设与单点应用， 进入全面价值释放与效益兑现的关键阶段，预计规划将更加强调“实数融合”的核心作用。 第一，聚焦 重点行业 ，打造 “一群一策 ”的转型 标杆。为避免“一刀切”和“一哄而上”的粗 放发展模式，须采取“因业施策、分类推进”的系统性实施策略，尊重产业规律、辨识行业差异、 瞄准痛点瓶颈、设计专属路径，以实现资源的最优配置和转型效益的最大化。选择国民经济支柱产 业和战略新兴产业中基础好、需求迫、带动性强的重点行业，集中资源，率先突破，形成可复制、 可推广的行业解决方案。 第二，制定 差异路线 ，绘制 “量体裁衣 ”的转型 地图。针对不同行业的特点、不同规模企业的 能力，制定阶梯式、差异化的转型路线图。建议可分行业制定数字化转型指南与标准体系，由政府 牵头，联合行业协会、龙头企业和科研机构，为每个重点行业编制指导文件，明确转型的技术路径、 投资重点、评估标准和安全规范，为企业提供清晰指引，并分层分类支持企业转型。对龙头企业， 鼓励其打造行业平台，输出技术能力和转型经验，带动产业链上下游企业转型；对中小企业，推广 成本低、部署快、操作轻便、精准有效的数字化解决方案，降低转型门槛和成本。
（四）优化算力基础设施建设
算力作为集信息计算力、网络运载力、数据存储力于一体的新型生产力，是数字经济运行发展 的基础性支撑，也是释放数据要素价值、激活数据潜能的基石。随着人工智能大模型等技术的爆发 式演进，未来社会对算力的需求将呈现指数级增长，算力基础设施的规模、结构与效率直接关系到 国家数字竞争力的强弱。因此，在“十五五”规划中，我国需进行前瞻性、系统性的战略布局，构 建全国一体、绿色集约、高效协同的先进算力基础设施体系。 第一，强化 顶层设计 与区域 协同，优化 全国算力 整体布 局。为避免重复建设与无效投资，必须 打破地域界限，加强全国层面的统筹规划，引导各地根据自身的能源禀赋、气候条件、产业需求等 比较优势，形成分工明确、梯次衔接的算力发展格局。一是深化实施“东数西算”，在现有国家枢 纽节点基础上，进一步强化网络、电力等配套保障，推动后台加工、离线分析、存储备份等非实时 性算力需求有序向西部转移。二是打造国家级算力调度与交易平台，构建统一大市场，制定统一的 算力服务度量、计价和结算标准。三是引导区域差异化发展，建立科学的算力基础设施评价指标体 系，将算力枢纽的产值、能耗、利用率等作为关键考核依据，遏制盲目投资。 第二，推动 技术革新 与绿色 赋能，构建 可持续发 展算力 生态。在追求算力性能提升的同时，必 须将绿色、低碳、可持续理念贯穿于算力基础设施规划、建设、运营的全生命周期，使数字经济的 发展与国家的“双碳”目标同频共振。一是部署高效能、低功耗的先进计算设施，大力支持和部署 液冷、整机柜服务器、硅光互联等绿色先进技术，显著降低数据中心的核心能耗指标 PUE。二是构 建“源—网—荷—储”一体化的清洁用能体系，积极推动算力中心与清洁能源协同发展；鼓励算力中 心通过自建绿电项目、购买绿电交易、认购绿色证书等方式提高可再生能源使用比例。三是完善全 生命周期绿色标准与评价体系，建立健全覆盖规划设计、设备选型、建设运营到退役回收的全链条 绿色标准体系。
（五）深化数据要素市场化改革
如今，数据已正式成为驱动经济增长和社会发展的核心生产要素，其关键任务正从初步的“数 据资源化”迈向深层次的“数据要素化”，即让数据在有序流动、合规共享与高效复用中释放其巨 大价值。这就需要“十五五”规划将数据要素市场化配置改革作为重中之重，以“制度+技术”双轮 驱动数据价值释放：以“制度创新”明确权责、划定边界，以“技术赋能”保障安全、畅通流转， 最终培育壮大全国一体化数据市场，实现数据要素领域“有效政府”与“有为市场”的有机统一。 第一，深化 制度创新 ，筑牢 数据要素化 的法治与 制度基 石。清晰、稳定、可预期的制度环境是 数据要素市场健康发展的前提。