2026年《“十五五”规划纲要》绿色转型视角深度解读：向绿而行，注入高质量发展新动能

《“十五五”规划》三问

（一） “十五五”绿色重点任务是什么？

《“十五五 ”规划》中绿色篇 章位置变化不大 ，全文“ 绿色 ”共提到 60 次 。在“十二五”规划 中，“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”为第六篇章，“十三五”规划中，“加快改善 生态环境”位于第十篇章位置，而在“十四五”与“十五五”规划中，“推动绿色发展 促进人与自 然和谐共生”与“加快经济社会发展全面绿色转型 建设美丽中国”分别位于第十一和第十三篇章位 置。整体词频来看，《“十五五”规划》中“绿色”词频较高，达 60 次， 《“十二五”规划》到 《“十四五”规划》全文中“绿色”分别提及 12 次、61 次和 49 次。 “十五五” 突出“低 碳”要 求，绿色重 点工作在 于能源 、产业和生 产生活方 式。《“十五五” 规划》鲜明提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、 扩绿、增长，增强绿色发展动能， 并围绕“碳排放双控”制度做出明确指导。对于具体重点工作，在国务院新闻办公室 3 月 7 日下午 举行的吹风会，国家发展改革委也对“十五五”时期的重点“三项任务”做出深入解读： 第一，加快能 源“向新 向绿 ”。“十四五”时期，我国可再生能源装机占比达到 60%左右，对 全球可再生能源新增装机的贡献持续超过 50%。“十五五”时期，将以更大力度发展非化石能源， 加快建设新型电力系统，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰。 第二，加快 产业“降 碳增绿 ”。一手做“加法”，大力发展绿色低碳技术和产业，有序推动符 合要求的高载能产业向可再生能源资源富集地区转移，建成 100 个左右国家级零碳园区，规划布局 1 万公里以上的零碳运输走廊。一手做“减法”，深入实施重点行业节能降碳改造重大工程，加快淘 汰落后低效产能，有力有效管控“两高”项目，推动交通动力低碳替代，提升算力设施、5G 基站等 新兴领域用能效率。 第三，加快 生产生活 “节约 增效”。突出节约优先，加强水、土地、矿产等资源全过程管理和 全链条节约，大力发展循环经济，支持再制造产业发展壮大。开展绿色低碳全民行动，共同践行简 约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式。

我国绿色发 展政策在“十二 五”至“十 五五”期 间持续 演进，战略 定位不断 提升，治理体系与 核心任务持 续深化。《“十二五”规划》将绿色发展作为国家战略的“重要组成部分”，在总体上 形成以资源节约和污染治理为核心的绿色发展政策框架，奠定政策框架基础；《“十三五”》规划 将其确立为“五大发展理念”之一，强化制度建设；《“十四五“规划》聚焦“全面绿色转型”， 融入高质量发展全局。《“十五五”规划》将绿色发展定位为以“双碳”目标为牵引的全局性系统 性变革。治理体系的演进同样清晰，自“十二五”的量化目标管理，到“十三五”提出“实行最严 格的环境保护制度”，再到“十四五”强调“减污降碳协同推进”，“十五五”建议稿提出“实施 碳排放总量和强度双控制度”，并配套部署了从地方到产品全链条的碳排放管控体系，同时强化财 税、金融、投资等多政策工具协同。绿色发展任务重心也从初期的培育绿色产业，逐步转向对整体 经济的系统性改造，并在“十五五”时期进一步聚焦于建设新型能源体系与推动重点行业深度转型。

（二）《“十五五”规划》绿色重点关注点有哪些？

1. 碳达峰目标实现作为“十五五”期间重要工作。 2030 年作为碳达峰目标实现的关键节点，是“十五五”期间全面绿色转型的重要工作任务。《“十 五五”规划》将积极稳妥推进和实现碳达峰单独成章，且相对《“十四五”规划》增设具体相关指 标，涵盖火电、钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业领域节能降碳，煤炭消费量替代，零碳 园区和零碳运输走廊建设，循环经济助力降碳，非二氧化碳温室气体减排，碳达峰碳中和基础能力 提升等多个方面，并强调要确保如期实现碳达峰目标，体现政策重视。

