（一）如何理解“现代化产业体系”与“科技创新”顺序对调？
2024 年 12 月，中央经济工作会议在工作总要求中明确“推动科技创新和产业创新融合发展”， 并把“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”作为 2025 年经济工作九项重点任务 的第二项进行专门部署。科 技创新与现 代化产业 体系之 间存在着深 度耦合、 相互促 进的辩证关 系， 可以将其理解为“驱动”与“载体”的辩证统一。 科技创新是 现代化产 业体系 的核心驱动 。一方面，前沿领域的科技创新有助于突破“卡脖子” 环节，掌握产业链话语权，构建他人难以复制的产业竞争新优势。另一方面，科技创新有助于实现 关键技术和零部件的国产替代，减少对外部单一供应链的依赖，增强抗冲击、抗风险能力，进而提 升产业链韧性和安全水平。 现代化产业 体系是科 技创新 的关键载体 。现代化产业体系通常伴随着高效的资本市场、完善的 基础设施、丰富的人力资源池和活跃的产业集群，这些要素能够有效地将人才、资金、数据等创新 资源汇聚并配置到最需要、最有效率的领域。与此同时，任何科技创新最终都需要在市场中检验和 迭代，现代化产业体系为新技术、新产品提供了广阔的应用场景和真实的市场反馈。而产业发展中 遇到的瓶颈和难题，也将成为指引科技创新方向的重要源泉。
根据《建议 》部署， “十五 五”时期， 我国将以 产业发 展为落脚点 ，以科技 创新与 产业创新深 度融合为实 现路径， 以培育新质生产力 为目标， 最终实 现高质量发 展。将“建设现代化产业体系” 提至首位，反映出我国未来五年的重要战略安排。 一是突出实 体经济的 中心地 位。实体经济是立身之本、财富之源，《建议》明确要求“坚持把 发展经济的着力点放在实体经济上”。在逆全球化思潮抬头、大国科技博弈加剧的大背景下，无论 一国的技术多么先进，如果不能转化为有竞争力的产业和产品，就难以形成真正的竞争力。因此， 一切科技创新最终要服务于构建一个自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系，我国政策 导向将更加聚焦于巩固壮大实体经济根基，确保经济韧性和产业安全。 二是强调科 技创新与 产业创 新的深度融 合。顺序的变化凸显了科技与产业之间关系的再平衡。 它强调科技创新不能仅停留于实验室层面，必须与产业需求紧密对接，推动科技创新和产业创新深 度融合，培育和发展技术含量高、发展潜力大的新质生产力，最终服务于构建现代化产业体系这一 宏大目标。因此，政策引导科研活动更强调市场导向和产业视角，旨在助力我国科技创新顺利跨越 “死亡之谷”，破除产业与科技“两张皮”梗阻。 三是明确发 展的路径 选择。“产业先行”的顺序安排，体现了一个务实的发展路径：以现代化 的产业需求牵引科技攻关的方向，再以科技突破赋能产业的升级迭代，形成一个正向循环。这意味着，科技政策的制定将更加强调产业需求牵引，创新资源的配置也会更多地向能够产生实际经济效 益和产业竞争力的领域倾斜。 我们判断，这一调整将对未来的政策制定和经济活动产生深远影响。一是产业政策或将更受重 视，与建设现代化产业体系相关的政策支持、资源投入和金融保障，在“十五五”时期会被置于更 优先的位置。二是科技创新评价体系或将持续优化，企业的创新主体地位得到进一步强化，科技成 果的评价将更注重其是否具备产业转化潜力和实际应用价值，而非仅是论文和专利数量。
（二）可行性：“十四五”成绩单为产业发展奠定基础
《建议》将 “现代化 产业体 系”置于首 位，是基 于在“ 十四五”时 期乃至新 时代以 来我国发展 所积累的雄 厚物质基 础和实 践经验所作 出的符合 时代发 展的战略抉 择。“十四五”期间，我国取得 了一系列突出成就，不仅在经济总量上实现了稳步增长，更在产业结构的优化升级上取得了决定性 进展。我国的技术发展正从“应用集成”迈向“源头创新”，产业发展也已跨越单纯“量的扩张” 阶段，进入迫切需要“质的提升”的新时期，许多领域实现了从“跟跑”到“并跑”甚至“领跑” 的局部突破。这为“十五五”时期将建设现代化产业体系作为首要任务提供了充分的可行性与现实 条件，意味着我们的工作重心，从过去更注重“补齐短板”的追赶模式，转向了现在更注重“锻造 长板”、构建自主可控、安全可靠、竞争力强的现代产业生态的系统性工程。
1.技术发展从“应用集成”转 向“源头创新”
“十四五” 时期，我 国研发 投入强度达 到新高， 投入结 构持续优化。一是研 发投入 持续增长， 2024 年全社会研发投入超 3.6 万亿元，较 2020 年增长 48%，研发投入强度达 2.68%，超过欧盟国 家平均水平；2023 年，研发人员总量已世界第一。二是基础研究水平进一步提升，2024 年基础研 究经费达 2497 亿元，较 2020 年增长超 70%，在量子科技、生命科学、物质科学、空间科学等领域 取得重大原创性成果，高水平国际期刊论文数量和国际专利申请量连续 5 年世界第一。 国家战略科技力量进一步壮大，凸显体系化 能力。总体来看，国家综合创新能力排名由 2020 年 的第 14 位提升至 2024 年的第 10 位。重大科技成果涌现，航天领域，“天宫”空间站转入常态化 运营，“嫦娥六号”实现月背采样返回，“海斗一号”完成万米海试。通信与导航领域，5G 通信大规模应用，北斗导航提供全球精准服务。交通与能源领域，C919 大飞机实现商业飞行，新能源汽车 产销量连续 10 年全球第一，CR450 动车组巩固高铁技术世界领跑优势；全球首座第四代核电站商 运投产，特高压输变电世界领先，光伏、风电装机容量居世界首位。
