2023年数据要素市场专题：数据局成立后的政策方向

政策框架举旗定向，数据要素全景浮现

自 2019 年十九届四中全会首次将数据增列为生产要素以来，中央发布多项政策文件， 围绕数据要素发展进行谋篇布局。国家层面，党中央、国务院高度重视数据要素及其市场 化配置改革，陆续出台了多项关注数据要素的相关政策。2019 年 11 月，党的十九届四中 全会发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若 干重大问题的决定》，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产 要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，数据首次被纳入生产要素范畴。2020 年 4 月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“引导培育大数据 交易市场，依法合规开展数据交易”。2022 年 1 月，《“十四五”数字经济发展规划》进一 步提出，要充分发挥数据要素作用、强化高质量数据要素供给，到 2025 年初步建立数据 要素市场体系。2022 年 12 月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要 素作用的意见》（又称《数据二十条》）对外公布，提出 20 条政策举措搭建数据基础体系 的“四梁八柱”。具体来看，《数据二十条》提出了“促进数据合规高效流通使用，赋能实 体经济”一条主线，“数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度、 数据要素治理制度”四项基础制度。

当前，我国数据要素制度的总体框架为“1+N+X”，以地方试点为主。具体来看：

第一层的“1”为中共中央国务院层面的总纲文件。即《数据二十条》，其绘制了数据 要素制度的总体要求、基本原则和制度体系等宏伟蓝图；

第二层的“N”为国务院部委层面的基础制度体系。按照《数据二十条》，基础制度包 括产权、流通与交易、收益分配、安全治理四个方面。当前，该层面的制度有财政部发布 的《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》等，总的来说政策文件数量不 多；

第三层的“X”为地方省市层面出台的数据条例及管理办法，又可以分为两个层次。 一方面为地方省级政府出台的当地数据要素发展的纲领性文件，以一系列名为“数据条例” 的文件为代表，如《上海市数据条例》、《广东省数字经济促进条例》等。地方数据条例是 地方探索数据要素治理的总纲。另一方面主要为地方政府工作部门或地方数据交易所出台 的各类管理办法。这些管理办法是对地方数据条例的进一步细化，也是对细分数据流通和 交易制度规则的探索，如公共数据授权运营、数据交易规范、资产登记等。举例来说，有 《北京市公共数据管理办法》、《上海数据交易所数据交易规范（试行）》等。

2023 年以来，数据要素制度建设的边际变化在于，地方政府工作部门和数据交易所 的各类管理办法密集出台，接踵而至，地方数据要素制度建设如火如荼。我们认为这主要 得益于两个方面：第一，政府方面，2023 年 2 月印发的《数字中国建设整体布局规划》 首次提及，“将数字中国建设工作情况作为对有关党政领导干部考核评价的参考”。而建设 数据资源体系正是数字中国建设的“两大基础”之一。规划文件具体表述为，“到 2025 年 前……数据资源规模和质量加快提升，数据要素价值有效释放。”第二，市场方面，以北 京、上海、深圳数据交易所等为代表的数交所“2.0”版本商业模式初步跑通并引起全国借 鉴，相应的管理办法陆续出台。数交所“2.0”版本从之前的简单撮合交易角色定位转变为 服务平台，通过在数据交易过程中提供合规评估、资产评估、质量评估等服务，吸引数据 提供方从场外交易转向场内交易。经过一年多的市场实践，该商业模式在北京、上海、深 圳等城市初步跑通，2022 年深圳数据交易所累计交易规模突破 12 亿元。该模式引起全国 多家数据交易所借鉴学习。对应地，新的商业模式下需出台一系列的规章文件予以规范。

2023 年 7 月 28 日，国家数据局正式挂牌成立，有望进一步推动数据要素制度深化落 地。第一，近期政策层接连吹风建设全国统一大市场，统一的数据要素市场是重点领域。 2023 年 5 月 19 日国常会指出，要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一 大市场，促进商品要素资源在更大范围畅通流动”。2023 年 6 月 5 日国务院政策例行吹风 会上，国家发改委副主任再次提及，“加快培育统一的技术和数据市场”将是下一步的重 点工作。第二，2023 年 7 月 28 日，人社部发布国务院任免国家工作人员信息，刘烈宏获 任命为国家数据局局长。根据 2023 年 3 月 7 日公布的《党和国家机构改革方案》，国务院 机构改革方案提出成立国家数据局，将网信办和发改委关于数字经济的部分职能进行融合， 由国家发展和改革委员会管理。国家数据局作为数据要素市场建设的主管部门，落实《数 据二十条》、研究制定数据要素基础应是国家数据局的重要职责之一。

本文旨在通过系统性地梳理当前地方对数据要素制度的前沿探索和试点经验，构建当 前数据要素政策的全景图，并展望未来可能出台的数据要素政策及其重要思路。数据要素 “1+N+X”政策体系中的“N”个基础制度文件仍在酝酿当中，我们预计这些“N”个基 础交易制度将由“X”中的优秀地方经验总结而来，也符合我国“先试点后推广”这一改 革的成功模式。因此，总结当前地方对数据要素制度的前沿探索和试点经验为一种合理的 研究方法。

本文对于政策全景图的讨论主要分为公共数据制度、数据交易制度和数据产权制度三 个篇章。一方面，参考《“十四五”数字经济发展规划》第四章“充分发挥数据要素作用”， 对十四五期间数字要素发展提出的三大任务要求（强化高质量数据要素供给、加快数据要 素市场化流通和创新数据要素开发利用机制）和两大工程（数据质量提升工程与数据要素 市场培育工程），我们认为十四五期间数据要素制度的重心在于完善数据产权制度与数据 要素流通和交易制度，数据要素的收益分配体系建立为时尚早，而数据的安全治理是统筹 发展和安全的应有之义，当一脉相承。另一方面，当前地方的数据要素文件主要围绕公共 数据和数据交易建立，对于收益分配的提及也相对较少。

本文的主要结论有以下几点：

公共数据方面：短期内，我们预计全国性的公共数据管理办法和政务数据共享条例将 会出台，思路上可以概括为“扩大开放共享，鼓励授权运营”，而地方省市将因地制宜推 进公共数据授权运营方式。中期内，预计将出台全国统一的公共数据授权运营管理办法， 思路上可以概括为“场景授权、分级分类、共享红利”。长期内，预计将坚持深化公共数 据开放、共享和流通，充分发挥公共数据价值。

数据交易方面：短期内，我们预计全国数据交易管理办法有望出台，总体思路可以概 括为“规范高效、多元发展”，而地方省市一方面可以探索激发数据交易参与方积极性的 财政补贴政策，另一方面或尽快出台数据资产登记结算管理办法，形成一批数据资产登记 经验。中期内，预计将总结出全国性的数据资产登记结算管理办法，全国一体化组织模式的登记机构也会相应建立。长期来看，数据资产入表还需等待地方进行更多试点。

数据产权制度：目前数据产权制度的政策描述往往在数据要素综合性政策文件中提及。 我们预计短期内各省将出台一系列落实《数据二十条》的综合性政策文件，其中会提及数 据产权制度的地方思路。中期内，我们预计企业数据和个人数据的分类分级授权制度将在 地方开始探索，保护数据持有者的合法权益。最后，预计数据产权总领性制度将在长期得 到落实。遵循《数据二十条》政策思路，我们预计产权制度将以“三权分置、三级分类和 三阶段确权”的框架展开。

其他：我们预计数据跨境的制度未来将在地方进行更多探索，如以“数据海关”等制 度形式，而数据的收益分配体系也需等待地方进行更多试点。

公共数据：扩大开放共享，鼓励授权运营

根据《数据二十条》的定义，公共数据指的是各级党政机关、企事业单位提供公共服 务过程中产生的数据。当前公共数据的定义通常采取“归属标准”来界定。按“归属标准” 来界定指的是根据生产、采集或管理数据的主体性质来界定数据是否属于公共数据。当前， 各省市地方数据条例等文件中均按此逻辑予以定义。如《上海市数据条例》将公共数据定 义如下：“公共数据是国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织， 以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构）， 在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据”。

公共数据流通的意义极为重大，仅政府数据资源占全国数据资源的比重已超过四分之 三。第一，在国家战略层面，数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础， 以数据赋能实体经济，切换经济动能，事关国家发展与安全大局。人工智能的发展也离不 开高质量的数据。第二，公共数据具有较高的开发价值。一方面公共数据的数据体量大， 占据数据产量 65%的前五大部门为政府、互联网、媒体、公众服务及专业服务、交通，均 涉及到大量的公共数据。2023 年 3 月发改委高技术司在对《数据二十条》的解读中指出 我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过四分之三。另一方面，公共数据的结构化程 度高，其采集过程通常有着严格的标准体系，具有较高的价值密度。第三，公共数据的流 通是数据要素市场化发展中政府的重要抓手，在数据交易发展的早期培育阶段，以公共数 据为底座的数据产品入场参与数据交易，可以起到良好的示范效用。

