2026年大国财政宝典系列1：中国，迈向大财政，税改进行时

预算体系：四本账各司其职，环环相扣

2015 年 1 月 1 日起，《中华人民共和国预算法（2014 修正）》正式施行，意味着财政四 个账本预算的完善，中国预算体系基本建立。当前，我国的政府财政预算体系共涉及“四 本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 从建立时间上来看，“四本账”制度的建立并非一蹴而就，而是根据经济发展状况逐步 建立完善的。一般公共预算最早建立；政府性基金预算管理于 1997 年开始执行、并于 2010 年开始报送全国人大；国有资本经营预算于 2007 年开始试点、并于 2010 年开始 报送全国人大；社会保险基金预算则自 2010 年开始试编、于 2013 年首次编入预算草 案并报送全国人大。 从功能定位上来看，“四本账”的收支对象侧重点各有不同。一般公共预算以税收收入 为主，政府性基金预算以卖地收入为主体，国有资本经营预算收入主要是国企利润等国 有资本经营收入，而社会保险基金预算收入则主要来源于各类社保费。 从账本间关系来看，“四本账”之间既保持了相对独立，同时又做到了相互衔接，一般公 共预算便是其相互衔接的关键纽带。其中，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流 动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算， 公共财政预算可补助社会保险基金”。

财政收支：四大税收+土地财政，地产基建+社保民生

从收支规模来看，第一、二本账是当前财政收支的主力军，因此我们也通常将其合计规 模视为广义财政收支。一方面，社会保险基金预算相对更为独立，其资金不可用于平衡 一般公共预算；另一方面，当前国有资本经营预算规模相对较小，且其资金又多在国企体系中循环，对于公共财政收入的补充作用相对较小。因此，我们通常将前两本预算的 合计收入定义为政府的广义财政收入，用以衡量政府财力大小。截至 2024 年末，第一 本账收入、支出分别占比 54%、60%，第二本账收入、支出分别占比 15%、21%。

四大税收和土地财政是中国财政收入的主要抓手，支出则集中于地产基建和社保民生。 为便于国际比较，我们将四本账放在一起观察： 1）收入端，四大税收和土地财政占据半壁江山，保险费收入和利息占据四分之一。2024 年增值税、企业所得税、消费税、个人所得税分别占比 18%、11%、4%、4%，合计占 比 37%；地产税种、土地出让收入分别占比 5%、13%，合计占比 17%；第四本账的保险费收入+利息占比 24%；非税收入占比 10%；国有资本经营收入（第一本账和第三本 账合并计算）占比 4%。 2）支出端，地产基建等传统投资类占比下降，社保、教育、卫生健康等民生类占比提 升。2024 年基建类支出、卖地相关支出、住房保障分别占比 13%、10%、2%，合计占 比 25%，2010 年以来最高占比 37%，目前基建类和卖地相关支出占比均有明显下降， 后者下滑幅度更多；社会保障和就业、社会保险支出分别占比 9%、21%，合计占比 30%， 较 2010 年的 16%明显提升，且在 2023 年已实现对地产基建类支出占比的反超；此外， 教育+科技占比 11%，国防+公共安全占比 6%，卫生健康占比 4%。

财政收入：通胀+规范征税+盈利改善，稳定宏观税负。近年来，由于税收增速持续低于 名义 GDP 增速，叠加卖地收入的下滑，税收/GDP、广义财政收入/GDP 等宏观税负指 标一路走低，进而压降财政支出/GDP 等指标，制约财政发力对实体经济的效果。展望 2026 年，通胀中枢回升，规范税收补贴及优惠政策，以及企业盈利中枢的改善，有望为 财政收入贡献增量，进而稳定宏观税负，为财政支出总盘子的扩大奠定基础。

财政支出：社保等刚性支出占比抬升，地方支出更依赖赤字。近年来，随着中国经济的 深刻转型和高质量发展的推进，财政支出结构也随之调整，不难发现，传统地产基建类 支出占比与社保类支出占比呈现此跌彼涨的态势，符合财政从侧重于“投资于物”，向 “投资于物”与“投资于人”并重的支出优化方向。同时，不论是传统地产基建，还是 社保支出，支出责任基本均集中于地方政府，地方财政偏紧的态势仍待缓解，地方政府 广义财政赤字占广义财政支出的比例已接近 50%。随着老龄化的推进，社保等刚性支出 的占比预计将持续抬升，进一步推进支出结构优化、开拓地方财源，势在必行。