2. 新增章节，给出“碳排放 双控”制度的清晰实践方向。 “碳排放双控”制度作为新的政策“指挥棒”，在各地方实践上仍需要更加明确的指导。《“十 五五”规划》将“全面实施碳排放总量和强度双控制度”作为一节新增章节，对具体如何实施制度 做出了清晰解释，明确指出要科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任，从考核、 项目、市场、行业等多个方面作为抓手： 考核层面： “能耗双 控”转 向“碳排放 双控”。《“十五五”规划》明确提出要“实施碳排放 总量和强度双控制度”，我国治理体系的约束重点由“能源消费双控”转向“碳排放双控”。这一 新制度是全面绿色转型的“指挥棒”，其核心在于将政策焦点从笼统的“能源”精准对标到“碳”， 从而更直接地服务于“双碳”目标。 与“能耗双控”相比，“碳排放双控”能够更科学地评估不同能源的真实环境影响，并更加精 准地反映能源结构的低碳化水平。从“能耗管控”到“碳排放管控”，我国发展约束从“能源约束” 转向“碳排放约束”，抓住了“碳排放”这一兼具气候治理与能源安全意义的关键环节。相比能源消耗强度指标，碳排放指标能够有效反映各类能源和产业活动的减排贡献，为使用绿电、氢能等非 化石能源的产业发展释放更大政策空间。 项目层面： 产能置换 转向碳 置换。《“十五五”规划》明确提出要强化固定资产投资项目节能 审查和碳排放评价，新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换。政策由此前 的等量减量的产能置换转变到更多要求进行碳排放的置换。 市场层面： 通过碳市 场消纳 高耗能高排 放行业。包括扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加 快温室气体自愿减排交易市场建设。 同时，在行 业碳管控 、企业 碳管理以及产品碳足 迹等方 面，政策均 做出明确 部署：建立行业碳 排放管控机制，明确重点行业领域碳排放管理要求，协同推进产能治理和碳排放双控。制定产品碳 足迹核算规则标准，发布重点产品碳排放限额标准，建立产品碳标识认证制度。完善碳排放统计核 算体系和动态监测预警机制，常态化编制国家温室气体清单。

3. 在重点领域推进 上，明确 要推动煤炭和石油 消费达峰 。 作为能源供应的主体，煤炭、石油等化石能源是推进碳达峰的重点领域。此次《“十五五”规 划》明确指出加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰，单位 GDP 能耗下降 10%左右。预计未来将出台更多政策促进更多领域实现碳达峰。

4. 深入实施能源安 全新战略，提出非化石能源十年倍增目标。 在目前全球地缘政治风险上升、能源供应链韧性受到冲击的背景下，能源安全的战略重要性更 加凸显。《“十五五”规划》明确要深入实施能源安全新战略，加快构建清洁低碳安全高效的新型 能源体系，建设能源强国。推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，坚持风光水核等多能并举， 实施非化石能源十年倍增行动。能源安 全建设的 目标更 加清晰，决 心更加坚 定。只有构建起自主可 控的能源产业链供应链，才能在不确定性上升的全球环境中守住能源保供底线。 《“十五五 ”规划》 对现阶 段新能源体 系建设实 践中的 难点也做出 了重要部 署，包括统筹就地 消纳和外送，建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地， 加强分布式能源就近开发利用，布局发展绿色氢氨醇，积极推进光热发电。 能源端，一手做“减法”，一手做“加法”，提出要加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改 造升级和散煤替代等。着力构建新型电力系统，全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，优化 全国电力流向和跨区域通道布局，加快智能电网建设，完善城乡配电网，科学布局抽水蓄能，大力 发展新型储能。提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化。基本建成全国统一电力市 场体系，完善油气“全国一张网”运行调度机制。