我国对公共数据治理的总体思路和欧美相似，即按照数据的可流通性对数据分级分类 管理，对应公共数据的开放、共享和授权运营三种模式。在欧美方案中，数据开放在数据 流通光谱中，从左至右对应最封闭到最开放，可以划分为不可流通数据、共享数据和无条 件开放数据，其中对共享数据按照开放程度进一步细分，并衍生出对应的数据共享模式。 在中国方案中，公共数据可以划分为不可流通、对内流通（共享）、有条件开放、无条件 开放四个层次，也对应了公共数据的三种运营模式，即开放、共享和授权运营。中国方案 和欧美的主要区别有两点，第一，中国方案中公共数据的共享仅仅指的是公共数据通过公 共数据开放平台在党政机关内部之间流通，属于对内共享。第二，对于中间层次的有条件 开放数据，中国提出了公共数据授权运营这一本土方案。

我们认为，后续公共数据的政策总体思路为“扩大开放共享，鼓励授权运营”。

第一，经过多年发展，公共数据的开放和共享的制度体系基本形成。2022 年 10 月推 出的《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》为公共数据开放共享的全国统一指引 了发展方向，后续将以统筹管理为主要抓手，以扩大开放共享和全国一体化为工作重点， 政务数据共享条例、国家政务大数据平台、全国性的公共数据管理办法和全国统一的数据 开放目录有望陆续出台。

第二，公共数据的授权运营已在地方积极探索并形成一些试点经验。后续，各省市短 期内有望陆续出台当地的公共数据授权运营管理办法。此外，授权运营方联动数据交易所， 探索公共数据产品入场交易可能是新的发展方向，全国性的公共数据授权运营管理办法也 值得期待。具体来看：

开放与共享：以统筹管理为抓手，扩大开放共享，实现全国一体化

在制度层面，目前公共数据的开放和共享的制度体系基本形成。中央层面，2017 年 5 月国务院办公厅印发了《政务信息系统整合共享实施方案》，提出了包括“促进共享”、“推 动开放”在内的“十件大事”，并明确要求“推进接入统一数据共享交换平台”、“加快公 共数据开放网站建设”，由此推动解决政务信息化的信息孤岛问题。2020 年 12 月，中央 深改委第十七次会议通过了《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享 的意见》，要求建立健全政务数据共享协调机制、加快推进数据有序共享。2022 年 10 月， 《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》发布，提出了 2 个目标和 8 项主要任务：

1）2 个目标分别是，到 2023 年底前，全国一体化政务大数据体系初步形成，基本具备数 据目录管理、数据治理等能力，全面摸清政务数据资源底数，建立政务数据目录动态更新 机制；到 2025 年，政务数据资源全部纳入目录管理。政务数据质量显著提升。2）8 项主 要任务分别是统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数 据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化和安全保障一体化。在地方层面，全国 已有 31 个省份出台了公共数据开放管理办法或政务数据管理办法，明确政务数据主管部 门和发展方向。

除制度建设外，我国公共数据开放共享的平台建设和数据资源体系成果同样斐然。根 据中国政府网，截至 2022 年三季度末，在平台建设方面，全国一体化政务服务平台和国 家数据共享交换平台基本建设完成，26个省、257个市以及355个县搭建了政务数据平台。 在数据资源体系方面，覆盖国家、省、市、县等层级的政务数据目录体系初步形成，各地 区各部门依托全国一体化政务服务平台汇聚编制政务数据目录超过 300 万条，信息项超过 2000 万个。

然而，我国公共数据的开放共享也存在一体化水平较低、数据开放程度不高、统筹管 理机制有待完善等问题。基于国家信息中心发布的《我国公共数据开放面临的问题及对策 研究》和国务院办公厅印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》，我们总结 了我国公共数据开放共享存在的三大主要问题：

第一，数据开放一体化水平较低。我国公共数据全国一体化水平较低，一方面，全国 统一的公共数据开放网站尚处于建设阶段，地方建立的数据开放平台总体良莠不齐，由于 标准不一也未实现数据库的有效连通；另一方面，全国统一的政务数据目录也尚未出台。

第二，数据开放程度不高，各级政务部门开放的公共数据普遍存在“形式开放”和“更 新不及时”两大症结。根据上海市公共数据开放目录，截至 2023 年 7 月 5 日上海市开放 数据中，日度和月度更新的频率下载量总体偏低。

第三，统筹管理机制有待完善。各级政务部门既受上级主管部门业务指导，又归属于 本地政府管理，基层仍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等问题。政务数据管 理权责需进一步厘清。

以统筹管理为抓手，扩大开放共享和全国一体化。综合考虑地方公共数据管理办法情 况，针对公共数据开放共享中数据开放程度不高、一体化水平较低、统筹管理机制有待完 善等问题，我们认为，后续公共数据开放共享的政策重心将落在扩大数据资源开放共享和 全国一体化建设两个领域，而通过机构改革形成自上而下的管理机制和考核办法将成为主 要抓手，具体来看：

扩大开放共享：扩大公共数据的开放和共享范围，深化公共数据的开放共享程度，与 经济发展、社会民生、生态环境、战略性产业等相关的公共数据预计将优先扩大开放共享。 国家政务数据共享条例也有望在 2024 年出台。首先，扩大公共数据开放共享为顶层设计一脉相承的政策要求，《数据二十条》对公共数据的指导意见为“加强汇聚共享和开放开 发”。其次，公共数据开放共享的核心痛点是对数据开放责任判断没有稳定预期，也没有 相应的奖励机制，“不愿开放”、“不敢开放”、“不会开放”等现象普遍存在。我们认为在 国家数据局统筹管理下，叠加数字要素治理纳入地方党政官员考核体系后，这些现象都有 望好转。根据《国务院 2023 年度立法工作计划》，“政务数据共享条例”已经被列入 2023 年预备方案之中，预计有望在 2024 年顺利出台。最后，综合当前地方公共数据管理办法， 我们认为与经济发展、社会民生、生态环境、战略性产业等相关的公共数据将优先扩大开 放共享。

全国一体化：国家政务大数据平台、全国性的公共数据管理办法和全国统一的数据开 放目录有望陆续出台。第一，《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》已经发布， 国家政务大数据平台将围绕“1+32+N”的框架结构展开建设，是全国一体化政务大数据 体系的核心节点。我们认为，国家政务大数据平台的定位类似于美国的 data.gov 或英国的 data.gov.uk，是中国公共数据治理的对外名片，具象化地展现中国方案下的公共数据流通 体系及对应的数据要素资源。第二，全国性的公共数据管理办法有望在 2024 年到 2025 年出台，当前公共数据管理办法的探索在地方层面已经形成一批试点经验。地方性法规是 依法推进和保障公共数据开放共享的重要立法成果，在积极落实国家规划任务方面产生了 一定的示范立法效果，但也存在立法体例、规制目标、适用范围、制度设计等层面的明显 差异。制定统一的《公共数据开放共享条例》有助于实现全国一体化的公共数据开放共享 治理。第三，全国统一的数据开放目录有望在 2024 年出台，按照应编尽编的原则，全面 摸清政务数据资源底数，建立覆盖国家、省、市、县等层级的全国一体化政务数据目录， 形成全国政务数据“一本账”。

统筹管理为抓手：目前，各省市公共数据管理体系并不统一，统筹管理的政策方向明 确。梳理目前省市公共数据管理的主管部门和监督部门，我们发现 1）公共数据管理存在 各省份之间主管部门不同。如上海、北京的公共数据治理主管部门为经信部，广东、江苏 为省政务数据管理局，山东和贵州为省大数据局等。各省主管部门不同将导致难以形成全 国统一的治理体系。2）部分省内主管部门和监督部门不同的问题。如江西省公共数据治 理的主管方为省发改委，但监督方为网信部门。主管方和监管方的不同可能导致公共数据 治理的权责不等的问题。后续，预计将由国务院办公厅负责统筹、指导、监督各地区各部 门的公共数据开放共享，我们认为各地区的公共数据主管部门也将逐渐统一。

授权运营：政策思路逐渐明朗，制度创新不断涌现

授权市场运营是公共数据开放共享的一种市场化补充，能够为公共数据开放提供专业 技术支持、社会资金支持以及新的流通渠道，提高了主管部门开放数据的动力。公共数据 授权运营是中国本土提出的概念，是公共数据主管部门授权特定的市场主体，在保障安全 的前提下对数据进行开发利用。我们认为公共数据授权运营的必要性有三点：1）提供专 业技术支持。为公共数据开放共享提供了前端开发和后端运营服务，通过专业技术增加了 公共数据的供给，也降低了公共数据的安全风险，保障数据安全和质量。2）提供社会资 金支持。通过市场化运营解决公共数据此前免费开放的过程中投入产出的问题。3）拓宽 流通渠道。通过运营主体二次开发利用数据，探索公共数据利用机制，提供了公共数据向 市场流通的新模式。

中央层面上，一系列高级别政策文件中多次提及探索公共数据授权运营机制，《数据 二十条》中更是以单独成段的形式展开论述。2021 年 3 月，“十四五”规划在建设数字政 府章节提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，系 政府数据授权运营首次写入中央文件。2022 年 1 月，国务院《要素市场化配置综合改革 试点总体方案》提出探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制，探 索开展政府数据授权运营。2022 年 10 月，《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》 首次提出“管运适度分离”原则，明确数据运营非歧视、非垄断原则，明确运营机构的安 全主体责任，研究制定政务数据授权运营管理办法。2022 年 12 月，国务院《关于构建数 据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》以单独成段的形式对公共数据确权授权展开论 述，鼓励公共数据以产品和服务的形式向社会提供，加大公共数据向社会和产业供给。