当前，数据权属、流通规则和收益分配等基础性问题仍是制约市场 活力的关键，“十五五”规划的重要任务之一应是构建系统完备、衔接配套的数据基础制度体系。 一是全面落实数据产权“三权分置”，推动司法实践与细则落地，为解决数据确权、授权、维权等 问题提供法律依据。二是建立分级分类的数据资产管理与登记体系，依据数据的重要程度、敏感级 别和应用领域，建立完善数据分类分级授权使用制度。三是构建公平高效的数据要素收益分配机制， 探索建立由市场评价贡献、按贡献决定报酬的收益分配机制，重点研究并保障个人在数据价值创造 中的合理收益，同时尊重和保护数据处理者的合法劳动与投资所得。 第二，强化 技术赋能 ，构建 可信可控的 数据流通 基础设 施。技术是破解数据流通与安全隐私矛 盾的关键。必须前瞻布局一系列前沿技术，为数据要素的安全、高效、可信流通提供坚实支撑。例 如：规模化部署隐私计算技术，实现数据的“可用不可见”；利用区块链的分布式账本、不可篡改、 可追溯等技术特性，重点布局并率先打造一批行业级可信数据空间；推动数据技术与人工智能深度 融合，利用人工智能技术提升数据要素的处理与价值挖掘效率等。 第三，培育 多层次市 场生态 ，激活数据 要素价值 潜能。一个繁荣的市场需要多元化的参与主体 和丰富的交易标的，这就要求我国着力培育数据供给、需求、中介服务等多元主体共生的生态系统。 一是做优做强全国一体化数据交易体系，整合现有地方数据交易平台，构建“多层次、多元化、互 联互通”的全国一体化数据交易大市场。二是激发数据公司与第三方专业服务活力，大力培育一批 具备数据集成、治理、分析、交易能力的数据服务商，以及提供数据合规评估、质量评估、资产评 估的第三方专业服务机构，为数据资源向数据资产、数据资本的转化提供全链条支撑。
（六）加强国内与国际数字治理
数字治理已成为国家治理体系和治理能力现代化的核心领域，也是参与全球竞争与合作的关键 抓手。“十五五”时期，我国需统筹发展与安全、国内与国际，构建起与数字文明新时代相适应的 治理体系。这要求我们内部有效化解技术革命带来的社会冲击，外部积极塑造开放包容的国际规则 环境，实现国内治理与国际治理的良性互动。 第一，国内 治理：构 建富有 韧性与包容 性的数字 社会。技术革新在带来效率提升的同时，也潜 藏着加剧“数字鸿沟”、冲击就业市场的风险。国家政策必须前瞻布局，确保技术进步的红利为全 民共享，维护社会平稳运行。一是实施数字包容行动，筑牢社会保障与人才基石，包括改革现行社 保与再分配机制，探索与灵活就业模式相适应的参保政策；推动教育体系战略性改革，为劳动者提 供定制化的职业技能培训补贴与通道等。二是在数字技术应用领域推广“沙盒监管”与分阶段推进 机制，对于可能对就业产生显著冲击的技术，通过“监管沙盒”在真实但受限的环境中全面评估其 社会经济影响，为制定缓冲和补偿政策提供依据。三是提升数字治理能力的现代化水平，强化政府 数据的共享与开放；利用数字技术赋能政府监管，实现从被动响应到主动发现的“智慧治理”转型。 第二，国际 治理：塑 造开放 包容的数字 规则与发 展环境 。在全球数字格局深度调整的背景下， “十五五”时期是我国从“跟随规则”向“参与并引领规则制定”转变的关键窗口期。必须建立统 筹安全与发展的治理观，并主动设置议题。一是确立并践行“发展与安全并重”的广义安全观，提升主动防御能力，保障核心产业链供应链安全，建立跨部门、跨行业的网络安全信息共享和协同应 对机制。二 是深耕多边与区域合作，构建规则输出新范式。将我国相对成熟的数字技术标准与实践 依托“一带一路”等渠道输出，提供从技术、标准到运维的整体解决方案，帮助合作国进行数字基 础设施建设，形成“技术—标准—市场”的良性循环。三是倡导“包容性”全球数字治理，在数字经 济核心议题上，主动设置符合“全球南方”国家共同利益的议程，倡导构建平等、开放、普惠、可 持续的全球数字治理秩序，成为发展中国家的可靠伙伴。