区域创新态 势良好， 国家综 合创新能力 提升。北京、上海、粤港澳大湾区这三大国际科技创新 中心建设取得显著进展，对标全球最高水平。合肥、深圳、西安等综合性国家科学中心发挥引领作 用，汇聚高端资源。全国各地的高新区、自主创新示范区成为区域经济增长和技术创新的主要引擎。 高新技术产业规模进一步壮大。2024 年，规上高技术制造业增加值较“十三五”末增长 42%， “三新”经济增加值占 GDP 比重达 18%。企业创新能力增强，企业研发投入占比超 77%，2024 年 524 家中国大陆企业进入全球工业研发投入 2000 强，占上榜企业比重 26.2%，较 2020 年增加 4.8 个百分点；高新技术企业超 50 万家，较 2020 年增加 83%。
2.产业发展从“保障 安全”转 向“引领前沿”
十四五期间 ，中国产 业体系 已进行了从 规模扩张 向质效 并重的历史 性跨越。我国产业体系不断 补短板、提质量、强韧性。在高端装备、集成电路、人工智能等一些重点领域取得突破，产业链韧 性显著提升。2024 年，我国工业机器人装机量占全球部署量的 54%，已建成超 3.5 万家基础级、 7000 多家先进级和 230 家卓越级智能工厂。 同时，一批“卡脖子”技术领域实现了重大突破。从高端芯片的自主攻坚到 C919 大飞机翱翔 蓝天，从“天宫”空间站建成到北斗系统全球组网，再到生物医药与高端材料的连连捷报，这一系 列成就标志着我国正稳步突破外部技术垄断，在科技自立自强的道路上迈出了坚实步伐。
（三）紧迫性：风高浪急的国际环境倒逼产业安全与升级
将“现代化 产业体系 ”置于 首位，深刻 反映了我 国对“ 十五五”时 期所处国 际环境 的清醒认识 和战略应对 。当前，世界百年未有之大变局加速演进，单边主义、保护主义抬头，全球产业链、供 应链面临重构，大国之间的科技博弈与竞争日趋白热化，高科技领域的封锁与“脱钩断链”行为时 有发生。我国技术“卡脖子”问题风险仍在，关键核心技术领域（如集成电路、高端仪器）的对外 依存度依然较高。 例如，美国对我国科技企业的限制不断升级。2018–2025 年间，美国对中国技术封锁的广度与 力度持续加大，我国相关实体被纳入数量已从 2018 年的 53 家激增至 2025 年一季度的 1029 家。 2024 年新增的中国实体中，过半数（132 家）因涉及先进半导体产业被列入清单；美国还首次大规 模适用“外国直接产品规则”，允许美国对全球范围内使用美国产设备或软件生产的产品实施出口 管制，意在通过这一长臂机制扩大技术封锁的控制半径。在美国芯片出口管制日益收紧的背景下， 英伟达营业收入中中国大陆地区占比持续下行，我国在高端 GPU 方面仍然受限。 我们深刻认识到，关 键核心 技术是要不 来、买不 来、讨 不来的，产 业链、供 应链在 关键时刻不 能“掉链子”。在这种风高浪 急甚至惊涛骇浪的 重大考验 下，我们必须优先 确保产业体 系的现代化、 稳定性和安 全性。一个现代化的产业体系，以此作为保障国家经济安全、国防安全的战略基石。在 此背景下，“十五五”规划建议对“建设现代化产业体系”和“高水平科技自立自强”的重要部署 是我国主动应对风险挑战、在危机中育新机的必然要求。
（四）必要性：实现中长期宏伟目标的根本路径
“十五五”是基本 实现社会主 义现代化夯实基础 、全面发力 的关键时期，将“ 现代化产业 体系” 置于首位是实现“十五五”时期既定发展目标和 2035 年 远景目标的必然选 择。 当前我国经济发展正处于深度结构性转型期。“十四五”期间，依赖土地、投资驱动的传统增 长路径逐步减弱。2021 年至 2025 年上半年，国有土地使用权出让收入和房地产开发投资均呈现明 显下行趋势，分别从高位大幅回落，以土地财政与地产投资为代表的旧动能逐渐式微。这使我国经 济增长面临较大压力，但同时也为“十五五”时期新质生产力的崛起和接棒提供了重要契机。 下一阶段，从 2025 年到 2035 年基本实现社会主义现代化，时间紧迫、任务繁重。无论是到 2035 年人均国内生产总值达到中等发达国家水平，还是建成科技强国、制造强国，其核心支撑都在 于一个高效、有竞争力、高质量的现代产业体系，这是创造财富、吸纳就业、驱动增长的根本载体。 科技创新固然是引领发展的第一动力，但其价值最终需要通过产业化的过程来实现，转化为现实的 生产力和具体的产品与服务，否则再前沿的科技成果也可能沦为“空中楼阁”。因此，优先构建现 代化产业体系，确保了科技创新有的放矢，紧紧围绕产业升级的需求展开；也为科技创新提供了持 续的资金投入、市场反馈和迭代升级的良性循环。这一战略排序清晰地指明了从“科技强”到“产 业强”再到“国家强”的必然路径，是助力实现我国中长期远景目标的战略枢纽。
建设现代化产业体系的核心在于巩固壮大实体经济根基、构筑中国式现代化的物质技术基础。 这一顶层部署旨在通过系统统筹传统产业、新兴产业、未来产业与基础设施建设，重塑产业链供应 链的整体韧性与竞争力，为培育新质生产力和实现高质量发展奠定坚实根基。
（一）我国现代化产业体系的演进路径：从结构升级到体系统筹