地方层面，浙江省和北京市先行先试出台授权运营管理办法，上海、广东、重庆等省 市在此前文件也已明确表态。我们预计后续将有一批省市出台本地的公共数据授权运营管 理办法，授权运营迈入加速发展阶段。自从中央文件提出地方自行探索公共数据授权运营 后，近年来，北京、上海、广东、浙江等多地积极进行试点运营。其中，一部分省市地区 总结经验，并通过地方立法的形式出台了对应的管理办法，一部分省市地区则明确表示后 续将陆续出台管理办法。具体来看：1）《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法》（征求 意见稿）于 2022 年 10 月发布，是全国首个省级层面的公共数据授权运营管理暂行办法， 其规定了授权运营的基本原则和工作机制、授权程序和条件以及授权运营单位的行为规范 等。《北京市公共数据专区授权运营管理办法》（征求意见稿）于 2023 年 7 月 20 日发布， 总结北京公共数据专区授权运营管理经验，公共数据专区的运营管理模式走在行业前列。 此外，杭州、济南、长沙等市在 2023 年发布公共数据授权运营办法的征求意见稿，其中 杭州明确提出在 2023 年底前，初步建立公共数据授权运营工作机制，完成公共数据授权 运营平台搭建。2）上海、广东、重庆等省市正在酝酿类似的管理办法。此前，《上海市数 据条例》已明确指出“市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法”，该条例 也用了独立一节共三个条款从立法目的、平台建设、运营范围、安全监管、数据产品交易 和管理办法制定等方面对政府数据授权运营进行了规定。我们预计后续将有一批省市出台 本地的公共数据授权运营管理办法。

综合各地的实践经验与管理办法，我们对公共数据授权运营中的五个重大问题进行总 结梳理，分别是：1）授权主体和渠道是什么？2）授权运营的客体（数据）是什么？3） 运营主体（被授权方）的准入条件是什么？4）授权运营的模式是什么？5）收益的分配机 制是什么？

1.授权主体与授权渠道：在目前试点经验与管理办法中，授权主体和授权渠道在各地 之间没有太多差异。授权主体方面，原公共数据的主管部门基本上继续承担公共数据授权 运营的授权部门，负责公共数据授权运营的统筹管理和监督评价工作。授权渠道方面，依 托原有的公共数据平台建设授权运营平台开展授权运营工作，但需具备安全可控的条件， 如满足分布式隐私计算能力，实现网络隔离、全流程操作可审计、数据可溯源等安全功能。

2.授权客体（数据）：在目前试点经验与管理办法中，授权客体没有太大差异，存在以 下几点共性：第一，授权入域的是公共原始数据，原始数据不得向第三方提供；第二，出 域运营的为深度加工形成的公共数据产品或数据服务；第三，对于行业数据，政策优先支 持的方向和公共数据开放共享类似，主要是与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战 略意义重大的领域，优先支持医疗健康、金融保险、商贸物流、工业制造、社会治理、生 态环保、教育体育、文旅、科研等应用场景；第四，对于初加工形成的数据要素如数据组件、数据元件等，目前的管理办法并未明确规定是否可以进入市场，属于中间地带，需观 察市场对其进行更多的探索。我们认为，后续若能让公共数据要素（初级产品）进入市场 流通，将有效吸引更多的数据使用方参与公共数据市场化交易，有效盘活公共数据利用价 值，扩大公共数据要素市场规模。

3.运营主体（被授权方）的准入条件：在目前试点经验与管理办法中，尤其是综合浙 江省及杭州市的征求意见管理办法，政策对于运营主体的准入总体思路可以总结为三个方 面：

1）有限数量。有限数量的机构能够有资格获得授权运营的资格。《浙江省公共数据授 权运营管理暂行办法》（征求意见稿）明确要求：“省级授权运营单位原则上不超过 20 家； 各设区的市授权运营单位原则上不超过 10 家”。

2）牌照准入。公共数据主管部门需对申请主体做资格审查，资格条件的尺度把控和 执行通常由公共数据主管部门另设委员会进行评审。从目前各地的经验来看，被授权运营 的多数为国有企业或者主管部门附属事业单位。如《台州市公共数据授权利用指南》（征 求意见稿）提出，“具有公益性、公信力、技术能力和资源优势的组织和国有企业可优先 参与公共数据授权运营”。

3）数据专营。获得授权运营的公司往往可以获得某一行业、场景或者区域上的公共 数据授权运营专权。如杭州和长沙均实行“一场景一清单一审定”的原则进行数据授权， 在某一场景下往往只有 1-2 家公司获得授权运营。

4.授权运营模式。在目前试点经验与管理办法中，公共数据的授权运营模式主要分为 场景授权和综合授权两种。其中，综合授权又分为行业主导和区域政府主导两种模式。

1）场景授权。该模式下，政府公共数据管理部门制定管理制度，统筹建设公共数据 平台，通过“一场景一清单一审定”的模式，依据场景多次分类授权给数据运营方开展相 关数据服务。例如，北京授权金控集团建设了金融公共数据专区进行市场化专业化运营，

又把医保局汇聚的数据授权中国银保信开展创新应用。本质上，“专区”即为某一特定的 “场景”。

2）行业主导的综合授权。该模式的主要特征是某个行业里的垂直管理部门或中央国 有企业开展公共数据管理平台建设，并直接授权其下属企业作为公共数据的统一运营机构， 例如航旅纵横 app 受中航信委托，对民航运行出行数据开发利用。

3）区域政府主导的综合授权。该模式的主要特征是某个区域的政府将一揽子政府数 据统一授权至公共数据平台运营方，再由该运营方引入分行业的数据运营机构开展行业内 部的运营服务。例如，成都市政府授权成都数据集团对市内公共数据集中统一运营管理， 搭建安全可控的运营平台。

我们认为基于场景授权的运营模式更能激发市场主体活力，有望成为后续主流的授权 运营发展方向。无论是行业主导的综合授权，还是区域主导的综合授权，其共性在于被授 权的运营主体对公共数据享有高度掌控权，导致某一个区域或某一个行业内的数据开发利 用由该主体垄断。相对来说，场景授权模式能够吸引更多市场主体参与，对构建产业生态 具有积极作用，有望成为后续主流的授权运营发展方向。但该模式在运行过程中会涉及更 多的主体协同，对数据治理能力和数据风险防范提出了更高的要求。

5.分配机制。在分配机制方面，目前各地政策均明确鼓励授权运营单位获取合理收益， 其中用于公共治理、公益事业的公共数据无偿开放，用于产业发展、行业发展的公共数据 能遵循市场化机制有条件有偿使用。然而，对于政府如何获取收益目前存在一定分歧。总 的来说，我们认为公共数据授权运营尚处于探索阶段，政策应以培育市场为主，多鼓励运 营主体获得合法收益，不必过分强调如何分配公共数据的权益，在条件适合的地区还可以 出台政策予以补贴。

授权运营方联动数据交易所，探索公共数据产品入场交易可能是新的发展方向。目前， 场内集中交易与场外分散交易是数据要素流通的两种基本方式。虽然地方上公共数据主管 部门与数据交易所的主管部门未必一致，但我们发现公共数据授权与数据交易所存在不少 联动：1）贵州、海南等数据交易场所存在公共数据产品专区，公共数据经过运营方加工 利用后，直接上架至数据交易场所。2）部分地区的公共数据管理办法中明确提倡鼓励公 共数据产品上架数据交易所，如《长沙市政务数据运营暂行管理办法》（征求意见稿）中 提及“原则上应将研发完成的数据产品在湖南大数据交易所进行登记和挂牌交易”，贵州、 海南也有相应的提法但政策态度以鼓励支持为主。总的来说，我们认为公共数据授权运营 联动交易所，探索公共数据产品入场交易可能是未来一个新的发展方向，尤其是对于北京、 上海等国家级数据交易所而言，一方面登录数据交易所加大了数据产品的市场化程度，扩 充了受众群体，符合公共数据普惠利用的政策原则，另一方面，也为数据交易所提供了高 价值的数据产品，以示范作用拉动数据场内交易蓬勃发展。

近期国内多地开始推行首席数据官制度，也是公共数据授权运营的创新机制。2021 年， 浙江省杭州市滨江区和绍兴市等地相继建立了首席数据官制度，江苏省工信厅发布了关于 在全省推行企业首席数据官制度的通知，要求在全省建立起一支核心数字化高级人才队伍 并开展第一批企业首席数据官制度试点工作。目前，根据上海市人民政府新闻办发布的信 息，上海也在拟制首席数据官制度指导性文件，计划在部分政府部门、企事业单位进行试 点，最终推动各行业建立健全数据治理体系。从目前国内试点地区方案来看，政府首席数 据官制度的工作目标基本聚焦在“明确职责范围，健全评价机制，创新数据共享开放和开 发利用模式，提高数据治理和数据运营能力”上，重在推进数据要素有序流通，激发数据 要素潜力，释放数据要素红利，助力城市治理体系和治理能力现代化。

