2025 年 1 月，中央政治局决定，党的二十届四中全会审议“十五五”规划建议， 成立文件起草组。2025 年 10 月 23 日，二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。《建议》稿提出“十五五”时期经济 社会发展目标主要是定性要求，必要的定量要求和一些具体工作部署则留给制定规划 《纲要》时研究确定，以更好体现和发挥《建议》的宏观指导作用。 在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的说 明中指出，“《建议》与‘十四五’规划一脉相承，继续把推动高质量发展确定为‘十 五五’时期经济社会发展的主题，要求坚持以经济建设为中心，完整准确全面贯彻新 发展理念，实现质的有效提升和量的合理增长，推动经济持续健康发展和社会全面进 步。推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强，积极发展新质生产力，在 推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展”。
1、“从“十一五”到“十五五”政策回眸
五年规划是中国对未来五年发展愿景、指导思想、战略目标和优先领域所作的 顶层设计。复盘“十一五”以来的五年规划，回顾过去二十年发展来时路，从规划 纲要的表述和目录的篇章设置上回顾政策重心的变迁。
（一）指导方针或指导思想的变化：可以概括为“十一五”时期的“坚持以经济 建设为中心”，“十二五”时期“以加快转变经济发展方式为主线”，“十三五”时 期“以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线”，再到“十四五” 时期“坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改 革为主线，以改革创新为根本动力”，最后到“十五五”时期的“统筹推进‘五位一 体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局，统筹国内国际两个大局，完整准确 全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济 建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力”。
（二）经济社会发展的主要目标的变化：经济从增速到质量目标的迭代，从“十 一五”时期的“宏观经济平稳运行”，“十二五”时期“经济平稳较快发展”，“十 三五”时期“经济保持中高速增长”，再到“十四五”时期“经济发展取得新成效”， 最后到“十五五”时期“高质量发展取得显著成效”。
（三）产业发展篇的变化：从“十一五”《纲要》的第二到四篇分别是“建设社 会主义新农村”、“推进工业结构优化升级”、“加快发展服务业”。“十二五”《纲 要》的第二到四篇分别是“强农惠农加快社会主义新农村建设”、“转型升级提高产 业核心竞争力”、“营造环境推动服务业大发展”，均是围绕三大产业。到了“十三 五”《纲要》，第二篇表述为“实施创新驱动发展战略”，再到“十四五”《纲要》 的第二篇表述为“坚持创新驱动发展全面塑造发展新优势”，均将创新篇放在第二篇 的重要位置。在“十五五”《建议》表述中，则将“建设现代化产业体系，巩固壮大 实体经济根基”的顺序提前，其次是“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产 力”、再然后是“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”。
2、对比“十四五”与“十五五”的核心差异
“十四五”（2021-2025 年）与“十五五”（2026-2030 年）规划是中国在“两 个一百年”奋斗目标历史交汇期及之后的关键性国家发展战略部署。“十五五”规划 在继承“十四五”基本方向的同时，更加注重发展质量、系统集成与安全韧性，标志 着中国经济从规模扩张向内涵式发展的全面转型。
（1）“十四五”与“十五五”规划的发展环境与战略定位的演变
“十四五”和“十五五”规划虽然时间上紧密衔接，但其所处的国内外发展环境 已有显著变化，这直接影响了两者的战略定位与任务优先级。如下表所示，两大规划 在战略定位与外部环境判断上呈现出明显的继承性与发展性。 从战略定位看，“十四五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标 之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，定位为新征 程的“开局起步”。而“十五五”时期则在基本实现社会主义现代化进程中具有“承 前启后的重要地位”，是“夯实基础、全面发力的关键时期”。这意味着“十五五” 不再仅仅是开局探索，而是需要实现关键突破，为 2035 年基本实现社会主义现代化 目标奠定决定性基础。 在对国际环境的判断上，两者呈现出明显的承接与发展关系。