5. 绿色氢能作为发 展壮大新 兴产业一环被重点 提出。 《“十五五”规划》对比《“十四五”规划》将绿色氢能作为发展壮大新兴产业的一环重点提 出，包括提升可再生能源制氢装备水平，加快攻关验证经济安全的规模化氢储运技术，优化布局氢 能基础设施，推动绿氢产业链向绿色氨醇、可持续航空燃料延伸，拓展氢能在交通、电力、工业等 领域应用。今年《政府工作报告》也指出，要培育氢能、绿色燃料等新增长点。绿 色氢能产业 正迎 来政策布局的关键窗口期，产业未来或将迎来重大发展机遇。

6. 丰富绿色金融产 品和服务，金融服务配套绿色发展。 绿色发展不仅需要制度、产业的发力，还需要金融的配套。《“十五五”规划》明确指出要创 新保护和投入激励机制，实施促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保等政策， 未来更多政策或将逐步出台，以绿色金融促绿色产业。在税收领域，也指出要优化绿色税收制度，开展挥发性有机物环境保护税征收试点，落实支持资源节约和绿色产品使用的税收优惠。 同时，《“十五五”规划》也对目前绿色金融的堵点难点问题做出了明确规划，目前我国碳金 融产品市场发展仍处较前期阶段，以各地方试点为主，同时碳市场存在流动性不充足的问题。《“十 五五”规划》明确将丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新。在投资和交 易上，也指出要健全金融机构绿色金融考核评价体系，鼓励提升绿色低碳领域投资比例。健全绿证 交易机制，完善鼓励灵活性电源参与系统调节的价格政策。在国际标准互认上，目前绿色低碳标准 在制定时虽已考虑国际标准，但整体国际标准互认仍有阻碍，提出未来将建立健全绿色低碳标准体 系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认。

7. 对气候、环境、 生态系统 多样性展开部署。 《“十五五”规划》提出要提升应对全球气候变化能力，加快推动环境质量改善由量变到质变， 更加注重提质兴业利民，构建从山顶到海洋的保护治理大格局等，对气候、环境、生态系统多样性 等多方面展开详细部署。

8. 加快形成绿色生 产新方式 和生活新风尚。 《“十五五”规划》强调要突出节约优先、强化政策激励、引导全社会参与，加快发展方式绿 色低碳转型，形成绿色生产新方式和生活新风尚。不仅要加强资源节约集约利用，还倡导简约适度、 绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式。

（三）量化目标的可实现性怎么看？

1. 主要指标

“十四五” 时期，我 国绿色 低碳发展与 生态环境 保护目 标高质量完 成，生态 文明建 设取得扎实 成效： 在 2024 年，我国单位 GDP 能耗比“十三五”末下降 11.6%，2025 年累计下降约 16%，“十 四五”节能降碳目标圆满完成。单位 GDP 二氧化碳排放累计降低 17.7%，接近“十四五”累计降低 18%的规划目标，降碳进度符合预期，为碳达峰目标筑牢基础；2025 年全国地级及以上城市优良天 数比率为 88.1%（未扣除沙尘影响），若扣除沙尘天气导致的异常超标天，为 89.3%，均显著高于 87.5%的规划目标，超额完成约束性任务。优良水体比例提升至 80.0%，接近完成“十四五”85% 的规划目标，水生态环境质量稳步向好；森林覆盖率提升至 25.1%，超额完成“十四五”24.1%的 规划目标，生态系统碳汇能力持续增强。