总的来看，公共数据授权运营仍处于地方试点探索阶段，市场走在政策前。事实上， 公共数据授权运营的市场探索总体领先于制度安排。只要在地区数据治理纲要中提及明确 支持公共数据授权运营，地方公共数据主管部门可自行探索运营管理机制，而管理办法更 多是起到总结和规范的作用。因此，我们预计各地方授权运营模式分化的状态还将持续一 段时间，各省市后续出台的管理办法在授权运营模式、收益分配、授权客体等方面可能存 在一定差异，但在安全规范、责任认定等方面目前基本形成共识。

全国性的公共数据授权运营管理办法也有望进一步向前推进，重点省市方案或能提供 重要参考。我们预计全国性的公共数据授权运营管理办法有望进一步向前推进。此外，北 京、上海、深圳、广州、贵州等城市作为全国数据要素治理高地，其公共数据授权运营的 地方经验和管理办法有望成为国家层面文件的重要参考。

数据交易：完善数据交易体系，探索数据资产蓝图

当前，我国数据交易市场规则体系以地方文件为主，尚未出台全国性的制度，数据交 易场所如何定位、数据生态体系如何构建、数据资产如何登记、定价和入表等问题仍缺乏 科学有效的解决方案。数据交易制度又可以分为包括数据交易管理制度、数据服务商管理 制度、数据资产登记结算制度、数据资产定价制度等等。考虑到地方试点的进展程度，在 优先级上，我们预计数据交易管理体系将优先建立，而数据资产的登记、定价、入表需等 待更多探索。具体展开如下。

数据交易体系：规范高效，多元发展

制度层面，当前数据交易管理制度主要由地方政府出台的数据交易管理办法和交易所 管理办法构成，预计中央文件在后续也会统筹推进。地方层面，目前已有贵州、广东、上 海、天津和深圳等地区出台了当地的数据交易管理办法，且出台时间相对集中于 2022 年 底至今。后续，北京版的《数据二十条》也明确表示了市大数据主管部门会同金融监管部 门共同研究制定数据交易场所管理制度。中央层面，《数据二十条》此前提出，“统筹构建 规范高效的数据交易场所”，“出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定 全国统一的数据交易、安全等标准体系”。《“十四五”数字经济发展规划》对数据交易的 提法为“规范数据交易管理，培育规范的数据交易平台和市场主体，建立健全数据资产评 估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系”。《数据安全法》第十九条提到，“国 家建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场”。后续，预计全 国统一的数据交易管理办法也将尽快出台。

展望未来，我们判断数据交易管理的政策思路或许可以概括为“规范高效，多元发展”。 一方面，规范高效意味着数据交易场所应有序发展，以及数据交易过程的全流程实现标准 统一，杜绝黑灰色交易。另一方面，多元发展即意味着支持场内场外交易共同发展，建设 多层次的交易场所以及培育多元化的专业服务机构（数商）。展开来讲：

规范高效之一：数据交易场所有序发展，预计严控数据交易所数量，实施金融牌照管 理。

截至 2022 年底，地方大数据交易场所已有 46 家，尚未出现全国统一的大数据交易 所。我国数据交易所的发展并非一帆风顺，大致可以分为两个阶段：

1.0 阶段（2015 年-2020 年），“数据撮合商”：2015 年 4 月 14 日，全国第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所挂牌成立， 此后两到三年间，大数据交易所蓬勃发展，各地数据交易所相继成立。然而，彼 时我国的数据交易尚处于摸索阶段，数据交易制度尚未建立，数据交易所的定位 往往仅为“数据撮合”商。因此场外数据交易乱象丛生，场内数据交易量逐渐低 迷，数据交易所的建设也逐渐停滞。

2.0 新阶段（2021 年-至今），从撮合交易到服务平台转向：2021 年以来，随着 数据要素系列政策出台，北京国际大数据交易所、上海数据交易所、深圳数据交 易所、广州数据交易所相继成立，贵阳大数据交易所也开始重组升级，推进供给 侧革新，从之前的撮合交易角色定位转变为全生命周期的服务平台，揭开了我国 数据交易的 2.0 新阶段。

根据命名不同，我们可以将目前 40 多家地方数据交易场所分为“交易所”和非“交 易所”两类。一类是以数据“交易所”为名称，如贵阳大数据交易所、深圳数据交易所、 广州数据交易所、上海数据交易所、北京国际大数据交易所、湖南大数据交易所、福建大 数据交易所共计 7 所。另一类则以“数据交易中心”、“数据交易平台”等主体存在。

我们认为两类主体的核心区别在于，数据交易所需申请金融牌照，业务拓展更加合法 合规。根据《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38 号） 规定，“为规范交易场所名称，凡使用‘交易所’字样的交易场所，除经国务院或国务院 金融管理部门批准的外，必须报省级人民政府批准”。根据福建省国资委官网，“福建大数据交易所在全国率先获得金融牌照，成为为数不多的合规数据交易场所”。举例来看，对 比贵阳大数据交易所和江苏数据交易中心的经营内容，我们可以发现，一方面数据交易所 定位为标准规范的制定者，即裁判员的角色，另一方面，在提供数据服务方面，数据交易 中心提供的更多为数据加工、清洗等相对基础的服务，而数据交易所还能提供合规认证、 金融创新等更高级别的赋能服务。综合来看，我们认为两类主体的核心区别在于，数据交 易所需申请金融牌照，业务拓展更加合法合规，在未来也可能根据牌照拆分细分业务的经 营许可。

整合现有存量，严控新增，建设集约高效的数据交易所体系，我们预计后续数据交易 所的建设将由国家数据局统筹规划，预计全国未来三年数据交易场所的数量将出现一定减 少。

第一，根据《数据二十条》，“统筹构建规范高效的数据交易场所”的第一条要求即为 “统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量”。从顶层设计的高度出发，着 眼全局规划数据交易场所，高度关注数据交易场所的布局和一体化问题。

第二，从全国各地涌现多家数据交易所来看，存在层次不同、能力不一、水平不等的 问题。如果试图用传统要素管理的模式来对待数据要素，那么对数字经济的发展某种意义 上起到了干扰的作用，交易的内容、交易的规则、交易的主体等等都不明确的前提下，大 量数据交易所的建立事实上将容易导致权力的集中并对开放交易产生不利影响。

规范高效之二：建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易标准体系。

当前，我国数据交易规则并不统一，主要由地方数据交易所自行制定。我国数据交易 规则主要由地方数据交易场所自行制定，还没有形成统一的交易规则。具体来说，北京国 际大数据交易所、上海数据交易所和贵阳大数据交易所都对外公布了一系列数据交易规则 和标准体系，深圳数据交易所交易规则由深圳市发改委通过官方途径发布。

以上海数据交易所的交易流程为例，在交易前、中、后期建立健全数据交易全生命周 期的标准体系。交易前，应根据数据的分类分级管理规定明确数据产品的登记标准，充分 保护数据采集者和处理者的合法权益；完善数据交易相关主体和数据标的合规性审查和审 计办法；构建合理的数据价格发现机制。交易中，借助密码学、不可更改数据库（区块链） 等新型技术完成备案固证，确保数据产品安全传输和降低交易成本。交易后，合理划定数 据使用年限和使用场景，缓解数据滥用、非法转卖行为，建立标的交付、交易结算等规范 体系。

此外，还要推动数据标准化体系的建设，确立数据相关国家标准。应确立数据产品的 通用技术标准，即明确什么样的数据可以交易，制定交换共享的准入规则、技术要求、流 程描述、质量评价、风险评估体系。同时，数据安全（如脱敏）标准是数据交易安全合规 的重要保障，围绕数据交易全流程构建安全标准体系，重点解决数据匿名化、数据泄露处 置、数据监管、匿名加工信息的认定标准和流程，同时明确各方的义务和责任分配等问题。

规范高效之三：严厉打击黑市交易，依法取缔数据流通黑灰色产业，数据合法合规流 通。近年来，严厉监管下数据黑市交易行为有所收敛，但数据泄露事件仍时有发生。例如， 根据新华社报道，“数据堂员工贩卖公民信息案”中，数据堂公司在 8 个月时间内，日均 传输公民个人信息 1.3 亿余条，累计传输数据压缩后约为 4000GB 左右，公民个人信息达 数百亿条，数据量巨大。《“十四五”数字经济发展规划》明确提出，严厉打击数据黑市交 易，营造安全有序的市场环境。我们认为，严厉打击包括黑市交易、刷单交易在内的非法 数据交易活动，明确数据保护的执法机构，健全数据安全体系为也是“规范高效”的政策 内涵。适当的数据监管不可缺失，严厉打击黑市交易将一以贯之，严格要求。

对于“多元发展”，我们认为后续的政策方向同样有三个要点：

多元发展之一：支持场内场外共同发展，鼓励场内发展并不意味着禁止场外交易。

目前，由于数据交易所的建设主要集中在近三年，我国当前的数据交易仍以场外为主。 我国数据交易市场还处于初级阶段，尚未实现数据要素的规模经济和网络效应。数据交易 以在场外分散进行为主，规则和标准缺乏共识，经验和信息交流不畅。