改革开放以来，我国产业发展取得显著成就，逐步建立起行业齐全、配套完善的产业体系。党 的二十大报告提出了“现代化产业体系”这一概念和“建设现代化产业体系”的新任务，现代 化的 工业、农业、服务 业和基础 设施构成了现代化产业体系的四梁八柱。 我国产业体系建设历经由“工业化起步—结构优化—创 新驱 动—系 统 统 筹 ” 的 深刻 变革 。“七五”“八五”时期着重于结构调整与基础产业建设，奠定了能源、交通、原材料等工业化根基。“九 五”至“十五”阶段，产业政策转向市场化与信息化并举，通过体制改革、信息化带动工业化，推 动传统产业升级与高新技术产业崛起。进入“十一五”“十二五”阶段，国家确立自主创新与战略 性新兴产业为主线，制造业开始向高端化、绿色化转型，“发展现 代产业体 系”首 次在“十二 五” 时期被正式 写入五年 规划中 。“十三五”“十四五”时期全面进入创新驱动与数字化融合阶段，产 业链现代化和实体经济强化成为核心主线，逐步形成实体经济与数字经济协同发展的双轮格局。
“十五五”时期，现代产业体系建设在核心定位、发展方向和结构编排上都呈现出新特征。 核心定位： 从“经济 支撑” 上升为“现 代化底座 ”。“十四五”时期我国以“推动经济体系优 化升级”为目标，着重通过“产业基础高级化、产业链现代化”提升经济质量效益与核心竞争力， 强调产业体系的全面性与基础性构建。“十五五 ”时期 ，现代化产 业体系的 战略定 位发生根本 性跃 升——从“十四五 ”时期的“ 推动经济体系优化 升级”，上 升为“中国式 现代化的物质 技 术基础”， 意味着产业体系已不再是经济增长的结构性支撑，而成为国家现代化的底层架构与技术底座。现代 化产业建设的政策逻辑从稳比重、强链条，转向以先进制造业为骨干、新兴产业和未来产业为引擎 的全要素系统治理，构成新质生产力加速形成的关键制度支撑。 发展方向： 从“结构 优化”到“全国系 统性统筹”。“十四五”时期的产业政策重点在于结构 性调整与要素升级，强调“产业基础高级化、产业链现代化”，聚焦制造业比重稳定、传统产业改 造和新兴产业壮大等“结构性任务”；而“十五五”时期，则转向构建以先进制造业为骨干、未来 产业为引擎、算力与绿色能源为底座的系统化产业体系。这一转变体现出两个层面的方向性升级： 一是从领域突破到体系统筹。战略重心由推动传统产业升级、新兴产业崛起，转向统筹传统、新兴、 未来产业的全生命周期发展，形成支撑中国式现代化的“全域产业体系”。二是从 政策导向到 机制 统合。“十五五”以“行动化”表述取代概念化表达，推出“重点产业链高质量发展行动”“产业 创新工程”“场景应用示范”等任务体系，标志产业治理从规划性指导迈向可执行、可评估、可反 馈的闭环管理。 结构编排： “五层并 举、系 统协同”的 总体框架 。“十五五”规划建议提出，“十 五五”期间 的现代产业 体系建设 以传统 产业固本升 级、新兴 产业壮 大、未来产 业前瞻布 局、服 务业扩能提 质、 基础设施强 基增效为 主线。传统制造业首次提出“滚动实施重点产业链高质量发展行动”，从理念 型政策转为实操型政策；新兴产业强调“产业创新工程”和“场景示范行动”，突出创新链与产业 链融合；未来产业首次专设板块，前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具 身智能、第六代移动通信等领域，政策重心前移至新质生产力培育。
（二）“十五五”规划建议中现代化产业体系的“变”与“不变”
对比“十四五”与“十五五”规划建议，我国现代化产业体系建设呈现出“在演进中坚 守 定力、 在延续中深化拓展”的总体格局，可以将其概括为：“四个不变”和“五个重点变 化”。
1.“四个不变”：稳 实体、强 基础的战略主线一
以贯之 一是坚持实 体经济根 基不变 。两期规划“把发展经济的着力点放在实体经济上”的政策目标一 以贯之，无论是“十四五”提出的“推进产业基础高级化、产业链现代化”，还是“十五五”明确 的“强化产业基础再造和重大技术装备攻关”，均将提升产业基础能力作为关键抓手，为实体经济 发展筑牢根基。同时“十五五”在此基础上强化“以先进制造业为骨干”，再次表明实体经济仍是 国家竞争力与现代化的核心支撑。 二是坚持制造强国的战略方向不变。两期规划均强调“建设制造强国、质量强国、网络强国”。 既延续了对制造业核心地位的坚守，又立足国家战略需求与科技发展趋势，体现了制造业在支撑多 领域强国建设中的枢纽作用，也为制造强国战略注入了更具时代性的发展目标。 三是保障产 业链安全 与自主 可控不变。两期规划都强调保障产业链供应链安全。“十四五”聚 焦“更安全可靠的产业链供应链”，“十五五”进一步强调“安全高效”，体现出在复杂外部环境 下，确保产业体系循环畅通的战略定力始终未移。同时，两期规划都突出产业链供应链的自主可控 性，“十四五”提出“实施产业基础再造工程”“关键核心技术攻关”；“十五五”延续该思路， 并在此基础上增设“重大技术装备攻关”“重点产业链高质量发展行动”。供应链治理从“阶段性 任务”转向“常态化机制”，形成“基础再造—装备攻关—链上治理”的体系化逻辑。 四是先进制 造业集群 与产业 有序转移政 策不变。两期规划均提出“推动先进制造业集群发展” “促进产业在国内有序转移”。“十五五”延续产业有序转移和区域建设集群思路，同时口径更聚 焦“重点产业”，我国在推动区域梯度转移与产业协同的策略上保持长期一致性，但更加注重“转 移质量”与“链条协同”。
2.“五个重点变化” ：产业体 系升级路径全面深 化