“十五五”时期是中国数字经济完成系统性重塑、确立全球竞争新优势的关键五年，将进入量 与质全面跃升的新阶段。本文预计，未来五年我国数字经济领域将呈现五大核心趋势：以“产业壮 大”为根基，以“科技突破、基建升级、数据价值破局、数字贸易繁荣”为抓手，共同实现由“单 点突破”到“全链条协同发展”的完整叙事。这五个维度的蓬勃发展共同构成了驱动中国经济高质 量发展的核心引擎，也为投资者指引数字经济领域的投资方向。
趋势一：数 字经济成 为经济 增长的核心 引擎，从 新兴产 业发展至国 民经济第 一大支 柱产业。预 计到 2030 年，数字经济核心产业增加值占 GDP 比重有望达到 15%，成为名副其实的经济压舱石； 全国落成更多具有国际竞争力的数字产业集群，不断催生新产业、新模式。“实数融合”成为发展 必然，通过数字化推动产业结构优化升级，实现各行业的深度智能化转型。预计到 2030 年，数字经 济总规模有望超 85 万亿元，“人工智能+”重点行动领域的智能终端应用普及率达 90%，各行业实 现向“数据驱动、智能决策”的范式革命转变。
趋势二：前 沿技术将 在“卡 脖子”领域 实现战略 性突破 ，并迈向更 高阶的发 展形态 。在关键技 术自主可控的战略指引下，前沿技术领域加速突破，开放创新生态持续完善。以国产 AI 芯片为代表 的硬科技将迎来黄金发展期，芯片制造工艺取得突破，基础软件体系逐步完善，技术“卡脖子”风 险持续化解。特别是人工智能技术将超越当前的语言模型，向理解文字、图像、声音的“多模态” 以及能与物理世界交互的“具身智能”演进。人工智能技术从局部工具演化为通用赋能，实现从单 一任务到多任务、从特定领域到全领域的应用突破，推动全社会生产生活方式变革。
趋势三：数 字基础设 施将朝 着绿色集约 、高效协 同的方 向全面升级 。数字基础设施全面升级， 5G 深度覆盖、6G 有序推进，物联网爆发式增长，云计算与边缘计算融合发展。预计算力规模将继 续高速增长，充分满足大模型等前沿技术的爆发性需求。与此同时，绿色数据中心成为主流，传统 基础设施的智能化改造同步加快。预计在“东数西算”工程引导下，新建数据中心的能源利用效率 （PUE）将普遍降至 1.2 以下，绿电使用比例超过 80%，形成“算力提升、能耗下降”的绿色发展 格局，使算力中心真正成为支撑数字经济的绿色底座。
趋势四：数 据规模呈 指数级 增长，其要 素价值将 从理论 探索走向规 模化破局 。随着数据基础制 度的完善，预计数据要素价值将加速释放，数据来源持续多元扩展，数据要素规模实现指数级增长， 高质量数据供给和流通效率显著提升。未来五年，数据的价值化路径将清晰呈现：通过“数据工厂” 完成资源化处理；通过“数据资产入表”实现资产化确权；最终通过数据信贷、证券化等方式激活 其资本属性。下一阶段，我国将培育壮大一批数据要素产业链上下游企业，预计到 2030 年，我国数 据产业规模将达到 7.5 万亿元。与此同时，中国将积极探索基于“负面清单”等模式的跨境数据流 动规则，在保障安全的前提下促进数据跨境有序流动，为全球数字治理贡献中国智慧。
趋势五：数 字贸易将 迈向高 水平开放， 企业出海 从“可 选项”变为 “必选项 ”。下一阶段，数 字贸易的内涵将极大丰富，从跨境电商延展至云服务、数字内容、智慧解决方案等全领域。预计将 实现数字领域国际合作步伐提速，数字贸易全球化路径拓宽，数字企业加强国际布局，进一步推动技术、模式、服务与产品“走出去”，中国企业出海也将进入依托平台生态、合规服务一站式解决 方案的新时代。通过积极对接 DEPA 等国际高标准数字贸易规则、探索成立世界人工智能国际合作 组织等，中国将在构建平等、包容的全球数字贸易新秩序中扮演更关键的角色，形成共商共建共享 的全球数字治理体系，助力本土企业在新一轮全球化中行稳致远。
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