顶层设计同时支持场内和场外数据交易共同发展。《数据二十条》对场内场外交易的 提法为“规范引导场外交易，培育壮大场内交易”，以及“支持数据处理者依法依规在场 内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据”。《数据二十条》制定专家组组长、 中国社科院大学教授江小涓于 2023 年 7 月 4 日在中国数字经济发展和治理学术年会上的 发言中提出，在保证数据安全的情况下，场内场外交易可以由数据提供者自行选择。

考虑到当前场内数据交易量总体较小，地方政府对于场内交易存在一定的政策“偏爱”， 但绝非以行政方式“一刀切”，更多的是“苦练内功”，做好服务，以市场化的方式引导各方主体积极入场参与。一方面，数据交易所通过自身可以提供数据交易服务，包括合规认 证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估等，用专业服务能力吸引数据 双方入场；另一方面，通过引入第三方服务机构开展相应活动，利用平台的整合能力构建 全链条专业服务体系。此外，还可以加快国有企业数据资源和公共数据开发利用，通过政 府数据采购扩大场内数据流通规模，起到数据交易示范作用。

多元发展之二：以“错位互补”为重点，建立“国家级+区域性+行业性”多层次数据 交易场所。第一，统筹规划建设国家级数据交易所。坚持统一规划、合理布局原则，统筹 推进国家级数据交易所建设，着重突出其公共属性和合规监管功能。我们认为，未来北京、 上海、深圳、广州和贵州等地的数据交易所有望成为国家级数据交易所。第二，合理布局 区域性数据交易中心。各省、自治区、直辖市、计划单列市等选择在本地区数据资源和应 用场景相对丰富、基础设施和产业基础较好的城市规划设立区域性数据交易中心，负责统 筹开展区域特征较强的数据流通交易，如结合当地重点产业发展情况，汇集本地行业数据， 再如专注当地公共数据授权运营，加快公共数据与社会数据融合使用。第三，探索建立行 业性数据交易平台。应当支持行业部门或具有全国影响力的行业性机构基于国家级数据交 易所搭建行业数据交易平台或者板块，促进行业数据向国家级数据交易所汇聚，有效增加 数据供给，促进数据跨行业流通。

多元发展之三：以“所商分离”为重点，构建“交易场所+数据商+第三方服务机构” 协同创新的多元生态，数据商+第三方服务机构即为广义的“数商”概念。首先，数据商 又称数据经纪人或者数据中间商，是狭义的、传统的“数商”概念，在数据交易流程中提 供传统的数据资源集成、数据加工、数据咨询、数据分析等工作，扮演技术方案提供者、 交易合规保荐者以及数据价值发现者三大角色。目前，我们提及“数商”，通常指的是广 义的“数商”概念，即“数据商+第三方服务机构”，第三方服务机构的业务更多涵盖合规 评估、质量评估、资产评估安全服务等创新业务。

我们认为，在夯实数据交易场所的平台功能的前提下，实行“所商分离”发展，构建 “交易场所+数据商+第三方服务机构”应是当前政策推行的重心。一方面，数据商是数据 要素价值发现和价值赋能的关键抓手。首先，数据商可以协助数据生产者和提供方进行内 部数据治理，在此基础上发掘数据资源价值，引导相关数据提供方入场，辅助数据产品上 市，是数据要素价值的发现者。其次，数据商可以协助数据提供方将原始、分散、碎片化 的数据加工转化为高质量、有价值、可流通交易、权属界定清晰的数据产品，是数据要素 价值的赋能者。再次，数据商既可以组织需求场景驱动的数据产品开发定制，也可以通过 多种方式为数据产品发掘潜在需求方，并提供价格磋商、产品交付等服务，成为数据供需 双方的联结者。另一方面，专业服务机构是合规高效安全有序流通的有力保障。在交易前， 对数据来源和主体合规性情况、数据产品质量及数据资产潜在价值等开展评估认证，为数 据产品流通交易奠定可信基础；在交易中，提供数据集成、数据公证、数据保险、数据托 管等服务，支撑全面的数据共享、交换及管理；在交易后，通过争议仲裁、数据风控等服 务为数据流通交易提供保障；此外还有服务于交易全过程的安全审计、人才培训等。制度 层面，“数商管理规范”在北京、上海、贵州等地此前已由数据交易所公布。从文件内容 上看，从旨在加强对数据交易和相关服务机构的管理和监督，涉及数商的分类、权利义务、 资格申请、信息变更、数商资格的变更与终止及有关管理措施等内容。

数据交易所从之前的撮合交易角色定位转变为全生命周期的服务平台，从供需对接到 引入多元数商共同参与，也是数据交易所近年来的重大模式突破。具体来看，上海探索“数 商”新生态，北京试点“数字经济中介”，广州大力开发“数据经纪人”，名称虽有不同， 概念和范围也有所差异，但数据交易所通过引入多元化数商，其自身专业服务机构的定位 逐步清晰，在联结匹配数据资源中重要性日益凸显。

从数商业务类型来看，数据咨询、资产评估、数据分析、合规评估业务的企业数量不 断扩张，相关企业在融资方面也获得了资本市场的青睐，总体上数商发展分布总体并不均 匀。根据上海数据交易所编写的《全球数商产业发展报告》，按照业务划分，数商可以分 为 15 种类型，包括数据产品供应商、数据安全服务商等。从近年来的发展趋势来看，一 方面，数据咨询、资产评估、数据分析、合规评估的服务商数量迅速增加，另一方面，数 据咨询服务、资源集成、加工处理和数据分析在已融资企业中占比最高，分别达到 34%、 12%、17%、12%。

数据资产管理：鼓励支持资产登记，研究探索定价入表

数据产品交易流程中，必然涉及到数据产品如何认定、数据产品如何定价等问题，因 此，我们将数据资产管理制度放进数据交易制度中进行讨论，分为登记结算、资产评估和 资产入表三个方面讨论，具体如下：

（一）数据资产登记制度

数据资产登记是指对数据要素、数据产品的事物及其物权进行登记的行为，具体来说， 指经登记者申请，数据资产登记机构依据法定的程序将有关申请人的数据资产的物权及其 事项、流通交易记录记载于数据资产系统中，取得数据资产登记证书，并供他人查阅的行 为。

数字资产登记已经成为国家层面建设数据要素体系的重要组成部分，部分地区和机构 开始了数据资产登记工作的探索，2023 年制度建设进入加速期。中央层面，2021 年《国 家“十四五”信息化规划》中提出，“发展数字资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲 裁等市场运营体系”，2022 年《数据二十条》发布后，在国家发展改革委答记者问中，指 出推动落实《数据二十条》下一步的重点安排之一就包括“探索建设全国一体化数据要素 登记存证平台”。地方层面，2015 年全国首家开展数据资产登记确权赋值的服务机构中关村数据资产评估中心成立；2017 年贵州省出台全国首个政府数据资产管理登记办法；2019 年山西省明确政务数据资产管理实行登记制度；2022 年山东省在全国率先打造数据(产品) 登记平台；2023 年以来，浙江省、江苏省、北京市、广东省及深圳市连续发布数据产权 或数据产权登记办法，数据资产登记制度建设进入加速期。

数据产品登记先行尝试，数据要素登记难度较大，还处于研究探索之中。目前，我国 将数据要素登记分为数据资源登记和数据产品登记两个类型。1）数据资源登记：对数据 资源进行确权登记。由于数据要素可复制性、非排他性等特质，目前针对该模式的确权登 记仍存在实施难度较大、权属关系界定模糊的问题，仅有部分组织机构进行了该模式的研 究与实践；2）数据产品登记模式：对用于交易的数据商品进行登记，确保产品的合规性。 该模式已有多家数据交易所和交易机构做出实践，其中包括上海数据交易所、广州数据交 易所以及北京国际大数据交易所数据资产登记中心。

从政策的角度思考，我们认为数据资产登记的政策目标并非以市场准入垄断的方式进 行收费，预计未来三年数据资产登记的收费总额仅为 20-30 亿元左右，政策更多意在促进 数字经济发展。第一，根据上海数据交易所发布的《全国统一数据资产登记体系建设白皮 书（2022）》，数据资产登记体系建设计划在 2025 年前实现全国各行各业共百万个以上的 数字资产凭证发放。再根据北京市知识产权局公布的知识产权登记收费标准（目前，北京 市数据资产采取数据知识产权登记的方式），数字资产登记申请费等各项费用合计约 2000-3000 元。基于此预计未来三年数据资产登记的总市场规模在 20-30 亿元左右，规模 较小。数据资产体系登记的政策目标并不在于行政收费。第二，相较而言，以释放数据生 产要素价值为出发点，将数据资产登记作为一项资源底层制度，促进数字经济发展、更好 发挥数据要素作用、加速实体经济的数字化转型的意义更重大。一方面，数据资产登记体 系的建设将是构建我国数字经济发展所需的“资源底座”的重要工程，为我国政府科学制 定发展战略和政策提供重要的决策依据，诸如土地、农田、矿产、人口等均有国家相应的 调查方法或制度安排，以全面了解资源的总量及其分布情况、状态变动等基本情况。另一 方面，数据资产登记体系的建设将是我国数据要素流通交易体系的基础性工程，必将大大 推动数据要素价值的释放。