财政增量：必要的财政赤字，持续的财税改革

财政赤字：预计 2026 狭义、广义赤字率或持平至 4%、10%。中国 2025 年广义赤字率 已达 10%左右（考虑化债资金和政府债结存限额，不考虑净调入资金，图 11 中的广义 赤字率 2）。而 10%的广义赤字率，无论是过去百年全球财政的纵向对比中，还是当前 主要经济体的横向对比中，均处于较高水平。展望 2026 年，重大外部关税冲击力度减 弱，但考虑稳增长、扩内需的客观需要，2025 年 12 月中央经济工作会议给出了“三个 必要”的清晰指示，即“必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。因此，我们预计 2026 年狭义、广义赤字率或分别持平至 4%、10%左右，对应债务规模增幅 4000 亿左 右。

财税改革：建设与新业态相适应的税收制度，健全直接税体系，拓展地方税源。2025 年 12 月中央经济工作会议给到的另外一个指引是，“规范税收优惠、财政补贴政策”，而关 于财税改革，2024 年 7 月的三中全会做出了更全面的布局。展望未来，在税收相关制 度上，我们认为需重点关注三点：

1）“研究同新业态相适应的税收制度”。这或与高质量发展一脉相承，符合重大战略、 重点领域的行业给与税收优惠和补贴，已经相对成熟、具备盈利护城河的行业规范税收 优惠，深化税收征管改革。

2）健全直接税体系。直接税的税负不能转嫁，通常采用累进税率，税负较为公平，在国 内主要包括个人所得税、企业所得税、房产税、印花税等。在国际上，直接税还包括社 会保障费（类似国内的五险一金）、财产税与资本利得税、遗产和赠与税等。国内在不断 完善现有直接税征管体系的基础上，也可以探索新的直接税种，以补充财源。

3）拓展地方税源。无论是“投资于物”，还是 “投资于人”，支出重心目前均在地方政 府层面，而地方政府收入紧张态势尚未缓解，拓展地方税源迫在眉睫。三中全会强调， “推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，既符合增加地方自主财力的需求，也与 “反内卷”、“统一大市场建设”的内在逻辑一致，能从根本上缓解地方政府对于“招商 引资-扩大生产-增值税提高”的传统征税路径的依赖，进而转向“优化消费供给-提振消 费-消费税提高”的新型征税思路。当然考虑到国内消费税和增值税并行，海外则主要是 两者选一，因此国内消费税目前仅对部分产品征税，未来征收范围也有待进一步优化。

地方财政：迎边际改善，但收支平衡压力仍大

不同于海外其他主要经济体主要依赖中央财政，地方财政在中国财政体系中扮演非常重 要的角色。1994 年分税制改革之后，主要税种央地分配比例向中央倾斜，地方财源收 缩，随后土地财政兴起弥补了这一缺口，而中央财源丰富后通过转移支付的形式进行全 国财政的平衡，最终的支出责任仍主要集中在地方层面，2024 年四本账地方支出占比 分别为 86%、95%、51%、100%。2025 年初我们曾外发报告《十个指标看地方财政》 总结归纳地方财政的特点，地方政府 2025 年实际财政数据陆续公布，接下来我们分析 2025 年地方财政是否有新的边际变化？

第一本账：财政自给率回升，税收占比企稳

从财政自给率水平来看，2025 年 31 省/市均值约为 50.3%，同比+1.1pct。31 个省/市 中，仅青海、内蒙、海南、陕西、山西等 5 个地区财政自给率仍在下滑，其余省/市均有 提升，天津、北京、湖北等地改善幅度较大。

从收入结构来看，税收增速由负转正，税收占比企稳回升。2024 年各省/市税收普遍负 增长，非税则保持较高增速；而 2025 年多数省/市税收增速录得正增长，非税增速降低。 相应地，部分省/市税收占比也有所回升，云南、宁夏、新疆、山西、上海、江苏等地区 提升幅度均在 1pct 以上。

第二本账：土地财政依赖度、集中度部分企稳

从土地财政依赖度来看，个别省/市 2025 年土地财政依赖度较 2024 年有所改善。相较 于 2021 年，2025 年各省/市土地财政依赖度下滑幅度集中于 10%-30%左右；相较于 2024 年，2025 年个别省/市土地依赖度有所回升，包括云南、甘肃等，但值得注意的是， 大部分省/市土地依赖度仍在下降，其中贵州、陕西、江苏、河南等地区下滑幅度较大。