一是制造业 核心表述 更新， 强调“合理 比重”与 结构优 化。“十五五”规划建议将“保持制造 业比重基本稳定”调整为“保持制造业合理比重”，并提出“以先进制造业为骨干构建现代化产业 体系”。政策目标从“防止去制造化”转向“提升结构质量与创新含量”，更注重产业结构、能碳 约束与国际竞争力之间的平衡。
二是“三化”内涵升级：从“ 高端化、智能化 、绿色化 ”到“智能化、绿 色化、融合 化”。“十 四五”提出“推动传统产业高端化、智能化、绿色化”，反映产业升级的结构逻辑；“十五五”调 整为“坚持智能化、绿色化、融合化方向”，顺序与内涵均发生转变。“智能化”从制造环节的数 字应用拓展为产业体系的核心牵引力，与算力、算法、数据要素深度绑定；“绿色化”从生态约束 上升为产业体系的普遍原则，与新型能源基础设施协同推进；“融合化”取代“高端化”，强调产 业边界突破与要素融合，推动制造业、服务业、数字产业的跨界集成。
三是“强国 序列”调 整，体 现产业体系 由行业突 破向国 家能力体系 的跃升。“十五五”规划建 议首次将“ 航天强国 ”纳入 产业体系主 线，突出空间拓展与流通联通的综合能力建设。国家产业战 略已从行业层面的技术突破升级为体系层面的综合国力塑造，强化了产业体系的基础支撑与战略纵 深，使制造、交通、网络、航天、质量形成贯通生产、流通、基础设施与标准体系的整体格局。
四是新兴产 业与未来 产业双 层布局，政 策重心转 向新质 生产力。“十四五”阶段仅提“战略性 新兴产业”，侧重信息技术、新材料、高端装备等领域；“十五五”在此基础上形成“新兴支柱产 业+未来引擎产业”双层结构。一方面，新增“产业创新工程”与“战略性新兴产业集群”的系统表 述，将新能源、新材料、低空经济、航空航天等纳入重点赛道；另一方面，首次专 设“未来产 业” 板块，明确量子科技、生 物制 造、氢能与核聚变能、脑 机接 口、具身智能、6G 等具 体方 向，构建“技 术路径—场景应用—商业模式—监管体系”的完整逻辑链。同时，提出“创新监管方式、发展创业投 资、建立风险分担机制、培育独角兽与专精特新企业”，国家创新布局从“技术并进”转向“战略 前置”，未来产业成为新质生产力的源头环节，承担“超前部署+制度试验”功能。
五是场景驱 动与规模 化应用 成为产业创 新的新抓 手。“十五五”规划建议提出“实施新技术新 产品新场景大规模应用示范行动”，而“十四五”并未出现“场景化、规模化”表述。产业政策正 从“供给端创新”迈向“需求侧牵引”的转变，通过示范应用、批量推广与政策配套形成创新扩散 机制。“场景”成为创新成果落地的测试场，体现出政策对创新商业化、规模化的重视，也标志政 府从“研发推动”转为“场景赋能”，构建科技成果从“实验室到市场”的全链条生态。
在“十五五”规划建议中，科技创新被置于前所未有的战略高度，其核心定位是实现“高水平 的科技自立自强”。这一战略导向旨在通过全面提升国家创新体系整体效能，为塑造新质生产力和 实现高质量发展注入强劲动力。
（一）我国科技创新的演进路径：从“支撑”走向“引领”
党和国家对科技事业的领导和规划，是通过一个个五年规划逐步部署及落实的。 新中国的科 技创新历 程，是 从无到有， 从被迫自 力更生 到主动开放 追赶的“ 向科学 进军”的发 展历程。新中国成立后，面对新中国成立初期的技术空白和严峻的国际封锁，1956 年 1 月中共中央 向全国人民发出“向科学进军”的口号，并明确指出“要下决心，搞尖端技术”，将科技视为关乎国家存亡的关键。在这一阶段，国家通过制定和实施《十二年科技规划》等国家计划，集中全国资 源和力量，在原子能等尖端领域寻求突破，在极端困难的条件下，成功研制出“两弹一星”等国之 重器，为新中国赢得了大国地位和安全保障，也留下了“独立自主、艰苦奋斗”的宝贵精神财富。 随着世界科 技革命的 蓬勃发 展和中国改 革开放的 大幕拉 开，围绕“ 面向世界 ，融入 发展”的科 技创新核心，开启科技体 制改 革。1978 年 3 月的全国科学大会上，“自然科学正以空前的规模和速 度，应用于生产”“科学技术是生产力”“知识分子是工人阶级的一部分”等著名论断被提出，迎 来了“科学的春天”。1985 年，在全球科技工作大会上后，《中共中央关于科学技术体制改革的决 定》发布，提出“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设的战略方针”，我 国围绕运行机制、组织结构、人事制度等开启科技体制改革的大幕。深化科技体制改革为科技创新 的持续发展提供了强劲动力。
改革开放初 期，经济 建设是 国家中心任 务，科技 创新的 重点相应聚 焦于服务 经济发 展需求。在 这一背景下，中国科技事业开启了从以往以“跟踪模仿”为主，转向主动进行战略规划的新阶段。 “七五”计划中，“科学技术的发展和政策”开始独立成章，国家启动了以“863 计划”为代表的 高技术研究发展计划，系统布局信息技术、生物技术等多个前沿领域；同时，通过“火炬计划”积 极推动高新技术成果的产业化进程。至“八五”计划期间，“科教兴国”战略正式确立，被视作推 动国家振兴的关键动力。进入“十五”计划阶段，科技创新的战略地位进一步提升，国家明确以改 革开放和科技进步作为发展动力，并酝酿制定更具长远意义的科技发展纲领。其中，《“十五”信 息化专项规划》明确提出以信息化带动工业化的发展路径。 从“十一五”到“十四五 ”期 间，科技创新逐 步成为统筹国 家发展全局的核心 战略。