后续，我们预计全国性的数据资产登记结算管理办法将在未来三到五年内出台，全国 一体化组织模式的登记机构也会对应建立。第一，尽管部分省市推出了数据资产登记的文 件，但关于数据资产登记者及其基本条件、数据资产登记机构及其权威性、数据资产登记 对象及其认定标准等并未实现统一，权威性不足也大大弱化了数据资产登记者的积极性。 因此，全国统一的数据资产登记结算管理办法确有必要尽快出台。第二，需要有一个合理 的组织统筹全国的数据资产登记工作，我们预计将由国家级数据交易所发起设立全国一体 化组织模式的登记机构，承担全国数据资产登记业务，以该机构为节点，建立和各地登记 节点的联系。

（二）数据资产价值评估

国内关于数据资产价值评估的探索仅仅处于研究和初步探索阶段，主要可分为成本途 径、收益途径及市场途径三类。文件方面，有中国资产评估协会发布的《资产评估专家指 引第 9 号-数据资产评估》以及全国信息技术标准化技术委员会发布的国家标准《信息技术大数据 数据资产价值评估》(征求意见稿)。此外，贵阳大数据也曾在 2022 年发布的数据 交易规则体系中，涉及到《数据资产价值评估指引 1.0》文件。当前研究可明显区分为成 本途径、收益途径及市场途径，具体方法简要总结如下:

成本途径：资产的价值等于重置成本减去资产的贬值。

收益途径：资产的价值等于资产投入使用后预期收益的现值。

市场途径：参照市场上所选参照物的现行价格，将参照物与资产之间的差异量化。

目前数据资产定价的核心矛盾在于，无法使得买卖双方对拟交易的数字资产有同等的 价值预期。一方面，成本途径依赖于历史成本可以可靠计量，收益途径依赖于买方场景的 预期收益评价，直接收益难以区分，而市场途径在现阶段由于数据资产交易不大，难以公 允观测。因此，并非所有数据资产都可以适用于三种方法。另一方面，即使数据资产可以 有效估值，基于成本途径和收益途径得到的结果可能相差较大，买卖双方无法形成同等的 价值预期，使得双方反复协商博弈。

因此，在具体实践过程中，数据资产定价的估值方法往往“一次买卖，一次议价”， 我们预计在企业数据和个人数据市场，这种现状在短期内难以改变，需静待数据产品市场 规模的提升，在形成可观测的公允价值后，数据资产定价以市场定价的方式解决。而在公 共数据市场，按政府指导定价有偿使用，一般采用加工成本加适当利润的方法。

2023 年 2 月，在国家发改委价格监测中心的指导下，全国首个数据产品交易价格计 算器在贵阳大数据交易所上线，主要采用的是成本法。根据人民日报报道，全国首个数据 产品交易价格计算器基于贵州省《数据产品成本评估指引 1.0》等规范，以数据产品开发 成本为基础，综合考虑数据成本、数据质量、隐私含量等多重价值修正因子对于数据产品 价格的影响，为数据交易买卖双方议价提供参考，补全“报价-估价-议价”价格形成路径 中的关键环节，促进数据要素高效配置、公平交易和自由流动。

（三）数据资产入表

数据资产入表是指将数据确认为企业资产负债表中“资产”一项，即数据资产入资产 负债表，在财务报表中体现其真实价值与业务贡献。不断完善数据要素的会计核算制度， 实现数据资产“入表”，具有重要意义。一方面，数据作为数据资产相关权利的客体，数 据资产的持有权和使用权等可以分离，能够产生价值，具有财产属性。数据资源作为研发 支出、存货开发成本计入资产成本，可以开发相关数据资源。另一方面，数据资产入表有 利于企业加大对挖掘数据价值的投入，推动数据要素市场发展。建立数据资产入表机制也 可以为企业增加更多的融资方式，如数据资产的质押、担保、证券化等方式。

制度方面，《数据二十条》明确支持探索数据资产入表，地方也在积极落实。中央层 面，《数据二十条》明确提出“支持实体经济企业特别是中小微企业数字化转型赋能开展 信用融资。探索数据资产入表新模式”；财政部 2022 年 12 月《企业数据资源相关会计处 理暂行规定（征求意见稿）》，明确了数据资产作为无形资产或存货入表的若干细则，进一 步细分为“企业内部使用的数据资源”和“企业对外交易的数据资源”两类。结合相关资 产属性，企业内部使用的数据资源符合无形资产准则规定的定义和确认条件的，应入无形 资产；企业日常活动中持有、最终目的用于出售的数据资源符合存货准则规定的定义和确 认条件的，应入存货。未来随着数据资产相关理论和实务的发展，可跟进调整。地方层面， 2023 年 7 月 21 日公布的《广州市数据条例》（征求意见稿）明确提出，“本市鼓励企业将 数据资源纳入企业财务报表，规范数据资源相关会计处理，强化数据资源会计信息披露。”

从数据资产入表的路径来看，入表应是数据资产治理环节的最后一步，其前置条件包 括数据资产确认、数据资产评估、数据资产计量、数据资产披露等环节，不宜过快估计其 实施进度。一方面，资产确认是资产入表的关键前提，而数据资产确认又依赖于数据确权 和数据的资产登记，相关制度还在探索当中。另一方面，当前数据资产定价方式也没有形 成统一的标准规范。总之，虽然政策层面鼓励探索数据资产入表的态度不会改变，但由于 入表的前置一些制度建设仍有待完善，我们预计在制度上，对数据资产入表的总体进度不 宜过度乐观。值得期待地方在于，一是《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式文件 可能出台，二是更多的地方将鼓励数据资源入表写进本地数据管理办法。

数据产权：三权分置、三类管理与三阶段确权

一直以来，数据产权不清、归属不清是数据交易发展过程中的痛点和难点。目前，我 国尚未对数据权属做出清晰的规定。现有规定多从保护和监管的角度出发，通过《网络安 全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等规范数据的使用，但还没有一部法律或条例规 定各种场景下的数据权属关系，业界、学界和司法界对其莫衷一是。纵观全球范围，同样 没有一个国家能够对数据产权做出明确的界定。数据权属界定不明确，导致数据在定价、 加工使用和流通交易过程中的可解释性大，极大地破坏了市场交易规则，致使交易成本大 幅提高。总体来看，我国现有的数据确权探索仍处于政策萌芽层面，实际落地尚待时日。

我们认为发展数字经济，挖掘数据要素市场价值，必须清晰明确数据产权制度。主要 有以下几点原因：

第一，数据确权是数据资产入表和数据资产实现价值的制度依据。数据资产入表需要 进行资产登记，而资产登记的重要依据就是清晰的数据权属关系。

第二，数据确权是后续收益分配制度的制度基础。数据来源者、数据处理者和数据交 易者在数据流通过程中应享有获取经济利益的权力，而这种权力需要通过确权赋予。

第三，数据确权有利于数据流通，也有助于保护个人隐私。数据确权有助于降低数据 流通的交易成本，增加数据交易的规模。大部分的产权制度的目的同样也是为了降低交易 成本。此外，数据确权能够进一步明确数据来源者的权属关系，保护个人数据安全和个人 隐私。

第四，当前数据确权的政策优先级较高。《数据二十条》明确提出建立保障权益、合 规使用的数据产权制度，并将其列为四大数据要素基础制度的第一位。《数字中国整体建 设布局规划》中同样提及，要“加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数 据要素按价值贡献参与分配机制”，分别对应的即是数据产权制度、交易制度和收益分配 制度，产权制度位于四大制度首要位置。此外，北京版《数据二十条》在第二章节便提出 “率先落实数据产权和收益分配制度”和“探索建立结构性分置的数据产权制度”。

对于数据应该如何确权，需要捋清数据权力主体和具体的确权方式。总的来说，我们 认为当前的政策思路可以概括为“三权分置、三类管理和三阶段确权”。

“三权分置”：破除数据确权难题

我国数据产权制度曾经采用过“所有权、使用权”的两权分置制度安排，《数据二十 条》开创性提出了“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”的三权分置模 式。2021 年 12 月国家发展改革委等部门联合发布的《关于推动平台经济规范健康持续发 展的若干意见》中指出，“试点推进重点行业数据要素市场化进程，发挥数据要素对土地、 劳动、资本等其他生产要素的放大、叠加、倍增作用。试点探索‘所有权与使用权分离’ 的资源共享新模式”。2022 年 3 月国家发改委发布的《数据基础制度若干观点》，在数据 产权制度方面进一步沿用了上述二分法，但是将“所有权”替换为较少争议的“持有权”，提出了“建议探索建立现代数据产权制度，推动数据持有权、使用权等相关权利有序分离 与流通，满足数据流通使用需求”。2022 年 12 月，《数据二十条》开创性地提出三权分置 制度安排，“根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参 与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置地 产权运行机制”。

目前，关于三权分置的数据产权制度细则并未出台，综合考虑《数据二十条》及其他 官方文件，我们提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的三权分置框架 猜想，具体如下：

数据资源持有权：数据资源持有权相当于弱化或改造的“所有权”，其客体是数据资 源，其主体是数据来源者或数据处理者。在具体权能上，数据资源持有权至少应当包括数 据加工使用权和数据流转权。即数据的持有者不仅有权进行数据处理，同时也可以经由同 意来“转让”自己对数据的持有权利。在权力来源上，数据资源持有权可以分为数据来源 者持有自己所产生的数据和数据处理者“依法持有”其他主体的数据。此外，数据资源持 有权也存在相应的时间限制，不得超出或小于法律规定的储存期限。

