2026 年全国两会恰逢 “十五五”规划开局之年，医药产业与医疗卫生领域既是新兴 支柱产业、又是民生保障的核心板块，政策方向对产业发展和社会发展影响巨大。 本次“两会”明确了医疗卫生领域的战略地位、改革方向与产业扶持重点。 医保政策方面：①健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制。②居民医保人均财 政补助标准提高 24 元。③健全多层次医疗保障体系，稳步推动基本医疗保险省级 统筹，优化医药集中采购和价格治理，深化医保支付方式改革，完善结余资金使用 政策。④坚决打击欺诈骗保。⑤加快发展商业健康保险，推动创新药和医疗器械高 质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求。⑥推行长期护理保险制度。⑦ 完善生育保险制度和生育休假制度。——结合既往政策实践来看，医保相关政策 主要着眼于制度完善，推动医保从 “保基本” 向 “多层次、高质量” 转型。 医疗政策方面：①实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，提升爱国 卫生运动成效，强化公共卫生能力。②深化以公益性为导向的公立医院改革，加强 县区、基层医疗机构运行保障。③强化薄弱专科建设，全方位提升急诊急救、血液 保障和应急能力。④优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭 医生签约服务，促进分级诊疗。——再次强调了公立医院改革的“公益性”导向， 和强基层这一目标，“惠民生”的导向进一步突出。
支持产业创新方面：本次政府工作报告除了明确将生物医药列为新兴支柱产业之 一，还将脑机接口纳入未来产业，赋予发展使命的同时，也将纳入国家整体的政策 支持体系中。国务院编制了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》提交大会审查。草案提出 6 方面 109 项重大工程，其中直接 涉及医药产业和卫生健康领域的约 14 项。尤其是引领新质生产力发展方面，在新 产业新赛道培育发展方向上，明确纳入生物制造、脑机接口、高端医疗器械，占比 3/10；在前沿科技攻关方向上，生命科学与生物技术、脑科学与类脑研究、重大疾 病防治与创新药研发，占比 3/8。 生物制造：是利用生物体（如微生物、细胞、酶等）或其组成部分，通过工业化方 式生产物质、提供服务的先进生产方式。它凭借颠覆性技术特性和绿色低碳属性， 正深度渗透到医药、化工、材料、能源、农业、环保等关键领域。在医药领域，基 因工程技术已使重组人胰岛素产量大幅提升。但在高端工业酶制剂、核心生物设 计软件、关键装备制造等领域还存在短板，我们预计政策将对合成生物学、酶工 程、生物传感等底层技术和共性平台技术的长期稳定支持。 脑机接口：指通过在大脑内部神经活动与外部控制设备之间建立直接连接通路， 实现脑与机之间信息交互与功能整合的新一代智能交互技术，融合医学、计算机、 电子、机械、材料等多学科的前沿技术，产业链长、市场空间值得期待。临床上， 国内侵入式/半侵入式脑机接口临床试验开始爆发，商业化方面，我们认为整体尚 处于早期，预计有望在十年内实现“应用解决方案效果良好、多类解决方案走向成 熟商用”的目标，目前处于投资关键期。具体支持政策已经先行，如 2025 年 7 月， 工信部等七部门印发《关于推动脑机接口产业创新发展的实施意见》，要求到 2030 年，脑机接口产业创新能力显著提升，形成安全可靠的产业体系。 高端医疗器械：覆盖范围较广，设计品类和技术方向较多。传统医疗器械如冠状动 脉支架、人工骨关节等因集采进入平缓发展期，高端医疗器械亦是企业自身的研 发导向，手术机器人、医疗设备的 AI+、新型生物材料等正蓬勃发展，我们预计政 策将在优化新产品审批流程、医保支付、临床管理等多环节进行支持。
医药界代表提出的建议既是行业趋势，也是企业痛点，更是政策导向，三者高度 重合。从行业趋势看：聚焦医疗 AI、数字化、创新药、中医药现代化、医养康养， 都是国家明确的中长期产业方向。从企业痛点看：医保支付、集采机制、创新药 准入、数据合规、知识产权、药师法规等，正是企业最关心、最现实的经营与发 展堵点。因此，代表们的建议可以洞察行业未来方向和政策发力重点。本次两会， 代表们的建议聚焦于以数字化转型和机制改革为核心，推动行业高质量发展。