“十一五” 计划以科学发展观统领全局，突出强调自主创新能力建设，《国家中长期科学和技术发展规划纲要 （2006—2020 年）》部署了 16 个国家科技重大专项。“十二五”期间，“创新驱动发展”被提升 为国家战略，科技创新进一步成为经济社会发展的核心支撑，天宫一号目标飞行器、蛟龙号载人深 潜器、北斗导航系统区域组网等一批重大科技成果引起世界瞩目。在“十三五”规划中，创新位居 五大发展理念之首，国家明确提出“进入创新型国家行列”的目标。在此期间，500 米口径球面射 电望远镜（FAST，即“中国天眼”）落成启用，世界首颗量子科学实验卫星“墨子号”成功发射， C919 大型客机实现首飞，一系列代表国家科技实力的“大国重器”相继问世。“十四五”规划（2021- 2025）将“科技自立自强”确立为国家发展的战略支撑，系统布局人工智能、量子信息、集成电路、 生命健康等前沿领域，并实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。
“十五五”时期，科技创新在核心定位、发展方向和结构编排上都呈现出显著的新特征： 核心定位： 从服务经 济建设 的“配套任 务”、统 筹全局 的“核心战 略”到“ 引领” 中国式现代 化的重要支撑。进入“十五五”规划（2026-2030），科技创新的角色进一步转变为引领现代化产业 体系建设、壮大新质生产力的核心驱动力。该阶段以实现高水平科技自立自强为核心目标，着力加 强原始创新与关键核心技术攻关，推动科技创新与产业创新深度融合，加快打造具有国际竞争力的 新兴支柱产业，并前瞻谋划布局未来产业，为中长期高质量发展构筑新优势。 发展方向： 科技创新 成为引 领中国式现 代化体系 建设的 关键力量。将科技创新置于前所未有的 高度，是基于对国内国际发展大势的深刻洞察。当前，国际竞争态势日益加剧，大国博弈、科技竞 争、产业链重组等不确定难预料因素增多。从专利优势指数来看，美国展现出全面且强劲的科技实 力，在人工智能、区块链、机器人、聚光太阳能、生物燃料和基因编辑等领域具有显著优势。中国 在物联网、大数据、太阳能光伏、3D 打印和风能等技术上领先，显示出在数字应用和绿色能源领域 的强大竞争力。只有实现高水平的科技自立自强，才能在全球竞争中牢牢掌握主动权。
结构编排：展现出“原始创新（根基）→产业融合（应用）→人才培养（支撑）→数字建 设（赋 能）”的内 在逻辑。研发、应用、人才与创新环境形成相互依存、正向反馈的生态系统。原始创新 奠定发展的源头与基石，解决“从 0 到 1”的问题，是科技自立自强的总开关和根本源动力，“十 五五”规划建议中强调，通过完善新型举国体制、加强基础研究布局、优化颠覆性创新环境，力争 在集成电路、基础软件等底层领域取得决定性突破；产业融合是贯通价值转化的核心脉络，解决“从 1 到 N”的问题，是科技创新价值实现的“惊险一跃”，通过概念验证、中试平台等桥梁，将科技成 果转化为现实生产力，直接贡献于经济增长和产业升级，培育新质生产力；人才培养是供给体系运 转的源头活水，教育、科技、人才三者一体，为前两个环节提供可持续的智力支持和人才保障。“十 五五”规划建议中提出，一体推进教育科技人才发展、建设“双一流”高校、培育战略科学家和卓 越工程师、引育世界优秀人才等；数字建设则为整个创新体系提供了全新的生产工具、基础设施和 思维范式。
（二）“十五五”规划建议中科技创新的“变”与“不变”
通过对比“十四五”与“十五五”规划建议，可以清晰地观察到中国科技创新战略在演进中保 持定力、在延续中深化拓展的总体态势，具体可概括为“五个不变”的战略定力与“四个更加”的 战术升级。 “五个不变”体现在：一 是核 心地位不变，科技创新始终被置于国家发展全局的核心战略位置， 是驱动高质量发展、塑造新质生产力的根本动力。二是 根本体制不 变，始终坚持并完善“新型举国 体制”，以此作为攻坚关键核心技术、实施重大科技项目的根本组织保障。三 是企业主体 地位不变， 持续强化企业在技术创新中的主体地位，着力推动创新资源向企业集聚，构建以企业为中心、市场 为导向的产学研融合体系。四是对人才高度重视 不变，将人才视为第一资源，坚持培养与引进并举， 致力于构筑具有全球竞争力的人才高地，为科技创新提供坚实智力支撑。五 是系统 性工程方法 论不 变，始终将科技创新视为一项涵盖教育、科技、人才、产业、金融等要素的复杂系统工程，强调全 局谋划和体系化推进。
相比“十四 五”，科 技创新 在“十五五 ”期间的 战略地 位进一步提 升。体现在：一 是科技创新 的战略地位 更高，更加注重“高水平自立自强”，在“自立自强”基础上，进一步强调“高水平” 的质量内涵，意味着将从体系的完整性转向追求卓越性和引领性。二是进一 步强调 原始创新，前沿 技术领域的知识创造近年来迅速增加，在 2000 至 2023 年期间，仅人工智能领域就发表了超过 71.3 万篇经同行评审的科学论文，并申请了 33.8 万项专利，与此同时，其他工业 4.0 技术，如物联网、 机器人和大数据，也产出了大量学术出版物与专利。因此，在继续攻克关键核心技术的同时，战略 重心向前端的原始创新和基础研究倾斜，致力于实现从“0 到 1”的突破，增强发展的内生动力。三 是更加强科技产业深度融合，并具体化为“人工智能+”行动，科技创新的目标不仅是出成果，更要 无缝嵌入现代化产业体系，核心是培育壮大新质生产力，前瞻布局未来产业，将科技优势直接转化 为产业竞争优势。四 是进一 步增强系统 协同性，科技创 新需要“全 局统筹” 的支持，应促进创新链 产业链资金链人才链深度融合以及一体推进教育科技人才发展。从资金和研发来看，全球企业研发 投资由少数国家和公司主导。2022 年，美国（49%）和中国（13%）的企业合计占据了全球前 100 研发企业投资的六成以上，位列全球前两位。 这一“变”与“不变”的辩证统一，共同勾勒出中国从科技大国迈向科技强国的清晰路径与坚 定决心。