数据加工使用权：数据加工使用权是加工改造和依法使用数据的权力，其客体是数据 资源或者数据产品，其主体是数据处理者。在具体的权能上，数据加工包括对数据进行筛 选、分类、排列、加密、标注等处理活动。在权力来源上，在满足“依法持有”或“合法 取得”数据的前提下，数据处理者即拥有数据加工使用权。

数据产品经营权：数据产品经营权指数据产权人对其开发的数据产品进行开发、交易、 使用并获取收益的权益，其客体是数据产品，其主体是数据持有者和数据处理者。数据产 品经营权包括收益权和经营权。在权力来源上，数据产品经营权来源于数据产权人通过大 量智力和体力劳动赋予了数据更高的价值。根据《上海市数据条例》第四十九条的规定， 数据产品和服务的形成以“实质性加工”和“创新性劳动”为前提。数据产品经营权主要 指数据竞争性权益，即数据处理者对第三方的限制性权益，以防止同行业竞争者不当利用 其数据产品获得利益，对数据交易的垄断型特征与“知识产权”类似。数据产品经营权可 以有效保障数据产权人的合法权益，有助于激发其提供数据产品服务的积极性。

基于数据产权三权分置的总体框架，本文提出四点思考： 第一，数据确权的目的之一是促进数据交易发展，首先，前文已提及数据产权不清、 归属不清是数据交易发展过程中的痛点。此外，三权分置的制度安排中，淡化了数据“所 有权”的概念，转为“持有权”和“使用权”，也意味着数据要素即使在所有权不清晰的 情形下，也应该鼓励投入市场流通，发挥其使用价值，所有权不应该成为数据流通交易的 障碍。

第二，数据确权的目的之二是进一步保护数据来源者的合法权益。在当前确权框架中， 数据处理者仅天然拥有“合法取得”数据的加工使用权，而对数据资源的持有权和数据产 品的经营权均被剥离，其中数据资源持有权应该通过数据来源者的授权获取，因为数据资 源持有权具有数据流转权的权能。授权后，原数据持有者即成为了数据资源持有者。数据 的来源者可以是政府、个人和企业自身。可以类比的是土地产权制度，在我国现行的土地 产权制度中，土地所有权归国家所有，建立土地产权制度，将土地所有权和土地使用权剥 离，个人和单位仅拥有土地使用权，进而保护了国家的利益。

第三，从两权分置到三权分置，开创数据产品经营权，意在加大保护数据产品经营者 的利益。两权分置的数据产权制度初步解决了数据流通交易的确权难题，但是数据交易市 场并未因此蓬勃发展。然而，数据产品是数据要素流通的主要形态。实践中，数据产品的 有效供给不足是目前数据交易市场不活跃的最直接原因。在两权分置的数据产权制度下， 数据产品无法被归于所有权/持有权或使用权的名下，产权制度也无法解决数据产品供给不 足的问题。因此，通过设立数据产品经营权，明确数据产品的权属关系，为数据产品经营 者提供了法定的、安全的经营获利权利。数据产品经营权鼓励企业把大量高质量数据资源 变成数据产品，将给数据市场供给侧带来结构性优化，进而盘活整个数据交易双边市场。

第四，数据加工使用权无需授权，而数据资源持有权和数据产品经营权都需要通过指 定合法机构确权赋予。数据加工使用权是一种内在权能，即数据持有者天然拥有数据加工 使用权，且可以将这一权力赋予其他主体。而数据资源持有权和数据产品经营权需要通过 政府制定设立的合法机构进行确权登记。2019 年 9 月人民数据管理有限公司就推出我国首个数据确权平台“人民数据资产服务平台”，开展数据合法合规认证和数据流通应用权 属登记，集数据合规性审核、数据确权出版、数据流通登记、数据资产服务为一体，致力 于做好各级党政机关、央企、国企、民企等大数据的“存、管、用”工作。

“三类数据”：分类管理，优先推动公共数据确权授权

《数据二十条》强调推动公共数据授权使用、加强企业数据供给激励，探索个人数据 受托机制。在产权制度安排上，《数据二十条》将数据分为公共数据、企业数据和个人数 据三类。根据三类数据的特点，明确了三类数据确权的探索路线图，即公共数据授权使用、 加强企业数据供给激励，探索个人数据受托机制。针对公共数据的确权授权主要在公共数 据篇中展开论述，下面具体来看企业数据和个人数据：

（一）企业数据

企业数据是企业在生产经营管理活动中产生或合法获取的各类数据。按照数据来源， 将企业数据分为企业主体数据、经个人和政府授权的企业数据、企业自身采集的数据、企 业购买的数据。综合我们对政策的理解，我们预判这四类数据的权能安排如下：

企业主体数据：由企业内部自身产生，企业对其享有数据资源持有权和数据加工 使用权。此外，企业对这部分数据经过加工、处理、产品化，对其生产的数据产 品享有数据产品经营权。

经个人和政府授权的数据：需区别对待，个人和政府在授权的过程中，若授权了 持有权，则企业拥有数据资源持有权和数据加工使用权；若仅授权加工使用权， 则企业无法享有数据资源持有权。二者的区别在于，企业若拥有数据资源持有权， 可以再次转让并享有转让过程中的收益。此外，企业对这部分数据加工并产品化 后，可享有数字产品经营权。

企业自身采集的数据：《数据二十条》明确提出，对各类市场主体在生产经营活 动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、 使用、获取收益的权益，即享有数据资源持有权和数据加工使用权。对于涉及个 人信息和公共利益的数据，企业不得非法采集。

企业购买的数据：企业通过合法途径购买的数据，按照数据交易“可用不可见， 数据不出域”的原则，企业仅享有数据加工使用权。

（二）个人数据：

个人数据是指能够识别自然人身份的数据或由于自然人行为产生的数据。个人数据包 括自然人独有的特征数据和参与经济活动、社会活动的行为数据，是属于个人的数据，如 个人的姓名、电话、住址、职业、学历、偏好、习惯、旅游去过的城市、购物的交易记录、 上网浏览的页面等数据。

个人数据有明显的敏感性隐私性特征，数据持有权应赋予个人。同时，作为数据的主 体可以选择将私有数据的部分权利让渡给企业或社会。既为数据主体提供更加优质化的服 务，也使数据资源达到最优配置，更有效地降低数据交易成本。

《数据二十条》提出探索个人数据信息受托机制，个人数据授权有望纳入信托法律体 系。当前数据保护多为个人赋权模式，即以“告知—同意”的方式与公司约定，并且往往 采取一揽子授权的方式。这种模式会造成大部分的个人面对难以理解的专业名词和篇幅冗 长的合同条款，用户确权过程形同虚设。为了解决这一弊端，《数据二十条》提出“探索 由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制”， 个人数据授权有望纳入信托法律体系，在受托人、委托人、受益人三方之间建立相互信赖 和责任的法律机制。个人将数据统一交由第三方受托机构管理，由专业的受托机构统筹对 个人数据向企业和政府授权。个人数据信托体系的前提是个人对数据资源持有权的确权。

最后，我们认为三类数据确权的节奏应有差异，或将以公共数据作为优先试点开展确 权授权。第一，公共数据在数据类型中的占比较高，而且大部分公共数据积累在政府体系， 公共数据来源组成也较为简单，因此，我们认为公共数据的确权有望优先推进。第二，个 人数据的确权授权目前主要停留在保护个人隐私，而个人数据保护工作在近年来已经积累 了一定进展，因此，个人数据的确权工作进一步推进也相对容易，位于次优先级。第三， 企业数据在三类数据中的数据来源最为复杂，涉及的确权授权关系最为繁复，我们认为企 业数据的确权工作优先级别最低，未来几年的主要工作可能在于鼓励企业扩大数据产品供 给，促进数据交易流通。

“三阶段确权”：数据权能在数据流通中诞生

按照形态，数据可分为原始数据、数据资源、数据资产和数据产品。原始数据指的是 记录事实结果的数据，未经过加工的初始素材。原始数据经过加工，包括整理、标注、清 洗等，使其具备潜在经济价值，此时数据可以称为数据资源。数据资源的资产属性在法律 上确认后，可成为数据资产，数据资产化也是数据作为资产入表的前提之一。最后，数据 资源或数据资产通过产品化处理，包括提供数据包数据 API、数据报告、解决方案等不同 形态的数据产品和数据服务。

从数据流通和数据形态转变的角度去理解数据产权的诞生，分为三个阶段：

阶段一，数据资源化（小麦变面粉）。在数据资源化的过程中，根据数据来源的不同， 数据处理者获得数据资源持有权和数据加工使用权，或仅获得数据加工使用权。在这个阶 段中，数据权能的诞生来源于授权。

阶段二，数据资产化（面粉变面包）。数据处理者加工使用或者数据产品研发过程中 赋予了数据新的价值，形成数据资源或者数据产品。因此，数据处理者可以通过数据资源 登记或数据产品登记，享有数据资源持有权或数据产品经营权，并获得其应有的收益。在 这个阶段中，数据权能的诞生主要来源于新的价值产生（加工）。