“十四五”规划明 确认为“我国仍处于重要战略机遇期”。这一判断基于当时对和平与发展作为世界主 题的认知。然而，随着近年来国际力量对比的深刻调整和地缘政治冲突的加剧，“十 五五”规划延续了党的二十大报告的最新判断，指出我国发展进入“战略机遇和风险 挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。这一判断转变直接影响了两个规划的侧 重点，使“十五五”更加注重安全与发展的统筹。 从国内发展焦点观察，“十四五”规划着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果，全面解决 “发展不平衡不充分问题”。而“十五五”规划则在此基础上，进一步强调要“巩固 拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项”，特别是在科技自立自强、产业链供应链 安全等方面取得重大突破，以在“激烈国际竞争中赢得战略主动”。这种转变反映了 国家发展战略从解决内部问题向统筹内外两个大局、积极参与全球竞争的深化。
（2）“十四五”与“十五五”规划的核心目标与战略任务的调整
随着发展环境与战略定位的变化，“十四五”与“十五五”规划在核心目标和战 略任务上进行了相应调整，既保持了一定的政策连续性，又体现出明显的阶段性特征。 如下表所示，两大规划在经济发展、科技创新、民生福祉等关键领域的目标设定上有 着清晰的演进路径。 在经济发展目标上，两个规划都强调经济保持在合理区间，但侧重点有所不同。 “十四五”规划强调高质量发展的“新成效”，而“十五五”规划则进一步提出了更 具体的要求，如“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。 这反映了“十五五”时期对经济内生动能的更加重视，旨在通过扩大内需特别是居民消费，形成消费和投资的良性互动，增强国内大循环的内生动力和可靠性。这一调整 是针对当前有效需求不足、国内大循环存在卡点堵点等突出问题作出的积极回应。 在科技创新方面，“十五五”规划将科技自立自强提到了前所未有的战略高度。 与“十四五”时期“提升创新能力”的相对广义表述相比，“十五五”明确要求“科 技自立自强水平大幅提高”，并提出“重点领域关键核心技术快速突破，并跑领跑领 域明显增多”等具体目标。尤为值得注意的是，“十五五”规划强调要“一体推进教 育科技人才发展”，基本形成“教育科技人才一体发展格局”。这标志着国家创新体 系建设从分散发力转向系统推进，旨在通过教育、科技、人才三大领域的协同效应， 全面提升国家创新体系整体效能。
在产业体系构建上，两个规划都重视实体经济，但“十五五”规划的战略部署更 为系统和坚定。“十四五”规划主要关注“提升产业链供应链现代化水平”，而“十 五五”规划则明确要求“巩固壮大实体经济根基”，强调“保持制造业合理比重”， 构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。这一调整既是对全球产业格局重构的应 对，也是针对我国经济发展中存在的“脱实向虚”风险的有力纠正。特别是在全球地 缘政治冲突加剧、西方国家对我国科技经贸打压加大的背景下，“十五五”规划更加 注重通过产业体系自主可控来抵御外部冲击 在民生福祉领域，“十五五”规划在“十四五”基础上提出了更高要求，从“民 生福祉达到新水平”升级为“人民生活品质不断提高”，并特别强调“居民收入增长 和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”。这“两个同步”体现了在 高质量发展中促进共同富裕的政策导向，旨在通过优化收入分配制度，扩大中等收入 群体，让现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民。 在绿色转型方面，“十五五”规划承接“十四五”的绿色发展理念，但目标更为 具体和紧迫，明确提出“碳达峰目标如期实现”，并强调“绿色生产生活方式基本形 成”。这表明“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的关键冲刺阶段，绿色低碳发展 将从理念倡导进入实质性推进阶段。 在安全保障领域，“十五五”规划比“十四五”时期更加突出国家安全的重要性， 从“统筹发展和安全”的一般性原则，升级为“国家安全屏障更加巩固”的明确目标， 强调“重点领域风险得到有效防范化解”。这反映了国家对发展环境变化的敏锐判断， 以及在新形势下筑牢安全防线的坚定决心。
（3）“十四五”与“十五五”规划的规划实施与政策导向的深化