（一）构建产业、科技、数字良性循环，夯实实体经济根基
“十五五”规划建议明确提出，要协同推进现代产业体系建设、实现高水平科技自立自强、深 入推进数字中国建设。这三项任务相互关联、有机统一，共同指向实体经济与数字经济的深度融合， 形成“科技驱动数字、数字赋能产业、产业反哺科技”的闭环系统，构成中国式现代化进程中塑造 新竞争优势的核心引擎。
科技创新是 数字变革 的源头 活水。人工智能、高端芯片、工业软件等核心技术的突破，是数字 中国建设的根基。没有自主可控的算力、算法与底层软件，数据要素的市场化流通与全国一体化算 力网就难以安全运行。因此，科技自立自强为数字世界提供了不可或缺的基础设施与工具，是驱动 整个数字生态发展的源头。
在科技的有 力驱动下 ，数字 要素正深度 赋能产业 转型。于坚实的技术底座，全国一体化算力网 使算力成为普惠资源，数据要素市场激活沉睡的数据资产，“人工智能+”行动则将技术融入研发、 制造与营销全流程。这些数字化能力系统性地注入传统产业与新兴产业，推动其实现效率提升、模 式创新与价值链攀升。 产业的蓬勃 发展，反 过来为 科技创新提 供了持续 牵引。产业升级过程中产生的真实需求与复杂 场景，为科技创新提供了明确方向与验证场地。例如，新能源汽车对电池能量密度的极致追求，推 动材料模拟算法的进步；高端装备对产品良率的严苛要求，驱动工业视觉检测技术的迭代。这种“产 业出题、科技答题”的机制，确保了研发资源的高效配置与创新成果的即时转化，形成了对科技发 展的强大牵引力。
（二）现代产业体系建设路径：科技引领、实体为本、设施支撑
现代化产业体系的构建依赖于系统化的支撑条件：现代化基础设施体系是整个体系的物理基础， 其中算力基础设施为数字化、智能化转型提供核心支撑，新型能源与交通基础设施则保障产业运行 的效率与韧性。传统产业优化以基础设施为依托，通过数智化改造与产业链升级，提升制造业竞争 力，并为服务业与新兴产业奠定供应链与市场基础。服务业优质高效发展进一步延伸产业价值链， 借助生产性服务业的专业化与生活性服务业多样化，推动与制造业深度融合，增强经济内生动力。 新兴产业与未来产业作为体系的高端环节，依托前期积累的技术、市场与资本条件，聚焦战略性新 兴产业集群与前沿技术突破，塑造新的经济增长极。 然而，当前在基础设施、产业转型与新兴产业培育方面仍面临一系列挑战。一是算 力基础设施 结构性失衡。算力资源存在供需错配、区域发展不平衡、算力类型与需求不匹配等问题。部分数据 中心建设脱离实际应用场景，存在盲目投资与产能过剩；东西部算力协同受制于网络延迟、标准不 一等因素，资源整合能力不足；伴随 AI 大模型发展，智算、超算等先进算力供给严重不足，2023 年我国超算算力占比仅 2.5%。二是传统产业与服务 业转型 受阻。现有数字化转型方案主要面向大型 企业，对数据基础、管理能力、人力与资金条件要求较高，难以直接适用于中小企业。多数中小企 业受限于资源与能力，面临“不敢转、不会转、不能转、不愿转”的困境。此外，核心器件国产化 率偏低，关键技术仍受制约；服务业的非标准化特性也限制了数智化应用的大规模推广。三是新兴 产业培育机 制尚不完 善。产业集群生态尚未成熟，技术商业化路径不够清晰。未来产业缺乏稳定的 投入机制与相适应的监管框架。在培育“专精特新”中小企业方面，政策支持与引导力度仍显不足。
为解决当前产业体系面临的结构性挑战，《建议》围绕“建设现代化产业体系”勾勒出一个以 “科技引领、实体为本、设施支撑”为核心的现代化产业体系构建蓝图。未来五年我国将强调以下 四大路劲。
一是传统产 业转型路 径：系 统重构。我国在“十五五”时期将超越过去零散的技术改造思路， 转向全方位的产业生态重塑。我国将系统推进产业基础再造工程和产业链高质量提升行动，着力补 齐基础软件、核心零部件等关键领域短板。通过深化制造业数智化转型和绿色化转型，推动制造模 式向服务型制造转变，促进重点产业在全球分工体系中实现地位巩固与价值链攀升。未来值得 重点 关注的领域 包括：高 端工业 母机、核心 电子元器 件、工 业互联网平 台与产业 基础软 件。高端工业母 机是整个工业体系的制造能力和精度上限，其技术水平直接决定了航空航天、精密仪器等高端装备 的制造水平；核心电子元器件是实现产业智能化、绿色化升级的物理基础，关乎整个工业体系的安 全与效能。同时，产业转型已从单点技术应用转向系统重构，工业互联网平台作为实现“数智化转 型”与“服务型制造”的关键载体，其需求将全面爆发。同时，作为“产业基础再造”工程的核心， 研发设计、生产控制等高端产业软件的国产化替代，直接关乎产业链的安全与效率，是支撑整个制 造业智能化升级的底层基石。