《“十五五”规划》提出明确 的经济社会发展目 标，其中 美 丽中国建设包含 5 项主 要目 标，即： 单位国内生产总值二氧化碳排放降低 17%，非化石能源占能源消费总量比重达 25%，地级及以上城 市细颗粒物（PM2.5）浓度降至 27 微克/立方米以下，优良水体比例提高到 85%，森林覆盖率达到 25.8%。相比《“十四五”规划》的目标，核心指标由 强调“绿色生态 ”转向强调“绿色 低碳”，在 指标设置上也由“单位 GDP 能源消耗降低”变成“非化石能源占能源消费总量比重”，与考核体系 的变化由“能耗双控”转变为“碳排放双控”相对应。空气质量也换成更加明确的“地级以上城市 颗粒物浓度”指标。 从指标实现来看 ，“十五五 ”期间绿色核心目标预计均可实现。2025 年，非化石能源占能源消 费总量比重提升至 21.7%，超额完成“十四五”的 20%的规划目标，为“十五五”期间的目标实现 留足空间。2025 年地级及以上城市颗粒物浓度降至 28.0 微克/立方米，较 2020 年降幅约 9.7%，按 照浓度降低速度来看，2030 年实现地级及以上城市颗粒物浓度降低至 27 微克/立方米较容易实现。 2025 年优良水体比例已提升至 80.0%，伴随水生态环境质量稳步向好，2030 年达到 85%的难度不 大。2024 年森林覆盖率已提升至 25.1%，超额完成“十四五”24.1%的规划目标，已接近实现 2030 年的目标，生态系统碳汇能力持续增强。

2. 具体目标

“十五五” 时期，我 国聚焦 碳达峰碳中 和、环境 质量提 升、生态保 护修复等关键领 域，提出了 新的五年规划具体的 20 个目 标： 相较于“十四五”以基础污染治理、总量管控为主的目标体系，“十五五”新增为 实现碳达峰 和碳中和所 设立的结 构性降 碳目标体系，以及重 点区域 生态系统修 复目标的两大类 目标：新增国家 级零碳园区建设、煤炭消费量替代、主要资源产出率提升等指标，突出降碳导向；新增“三北”工 程沙化土地治理率、综合植被盖度等系统性生态指标。目标锚定如期实现碳达峰，从能源、产业、 园区全链条控碳降碳；坚持降碳、减污、扩绿协同，统筹污染治理与生态保护；聚焦国家生态安全 屏障巩固，强化“三北”、青藏高原、长江、海岸带等重点区域系统修复，推动全面发展绿色转型。 在碳达峰碳中和方 面，目标实现节能量 1.5 亿吨标准煤以上，公共机构单位建筑面积能耗降低 5%；推动煤炭消费量替代达到 3000 万吨/年；建设 100 个左右国家级零碳园区；主要资源产出率提 高 16%左右；推动形成 3000 万吨二氧化碳当量减排能力。在环境质量提升方面，完成 5 亿吨水泥 熟料产能、1 亿吨焦化产能超低排放改造，逐步淘汰 65 蒸吨/小时及以下工业燃煤锅炉，推动 6000 万标砖/年以下烧结砖生产线整合退出；统筹开展太湖、丹江口库区等 30 个重点湖库生态保护治理； 将城市生活垃圾清运能力提升至 75 万吨/日；实施长江沿线 1 公里化工腾退地块土壤污染专项治理 工程。在重点 生态屏障区系 统修复方面，“三北”工程区林草覆盖率提升至 40%，可治理沙化土地 治理率达到 67%，沙化土地综合植被盖度达到 22%；青藏高原生态屏障区完成退化草原修复 250 万公顷、沙化土地综合治理 100 万公顷；长江重点生态区新增水土流失治理面积 600 万公顷、石漠化 土地治理面积 130 万公顷。南方丘陵山地区新增石漠化土地治理面积 30 万公顷，完成营造林 11 万 公顷；海岸带生态整治修复滨海湿地 2 万公顷、海岸线 400 公里。 结合“十四 五”建设 基础，“十五五”目标实现 难度呈 分化特征， 整体目标 强度中 性，具备可 实现性： 对于生态修复类目标，“十四五”期间整体上基本完成并多数超额完成，垃圾清运能力、公共 机构节能、大陆自然岸线保有率等指标当前基数与目标差距较小，可平稳实现。单位 GDP 能耗下 降、煤炭消费替代、工业超低排放改造等，依托成熟节能治污技术与产业政策支撑，推进难度适中。 但建设 100 个国家级零碳园区建、“三北”工程沙化土地治理率与植被盖度提升的目标受自然条件 约束、核心技术攻关、跨区域治理等因素影响，需加大政策与资金倾斜。