2.1. 医保领域场景培育和开放将为产业发展带来广阔空间
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，已明确提 出“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，加快新兴产业规模化发展” “布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度”“打造一批 带动面广、显示度高的消费新场景”。2025 年 11 月 7 日，国务院办公厅印发《关 于加快场景培育和开放 推动新场景大规模应用的实施意见》，其中医疗卫生领域、 跨界融合消费领域等均与医疗保障工作密切相关。 为落实上述具体要求，国家医保局于 2026 年 2 月印发《关于加快医疗保障领域场 景培育和开放 支持新场景大规模应用的通知》。医保领域场景培育和开放将为产 业发展带来广阔空间，例如，国家医保局大力推进医保影像云建设，直面跨院就医 场景，通过开展医保影像云集采，直接带动数据存储、传输、质控等相关产业发 展。以贵州省医保影像云集采项目为例，按照 4.95 元/人次的中标价格，首年按 2156 万次需求测算，中标规模达 1.07 亿元，两年采购期预计将超 2 亿元。汇聚全 国医学影像数据，将为我国医学影像人工智能发展和应用赢得先机。
2.2. 2026 年医保具体工作开展，优化结构是重要方向
医保服务和运营方面，国家医保局发布医保领域“高效办成一件事”2026 年度第 一批重点事项清单。其中在产业层面，结构优化的导向性更加鲜明：参照药预沟通 机制为创新药企业搭建了政策对接快车道，降低了 1 类新药医保准入的沟通成本 与不确定性；医药集中带量采购的持续推进，倒逼企业从“价格竞争”转向“质量与 创新竞争”，推动产业结构优化；医保与定点医药机构即时结算、基金清算提质增 效，将缓解医药企业与医疗机构的资金周转压力，改善行业现金流，营造更健康的 产业生态。
2.3. 创新药支持力度持续提升
2.3.1. 国谈：医保支持真创新，拒绝内卷式创新
2025 年医保目录新增 114 种药品，其中 50 种为 1 类创新药。2025 年 12 月 7 日， 国家医保局公布了 2025 年医保药品目录，较 2024 版新增 114 种药品（其中 50 种 为 1 类创新药），调出 29 种临床已被替代或长期未生产供应的药品。目前医保目 录共收录药品 3253 种（西药 1857 种、中成药 1396 种）。新增 114 种药品中，74 种（65%）为化学药品，33 种（29%）为治疗用生物制品，7 种（6%）为中成药； 50 种 1 类新药中，27 种（54%）为化学药品，19 种（38%）为治疗用生物制品， 4 种（8%）为中成药，1 类药品中生物制品的比例进一步提高。新增药品按治疗领 域分类，涵盖 36 种肿瘤用药、13 种抗感染药、12 种慢性病用药、10 种罕见病用 药、7 种中成药、6 种精神疾病用药、31 种其他治疗领域用药，与近年来药品研发 重点强关联。
简易续约充分体现医保对目录内成熟、高价值药品的稳定支持态度。2025 年，在 178 种到期的目录内谈判药品中，共有 148 种通过简易续约流程完成续约，其中仅 15 种药品需降价续约，平均降幅为 8.4%；剩余 30 种药品进入重谈续约环节，平 均降幅 13.8%，且其中 13 种药品同步新增了适应症。由此可见，绝大多数药物均 以原价续约或通过新增适应症的方式实现了目录内延续。此外，医保对未续约调 出目录的谈判药品设置 6 个月过渡期，保障用药连续性。 医保有力支持真创新，拒绝内卷式创新。本次医保目录体现了国家医保局支持真 创新的理念，新增药品至少具备三大特征之一：填补临床空白、同类更优、更具性 价比；另一方面，亦体现了国家医保局拒绝“内卷式创新”的理念，明确否定“四 不改”（不改主成分、不改适应症、不改给药途径、不改临床价值）的微创新药品 纳入医保目录，为企业提供药物研发思路和战略指引。2025 年 12 月召开的全国医 疗保障工作会议强调，2026 年将继续支持引导医药产业良性竞争与差异化创新发 展，深入落实《支持创新药高质量发展若干措施》，提高创新药多元支付能力。