二是新兴与 未来产业 培育路 径：生态孵 化。下一阶段，我国将注重“新兴产业规模化”与“未 来产业孵化”的双轮驱动机制。通过实施大规模应用示范工程，为新技术提供市场验证场景；同时 积极探索未来产业的可行商业模式与适应性监管框架，建立风险分担机制，完善从技术研发到产业 转化的全链条培育生态。未 来值得重 点关 注的领 域包括 ：前沿技 术的 场景集 成商与 专用材料/装 备。 国家战略强调以“应用场景”驱动技术成熟，这意味着能够整合多项技术、为特定场景（如低空空 域管理、量子保密通信、生物制造产线）提供系统性解决方案的集成商将至关重要。此外，任何新 兴技术的实体化都离不开底层支撑，因此，服务于航空航天、生物制造等领域的专用新材料、核心 反应装置与特种装备，将成为产业生态中价值高且不可或缺的关键环节。
三是服务业 发展路径：功能 升级。我国将着力推动服务业从“量”的增长转向“质”的赋能， 实施服务业功能升级战略，重点推动生产性服务业与先进制造业深度融合。通过推进服务业数智化 改造和标准化建设，突破服务产品规模化瓶颈，构建支撑实体经济发展的专业化、高端化服务体系。 未来值得重 点关注的 领域包 括：信息技 术服务与 科技服 务业。服务业的“数智化”本质是数据和数 字技术驱动，为各行业提供数据治理、分析、交易和安全管理服务的业态，将成为赋能制造业升级 与现代服务业提质的核心引擎。同时，随着创新驱动战略深化，研发服务、技术转移、创业孵化等 科技服务业的需求将持续旺盛，它们是连接技术创新与产业应用的关键桥梁，直接服务于“两业融 合”的价值创造高点。
四是基础设 施体系路 径：协 同赋能。《建议》赋予基础设施新的战略定位，即从被动支撑转向 主动赋能。我国将按照适度超前原则，推进传统基础设施数智化改造和新型基础设施系统布局。重 点建设全国一体化算力网络，优化算力资源配置；同时统筹推进能源、交通、水利等基础设施智能 化升级，构建安全韧性、协同高效的基础设施支撑体系。未来值得 重点关注 的领域 包括：算力 调度 与运营服务、智能电 网、智 慧物流等融 合基础设 施，以 及有色金属 等关键基 础材料。“适度超前” 建设基础设施的首要任务之一是构建新型能源体系，以支撑算力等新业态的巨大能耗需求。因此， 新型电网、智慧调度系统、多元储能设施等是确保能源安全与韧性的核心。与此同时，所有基础设 施的建设都离不开物质基础，有色金属（如铜用于电力、稀土用于永磁、铝用于轻量化结构）的需 求将与基础设施投资强度紧密相关，其供应安全和材料创新是保障整个体系建设的底层支撑。同时， 传统设施的“数智化改造”也为智能设备与系统集成商带来了广阔市场。
（三）科技自立自强推进路径：人才培养、技术攻关、产研融合
一体推进教育、科技、人才发展是根基所在，通过建立协同机制培养战略人才，为创新提供智 力支持和人力资源，保障科技攻关的可持续性。加强原始创新和关键核心技术攻关直接依托人才与 教育基础，聚焦基础研究和“卡脖子”领域突破，形成自主知识产权体系，为产业创新提供技术源 泉。推动科技创新和产业创新深度融合，则将前序环节的成果转化为现实生产力，借助平台建设、 场景开放与企业主体作用，实现技术产业化与价值化。 然而，当前在人才教育、技术突破与产业应用三个关键环节仍存在明显一定短板。一是人才供 给与培养体 系有待完 善。科技人才存在结构性矛盾，领军人才与卓越工程师在规模和质量上均难以 满足科技自立自强与现代产业体系建设需求。高等教育资源区域分布不均，中西部优质资源供给不 足。同时，科教融合与产教融合仍停留在表面，人才在高校、科研机构与企业之间的流动存在障碍。 二是关键领域技术 突破仍面 临一定制约。在 GPU 芯片、工业母机、先进材料等核心环节继续面临 “卡脖子”问题，重大原创成果不足。基础研究投入仍显薄弱，缺乏长期稳定的支持机制，鼓励原 创的科研环境也有待优化。三是科技成果向产业 转化效率相对较低。目前我国科技成果转化率偏低， 中试验证平台欠缺；企业在创新中的主体地位不突出，产学研合作紧密程度不足；知识产权保护体 系尚不完善，导致创新链与产业链衔接不畅。
为解决我国在数据要素市场化、安全治理及人工智能发展等领域面临的系统性挑战，《建议》 提出以“人才培养、技术攻关、行业应用”为核心的战略框架。该框架的系统性解决方案可归纳为 以下四大战略路径。 一是基础研 究发展路 径：前 瞻布局。我国将基础研究摆在国家创新体系的核心位置，通过系统 性增加投入、建立长期稳定支持机制，对战略性、前瞻性基础科学问题进行体系化布局。此举旨在 实现科研导向从被动应对向主动引领的根本转变，为突破关键核心技术瓶颈和实现高水平科技自立 自强构筑坚实的理论根基。未来值得重 点关注的 领域包 括：人工智 能、量子 科技与 合成生物等。这 些前沿科技领域的发展高度依赖于底层基础理论的突破。国家对基础研究的长期稳定投入，将首先 在这些最具颠覆性潜力的方向上催生原始创新，并快速外溢至下游的技术与产业环节，从而孕育出 全新的产业链和商业模式。 二是技术攻 关组织路 径：全 链条攻坚。“十五五”时期，通过完善新型举国体制，我国有望在 集成电路、工业母机等关键领域实施体系化攻关。这一路径强调系统思维，通过统筹部署国家重大 科技任务，推动产业链与创新链深度耦合，力求在关键领域实现决定性突破。未来 值得重点关 注的 领域包括： 集成电路 装备与 材料、精密 科学仪器、先进 材料等。体系化攻关模式将资源聚焦于最核 心、最底层的技术瓶颈。因此，服务于国家重大科技任务、具备关键环节技术突破能力的核心企业 及科研机构，特别是那些在高端仪器、核心部件和尖端材料领域深耕的实体，将成为政策与资源倾 斜的重点，迎来巨大的发展机遇。 三是成果转化路径 ：双向融 合。我国将尽快打破“实验室—产业化”的单向转化模式，建立科技 与产业深度融合的新机制。通过布局概念验证与中试验证平台，强化科技成果转化应用。