阶段三，数据商品化（面包上架出售）。数据产品在数据交易所挂牌交易，企业通过 数据交易购买数据产品，获得数据的加工使用权。在这个阶段中，权力的诞生主要来源于 授权，在交易中授权。

2023 年 7 月，人民网·人民数据面向全国正式发放数据要素市场“三证”，是对《数 据二十条》的进一步落实。“三证”是人民数据基于人民链 Baas 服务平台（2.0 版本）上进行的确权、上链、存证、交易服务工作，包含数据资源名称、数据资源介绍、确权类型、 是否涉及隐私或敏感信息、数据覆盖范围、数据量级等信息。其中，“数据资源持有权” 和“数据加工使用权”通常由数据管理员或组织机构拥有，“数据产品经营权证书”为经 营数据产品的相关机构提供服务。

市场展望：场内交易有望实现“0 到 1”的突破

基于前文对数据要素政策的全景图的描述和未来展望，我们进一步探讨未来随着制度 的推进落实，将对数据要素市场产生什么影响，又会带来什么投资机会？我们提出了以下 3 个判断：

第一，公共数据授权运营加速推进。一方面将会推动公共数据运营平台的国资云及相 关建设。另一方面，公共数据产品开发扩容，为数据交易所增加高质量产品供给。

国资云方面，我们预计 2025 年我国国资云市场规模有望达到 184 亿元，平均增速在 50%左右。根据国家工业信息安全发展研究中心发布的《2021-2022 年中国国资云市场发 展状况研究报告》，2025 年我国国资云市场规模有望达到 146 亿元，年平均增速在 40%左 右。由于公共数据授权要求运营方建设“数据运营域”以保障数据安全，叠加授权运营的 公共数据安全性要求比公共数据免费开放更高。因此，我们预计公共数据授权运营带来的 国资云及相关建设规模总体上不亚于此前的政务数据开放平台建设，有望实现年平均增速 50%以上，2025 年达到 184 亿元。基于此进一步分析，以深桑达为例，根据 IDC 公布的《中国数字政府大数据管理平台市场份额，2021》，深桑达下属公司（中国系统）2021 年 在数字政府平台建设的市场份额 3.8%，假设市场份额不变的情况下，根据我们测算， 2023-2025 年国资云建设规模有望为公司带来 3.9 亿元/5.3 亿元/7.0 亿元的营业收入，分 别占深桑达 2022 年营收的 0.76%/1.04%/1.37%。

公共数据产品供给方面，我们预计到 2025年，公共数据的产品挂牌量将从目前的2000 个左右达到 9000 个左右，公共数据产品迅速上量。截至 2023 年 7 月 25 日，统计北京国 际大数据交易所、贵阳大数据交易所、海南数据超市等公共数据板块的产品数量，我们估 算全国公共数据产品数量大约在 2000 个左右。根据国家信息中心数字中国研究院发布的 《2022 中国地方政府数据开放报告》，山东省开放的省域有效数据集总数为 15 万个，考 虑到当前公共数据开放程度总体不高，已开发的公共数据仅为冰山一角，我们保守假设全 国各省的潜在数据集数量至少大于山东省目前已开发的公共数据集数量。基于此，我们预 计全国公共数据集可开发存量超过 500 万个。我们假设 2023-2025 年授权运营的公共数据 产品渗透率有望从 0.4%逐步提升至 0.6%，其中进入场内的比例从 10%逐步提升到 30%， 则测算到 2025 年场内挂牌的公共数据产品数量将达到 9000 个左右，公共数据产品有望迅 速上量。

第二，继金融数据后，能源、医疗等行业数据有望成为数据交易新的重要组成成分。

目前，我国数据产品的需求大部分为金融数据，和海外形成鲜明对比。截至 2022 年 7 月 25 日，上海数据交易所的金融数据产品挂牌数量达到 1231 个，占总供给的 71%。北 京数据交易所的情况类似。根据上海数据交易所发布的《金融业数据流通交易市场研究报 告》，近五年来，金融业数据要素采购项目数量复合年均增长率达 40%，金融业数据交易 市场规模发展迅速。对标海外，英国政府数据开放网站（data.gov.uk）上，环境、政府、 社会、健康等数据集的数量排在前列，而与经济金融相关的企业数据仅 919 个，排名靠后。 美国政府数据开放网站（data.gov）中，除政府数据外，数据集数量前三的行业分别为气 候(556 个)、健康（89 个）和能源（21 个）。我国的金融数据包括企业征信、风险统计、 企业新闻事件查询等。展望未来，我们认为随着我国数据交易市场的逐渐完善，更多高价 值量的行业如医疗、能源等，其数据产品挂牌交易量有望上升。

第三，受益于公共数据产品挂牌交易和场外交易向场内迁移，我们预计数据要素市场 规模在 2025 年有望迈上 2000 亿新台阶，对应 3 年 CAGR 为 30%。其中，场内数据交易 将成为数据交易产业链中弹性最大的环节，2025 年有望达到 306 亿元交易额，3 年 CAGR 达到 173%。

2022 年我国数据要素市场规模接近千亿元，我们预计 2025 年前有望实现 30%左右 年均增速，市场规模迈上 2000 亿新台阶，2030 年有望实现万亿规模。从市场规模看，我 国数据要素市场规模近年来保持高速增长。根据之江实验室、浙江大学、浙江大数据交易 中心等团队公布的《数据产品交易标准化白皮书》，2022 年我国数据要素市场规模约 900 亿元，有望在 2025 年到达 1749 亿元。分环节看，根据国家工业信息安全发展研究中心公 布的《中国数据要素市场发展报告》，当前数据要素的市场价值在供给环节和流通环节占 比大致相当，数据储存、数据加工和数据分析在产业链中分配的价值较多，均超过 20%。 考虑到今年以来数据要素政策加速推进，公共数据产品挂牌交易和场外交易向场内迁移都 有望加快步伐，在《数据产品交易标准化白皮书》测算的基础上，我们预计数据要素市场 规模在 2025 年有望达到 2000 亿元，对应三年 CAGR 达到 30%。从远期来看，北京版《数 据二十条》明确提到，“力争到 2030 年，北京市数据要素市场规模达到 2000 亿元”。考虑 到北京、上海、深圳、贵州、广州等城市数据要素发展前景同样广阔，简单估算 2030 年 数据要素全国规模能够突破万亿。

场内数据交易将成为数据交易产业链中弹性最大的环节，预计未来 3 年 CAGR 达到 173%。一方面，正如前文所言，公共数据授权运营将极大增加数据交易所的数据挂牌量。 我们认为，出于更高的合规要求，公共数据授权方和公共数据的国企购买方都会倾向于在 数据交易所进行交易，助力数据场内交易量增。另一方面，我们认为，广大中小微企业实 现数据价值、降低合规风险的诉求更强，数据交易所提供的合规评估、资产评估、撮合交 易等服务对它们的吸引力更强，随着数据交易多元生态的建立，场外数据将逐渐移步到场 内。进一步测算上市公司收入弹性：在场内数据交易环节，以持股 30%广州数据交易所的 广电运通为例，假设广州数据交易所与北京、上海、深圳和贵州等地并驾齐驱，我们假设未来三年广州数据交易所市占率为 20%，收取 2.5%的交易服务费，忽略数据交易所的数 据交易成本，我们预计 2023-2025 年场内数据交易将为广电运通带来 0.14 亿元/0.27 亿元 /0.46 亿元的毛利润，占公司 2022 年毛利润的 1.2%/2.4%/4.2%。

我们认为，当前场内交易发展存在阻力，而场外交易依然活跃的重要原因在于，入场 交易的收益难以覆盖其成本。在成本端，入场交易的成本主要包括交易手续费，第三方服 务费包括合规评估、资产评估等，以及面对交易规则的学习成本。根据《关于上海市数据 交易所收费标准实施的通知》，对供给方收取交易额的 2.5%交易服务费，对需求方一次性 收费 9980 元。在收益端，入场交易的好处主要包括降低合规风险、提供高效集约的数据 服务、以及由数据交易所撮合交易带来更高的业务需求。

对于公共数据的供需方，降低合规风险是其核心诉求，不可替代；对于广大中小微企 业而言，短期可出台政策补贴支持。第一，当前场内交易的最大优势在于合规评估，也是 数据买卖双方选择数据交易所的重要动力，在公共数据领域尤为突出。数据交易作为新的 交易模式，随着数据市场的深度与广度不断拓宽，合规问题也愈发复杂。根据《数据安全 法》第四十五条，“数据处理活动的组织造成大量数据泄露等严重后果的，处五十万元以 上二百万元以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿、吊销相关业务许可证或者吊 销营业执照”。第二，地方可以因地制宜适当出台财政补贴政策，鼓励数据交易参与方入 场交易。目前，已有上海、合肥、郑州、广州顺德等地方出具了数据交易激励补贴，后续， 我们预计北京、深圳、贵州等城市也会因地制宜出台数据要素交易政策补贴，以鼓励数据 要素参与方入场。第三，长期来看，随着数据交易市场不断增长，平台效应和规模效应凸显后，数据撮合和数据服务得到明显放大，数据场内交易的吸引力也会变得更强。

编辑：maoren