截 至 2025 年 10 月底，医保基金为协议期内谈判药品累计支付超过 4600 亿元，带动 相关销售超 6700 亿元，基本医保承担 44%的创新药费用，充分体现医保对创新药 的有力支持。 试行参照药预沟通，提升医保准入效率与科学性。参照药是医保准入中用于评估 新药临床价值、开展药物经济学与真实世界研究、测算支付标准的核心对比药品， 通常为同治疗领域、同机制的目录内药品。为解决以往医保评审中参照药选择与 企业预期不一致、导致研究成果失效、评审效率受限等问题，国家医保局于 2025 年启动规则完善，并在 2026 年初正式推出参照药预沟通机制，面向 1 类新药（含 已受理上市申请的品种）提供提前论证服务。该机制将参照药确定环节前置，由多 领域专家科学论证，显著提升选择的规范性与透明度，稳定企业研发与定价预期， 减少重复研究与资源浪费，为创新药医保准入提速、基金精细化管理提供重要支 撑。
2.3.2. 商保：“三除外”政策支持商保创新药落地
2025 年 19 种药品首次纳入商保目录。2025 年国家医保局首次制定商业健康保险 创新药品目录。共有 141 个药品申报，其中 121 种通过形式审查并进入专家评审 阶段。24 种药品通过专家评审并参与价格协商，通过率 19.83%，最终 19 种药品 价格协商成功。商保目录品种 1）创新程度高：新增 19 种药品中，1 类新药有 9 种，约占 50%；2）临床价值大：新增 CAR-T、TCE 等 T 细胞治疗药品，戈谢病、 短肠综合征、神经母细胞瘤等罕见病治疗药品，填补基本医保空白；3）无法被基 本医保目录替代：多为新机制、新靶点药品，与基本医保互补；4）多元化支付： 推荐商业健康保险、医疗互助等多层次医疗保障体系参考使用。 “三除外”政策支持商保创新药落地，2026 年持续跟进落实情况。2025 年 12 月 召开的全国医疗保障工作会议提到，2026 年积极落地商保创新药品目录。目录内 药品享受“三除外”政策红利——不纳入基本医保自费率指标、不纳入集采可替代 品种监测、商保保障范围内病例经审核评议后可不纳入医保按病种付费。“三除 外”政策为商业保险报销提供明确依据，降低患者自费负担，2026 年需持续跟进 各地落实情况。
2.3.3. 进院：配套措施逐步完善，助力国谈药品进院提速
国家医保局持续助力国谈药品进院。“国谈药”进院受阻的核心原因的是医院药 品目录容量有限、运营成本增加、医保总额预算约束等。2025 年 12 月 7 日，国家 医保局官网发布基本医保及商保目录，重申并强化多项措施加速国谈药进院。在 时间表方面，定点医疗机构应于 2026 年 2 月底前召开药事会，调整药品配备或设 立临时采购绿色通道。在支付方面，谈判药品可不受“一品两规”限制；不得以医 保总额限制、药占比等为由影响落地；各地 2026 年度基金支出预算需充分考虑目 录调整因素，对合理使用创新药的病例，不适合按病种支付的，支持医疗机构自主 申报特例单议，按季度或月度组织专家评议并合理支付。 持续支持双通道及国谈药单行支付。为促进国谈药入院，医保局鼓励各地及时更 新双通道及单独支付的谈判药品范围，与新版目录同步实施；加强双通道流程全 监管，保障患者在医院、药店两个渠道购药均可享受同等医保报销待遇；推广“国 谈药单行支付”政策，对价格较高、临床必需的国谈药，不区分门诊与住院，不设 起付线和年度报销封顶线，从而减轻患者和医院负担。 北京为促进创新药临床应用建立多种途径，为其他省市提供参考。根据国家医保 局 2025 年医保药品目录解读会议，北京在挂网采购、促进临床应用、多元化支付 等多方面进行了探索。1）优化药品挂网采购程序，建立绿色通道，实现创新药品 全国率先挂网，2025 年北京医保局通过绿色通道实现 51 个创新药品快速挂网。2） 建立国谈药双通道供应机制，将本市 570 种国谈药品直接纳入定点医疗机构药品 目录，实现应开尽开，2025 年 1-10 月份参保患者购买国谈药品总费用达到 55.7 亿 元。3）完善创新药医保支付管理，在医疗机构总额预算中，剔除国谈药对人均药 品费用、人均医疗费用等指标的影响，国谈药不受医保总额限制，单独支付。
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