同时明确 企业创新主体地位，构建以市场需求为导向的创新体系，推动创新要素向企业集聚，促进创新链、 产业链、资金链、人才链深度融合，形成开放协同的创新格局。通过强化企业创新主体地位，布局 概念验证和中试验证平台。未来值得重 点关注的 领域包 括：专业化 的概念验 证与中 试平台、产 业共 性技术研发 服务机构。打通成果转化的“死亡之谷”是政策发力重点，专业的中试与概念验证平台 是衔接研发与产业的关键桥梁，其建设和运营将产生巨大需求。同时，能够有效整合高校、科研院 所及企业资源，提供行业共性技术解决方案的第三方服务机构，将在新的创新生态中扮演愈发重要 的角色。 四是人才发 展体系路 径：一 体发展。今后五年，我国将致力于打破教育、科技、人才系统的体 制壁垒，建立一体化推进机制。通过优化高校学科布局、强化产学研协同育人，精准培育战略科学 家、卓越工程师等战略人才力量，为科技创新提供坚实的人才支撑。在强调自主培养的同时，提出“建立高技术人才移民制度”，构建更具国际竞争力的人才体系。对此，我 们认为 未来应重点 关注 “投资于人”。投资于人才培育的基础设施、服务平台以及相关创新生态，不仅直接关系到国家重 大科技任务的实施效能，更是提升产业核心竞争力、实现科技自立自强的根本保障。这类投资具有 基础性、先导性和战略性价值，将在未来创新体系中获得持续的政策支持与资源倾斜。
（四）数字中国建设路径：要素激活、AI 赋能、治理创新
数字中国建设包含四个关键环节：完善数据要素基础制度是前提，通过制度建设和市场开放打 通数据流动通道，为后续环节提供基础资源；强化算力、算法与数据高效供给是技术支撑，为人工 智能应用提供核心能力；实施“人工智能+”行动是应用层面，推动 AI 技术与各行业深度融合；加 强人工智能治理是保障机制，确保技术发展符合伦理规范与法律要求。 然而，当前我国在数据要素市场化、安全治理及人工智能发展等方面仍面临系统性挑战。一是 数据要素流通机制尚未健全。 在数据供给方面，数据要素市场化配置改革尚未根本破局，“数据孤 岛”现象仍较普遍，制约了数据流通与价值释放。由于数据具有非竞争性、可复制性等特征，传统 产权制度难以直接适用，导致企业数据共享意愿低，高质量数据集流通不畅。尽管已通过“三权分 置”推进制度创新，但在确权、估值与收益分配等环节仍存在实践难题。随着大模型向行业纵深发 展，缺乏高质量行业数据将成为关键瓶颈。二是数据安 全与跨境治 理体系亟 待完善 。在数据安全与 治理方面，跨境数据流动管制持续加强，企业出海面临较高合规成本与政策风险。同时，生成式人 工智能的兴起带来算法公平、数据溯源等新型治理问题，现有合规体系尚不完善。三是算力算 法自 主可控与 AI 治理能力仍待 提升。国产基础软件生态在完整性、成熟度和协同性方面仍与国际先进 水平存在差距。人工智能应用虽广泛落地，但算法的可解释性、公平性与鲁棒性仍有待提升，相关 标准建设、责任界定与价值引导仍滞后于技术发展。
为系统破解数据要素流通、安全治理与人工智能发展等关键挑战，《建议》围绕“深入推进数 字中国建设”提出了系统解决方案，其战略部署可概括为以下三大转型路径。 一是数据要素配置 路径：市场 统合。我国将致力于健全数据要素基础制度体系，构建开放共享、 安全有序的全国一体化数据市场。具体行动包括建立数据产权登记与流通框架，制定数据资产估值 与收益分配指引，并深化公共数据、企业数据的资源化开发利用，旨在系统性破除数据孤岛，释放 数据要素价值。未来 值得重 点关注的领 域包括： 数据治 理与资产评 估服务、 数据交 易所及第三 方数 据服务商。全国一体化数据市场的建设，首先催生了对数据确权、合规审查、质量评估及价值衡量等专业服务的巨大需求。因此，提供数据治理解决方案、参与数据交易生态运营以及开展数据资产 化实践的企业，将在数据要素市场化进程中占据关键生态位。 二是人工智能发展 路径：全面 赋能。我国将全面实施“人工智能+”行动，通过强化智能算力基 础设施、推动核心算法与模型创新、扩大高质量数据供给，系统提升人工智能赋能水平。行动重点 在于推动人工智能与实体经济各行业、社会治理各环节深度融合，以引领产业变革与科研范式转型， 同时完善涵盖法律法规、应用规范与伦理准则的治理体系，确保技术发展安全可控。未来值得 重点 关注的领域包括：工业领域 AI 解决方案、AI 安全治理 与合规服务。“人工智能+”的核心在于与 行业 Know-how 的结合，能够为制造业、金融业等关键领域提供垂直化、可落地的 AI 解决方案的 企业将迎来广阔市场。同时，随着监管框架完善，提供算法审计、合规评估及伦理对齐服务的 AI 治 理产业也将成为新的增长点。 三是数字治 理体系路 径：敏 捷治理。我国将构建适应数字技术特点的新型治理框架，核心是完 善平台经济监管，推动其创新与健康发展。通过制定与技术进步同步的法律法规与应用规范，有效 应对数据跨境、算法歧视等新型风险，旨在形成既能防范风险又能激发创新活力的制度环境。未来 值得重点关 注的领域 包括： 合规科技与 隐私计算 技术。在数据跨境、算法监管等要求日趋严格的背 景下，企业对于自动化合规工具的需求将激增。同时，能够在数据流通过程中实现“数据可用不可 见”的隐私计算技术，将成为平衡数据开发利用与安全隐私保护的关键技术基石，其商业化应用步 伐将显著加快。
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