在规划实施与政策工具方面，“十五五”规划在继承“十四五”规划成功经验的 基础上，根据新形势、新任务进行了显著优化和创新，主要体现在改革方法论、内需 拓展策略、风险防控体系以及发展动力培育等维度。 改革方法论：从全面深化改革到进一步全面深化改革。“十四五”规划实施期正 逢党的十八届三中全会部署的改革任务全面收官，其改革重点在于落实既定改革部署。 而“十五五”规划期与党的二十届三中全会部署的进一步全面深化改革任务（明确到 2029 年全部完成）有四年重叠期，这意味着“十五五”规划将成为引领新一轮全面深 化改革的重要载体。规划明确提出“进一步全面深化改革取得新突破”，要求“社会 主义市场经济体制更加完善，高水平对外开放体制机制更加健全”。与“十四五”相 比，“十五五”规划更加注重改革举措的系统集成和协同高效，强调通过生产关系和 生产力、上层建筑和经济基础的更好适应，持续增强发展动力和社会活力。例如，规 划将“促进各种所有制经济优势互补、共同发展”作为重要方向，旨在通过深化国资 国企改革、优化民营经济发展环境，实现国有经济与民营经济的高质量协同发展。
内需拓展策略：从需求管理到供需良性互动。面对有效需求不足这一突出挑战， “十五五”规划的内需策略超越了传统的需求刺激思维，体现了更高的战略前瞻性。 它强调“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，致力于打通束缚国 内大循环的卡点堵点。这一思路有别于简单的需求扩张道路，而是着眼于为产业结构 调整提供更多的需求动力。具体而言，规划强调通过“新需求引领新供给，新供给创 造新需求”的良性互动机制，推动中国经济摆脱过去过度依赖地产驱动的发展模式。 在投资方向上，规划强调“适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务 设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资”，体现了从“投资于物”到“投 资于人”的战略转变，旨在通过增加民生投入、解除居民消费后顾之忧，从根本上提 振内需。 风险防控体系：从局部风险化解到全域安全屏障。与“十四五”规划相比，“十 五五”规划对风险防控的重视程度显著提升，构建了更为全面的安全发展体系。规划 不仅将“国家安全屏障更加巩固”作为七大主要目标之一，还专设章节对“推进国家 安全体系和能力现代化”进行系统部署。这一转变是基于对“未来 5 年，我国各种不 确定难预料的风险因素将明显增多”的深刻判断。在策略上，“十五五”规划强调统 筹外部安全和内部安全、传统安全和非传统安全，要求“健全国家安全体系，加强重 点领域国家安全能力建设，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系”。特别是在 经济安全领域，规划更加注重维护粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，确保中 国式现代化进程不被迟滞甚至中断。
发展动力培育：从技术追赶到前沿领域引领，在培育新质生产力方面，“十五五” 规划展现出更强的前瞻性和引领雄心。与“十四五”规划侧重于追赶和提升创新能力 不同，“十五五”规划强调要“前瞻布局未来产业”，明确列出了“量子科技、生物 制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信”等前沿领域。规划还创新性地提出“探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则”， 推动这些领域“成为新的经济增长点”。这表明“十五五”时期，我国在科技创新上 将从过去的跟跑为主，转向在部分前沿领域实现并跑甚至领跑，通过未来产业的布局 抢占全球创新制高点。为实现这一目标，规划提出“建立未来产业投入增长和风险分 担机制”，旨在通过创新投入机制解决前沿领域的高风险、长周期问题。 总体而言，从“十四五”到“十五五”的演变，体现了中国发展战略的连续性、 阶段性与创新性统一。“十四五”规划作为开启新征程的第一个五年规划，侧重于巩 固基础、构建新发展格局；而“十五五”规划则是在前一阶段基础上，瞄准 2035 年 基本实现社会主义现代化的目标，进行更为精准、有力的战略推进。两者在核心目标、 战略任务和政策工具上的差异，正是基于不同发展阶段和历史方位所作出的科学调整。 展望“十五五”时期，中国发展既面临战略机遇，也面临风险挑战。通过“十四 五”时期打下的坚实基础，以及“十五五”规划的科学指引，中国有望在 2026-2030 年这一关键时期实现关键突破。到“十五五”末期，我国人均 GDP 有望达到 2 万美元 左右，产业基础更为强大，需求结构更为合理，区域发展更趋均衡，为实现 2035 年 成为中等发达国家奠定坚实的基础。这一宏伟蓝图的实现，不仅需要国家战略的正确 指引，更需要全社会共同努力，将规划图变为施工图，将愿景变为现实。 中国的发展规划实践表明，一种将市场决定性作用与政府有为引导相结合、短期 目标与长远战略相衔接、内部发展与全球责任相协调的治理模式正在不断成熟。通过 “十四五”和“十五五”规划的连续实施，中国不仅为本国经济社会发展指明方向， 也为全球尤其是发展中国家探索出一条独具特色的现代化道路。
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