2024年固定收益专题：藏在269份地级市预算报告里的财政与化债细节

1. 地级市化债“成绩单”

1.1 16 个地级市披露隐债化解成果，多个地级市化债完成年度化债计划

全国 16 个地级市提及隐债化解成果。全国 16 个地级市提到隐债清零、超额完成年度隐债化 解任务、年度隐债化解任务顺利完成等相关表述。坚决遏制隐性债务增量，确保全市隐性债 务只减不增。

33 个地级市提及超额完成年度化债计划，5 个地级市年度化债完成率超 120%。青海 4 个地级市、陕西 4 个地级市、河北 3 个地级市、河南 3 个地级市、湖南 3 个地级市、吉林 3 个地级市超额或提前完成年度化债计划，其中青海提及海北藏族自治州、海南藏族自治州、 海西蒙古族自治州、玉树藏族自治州等 4 个地级市超额完成年度化债任务。此外，内蒙古鄂 尔多斯市、河北省衡水市、广西防城港市、陕西省咸阳市、湖南省永州市共 5 个地级市当年 完成化债比例均超过 120%，分别为当年化债任务的 288.6%、156.27%、155%、129.4%、 129.2%。超额完成年度化债计划的地级市占总数的 12.3%。

31 个地级市提及圆满完成当年化债任务。广东省共 4 个地级市顺利完成全年化债任务， 分别为湛江市、肇庆市、茂名市、清远市。河南省 3 个地级市、内蒙古 3 个地级市圆满 完成年度化债任务。各市政府债务风险有序化解，债务风险总体可控。圆满完成年度化 债计划的地级市占总数的 11.5%。

多个地级市实现隐债风险等级颜色降档。四川省攀枝花市、辽宁省营口市、安徽省淮南 市、湖南省怀化市、宁夏固原市实现债务风险等级“脱红”；河北省秦皇岛市、内蒙古乌 兰察布市、湖北省荆州市、湖北省荆门市、湖北省黄石市由橙色降为黄色；其余多个地 级市提及 2023 年债务风险等级保持“黄色”或“绿色”。

在提及化债成果的同时，较多地级市也提到了政府债务负担沉重、隐债化解困难、本息 偿还压力大等相关陈述。26 个地级市提及当前政府债务还本付息压力较大、债务包袱沉 重；12 个地级市提及当前政府债务处于偿债高峰期，防范化解政府债务任务艰巨。总体 来看，2023 年国有土地出让收入等可偿债财力增长乏力导致各地筹集化债资金的压力较 大，同时“三保”等刚性支出不减，新增政府专项债累年递增，可用于支持其他领域的 资金捉襟见肘，财政收支平衡压力较大。

1.2 隐债化解手段多样化

在总结了 269 份预算报告后，我们将报告中所提及的隐债化解手段分为三类：债务置换 （重组）类、资产处置类、资金统筹类。 债务置换（重组）类化债手段主要有两种，分别是债务置换与债务重组。49 个地级市提 及“置换重组存量债务”等表述，用长期低息债务置换短期高息债务，优化债务结构， 节约财政资金。其中辽宁省大连市提到“通过债务展期、发行置换债券等举措，进一步 对高息债务进行‘削峰’，优化债务期限结构”的表述。11 个地级市提及“积极协调金 融机构债务展期”等表述，有效缓释当期政府偿债压力。其中，甘肃省陇南市提到“认 真落实一揽子化债方案，积极协调金融机构通过展期降息，缓释到期债务还本付息压力”。

此外，本轮政府化债引入特殊再融资债券用于置换政府存量隐债。特殊再融资债券于 2023 年 9 月 26 日重启发行，这意味着“一揽子化债方案”已进入大规模落地实施阶段。 本次统计中，34 个地级市提到采取发行特殊再融资债置换隐债，主要集中在四川、黑龙 江、湖南、辽宁四省。从金额上来看，云南、黑龙江、湖南、辽宁四省发行的用于置换 存量债务的特殊再融资债金额最多，分别为 357 亿元、276.8 亿元、248.3 亿元、153.4 亿元。作为化债工具，特殊再融资债短期见效快、实施难度相对较小，可以有效缓解高 风险地区的短期债务偿还压力，且有利于债务透明化和债务监管，成为一揽子化债方案 的第一步。

资产处置类化债手段主要有处置资产和盘活资产。一是直接处置存量、闲置资产，如加 快土地出让、处置各类政府规划建设的闲置房产。资产处置，以资产变现获得资金实现 偿债，既能化解历史遗留债务，又能保证国有资产资源不闲置、不流失；二是盘活闲置 的国有资产资源、优化国企资产配置，如优化资产、业务重整，打造新主体，提高国企 经营能力和融资能力。在本次统计中，18 个地级市提及处置资产、盘活资产的资产处置 类化债手段，主要集中在黑龙江、陕西两省。

资金统筹类化债手段较为丰富，有以盘活财政存量资金、上级转移支付资金、经营性收 入、项目结转结余资金偿还债务等多种方式。12 个地级市在预算报告中提及通过盘活财 政存量资金、收回结转结余资金、调整优化支出结构等资金统筹类化债手段，增加政府 偿债可用财力，提升偿债能力，确保有序化解隐性债务存量。其中，青海所属地级市较多 提及运用资金统筹类化债手段。

2.防范地方融资平台债务风险，加快融资平台市场化转型

14 个地级市提及强化融资平台风险管控，严防融资平台“暴雷”。其中，黑龙江省双鸭 山市提及“建立动态监测机制，将融资平台公司和各类国有企业纳入债务监测范围，进 一步兜牢风险底线“的表述；江苏南京市提及“加强融资平台公司经营性债务综合治理， 推动融资平台公司整合撤并，对区级平台公司新增融资实施提级管理，确保经营性债务 增幅保持在合理区间”的表述，积极加强政府融资平台公司治理，防范融资平台风险向 财政传导蔓延。

9 个地级市提及融资平台市场化转型。河南省 2 个地级市提到推动平台公司市场化转型， 分别为南阳市和新乡市，领先于其他省市。将投融资平台公司的职能市场化不仅能够提 高资金使用的效益，也能够为后续融资创造便利条件，促进企业可持续、健康发展，是 公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措。

3.完善专项债“借、用、管、还”全生命周期管理

多个地级市在 2023 预算执行情况中提及专项债全生命周期管理、“借、用、管、还”全 流程管理。专项债将政府“表外”债务规范至“表内”，虽不计入财政赤字，但作为地方 政府债务纳入政府性基金预算管理，增加了政府性基金的收支差距进而加剧了债务偿付 压力，促使政府更注重防范表内风险。针对专项债从发行到偿还的整个过程，全国共 19 个地级市提及专项债“借、用、管、还”四个关键环节的全生命周期管理，政府更注重对 专项债各个阶段的管理规范和职责划分，致力于控制新增债务、优化存量债务结构，提 升债券资金的使用效率。

针对专项债“借”环节，15 个地级市提及加强专项债券项目谋划储备。提出实施储备库、 需求库、发行库和存续期库分级管理，高效统筹推进专项债券项目储备申报。通过加强 申报、储备、筛选和审核流程，一方面规范专项债券项目的筛选过程，提升项目质量； 另一方面确保地方政府拥有充足、优质的项目储备，防止资金闲置和专项债券项目后续 收益回笼不足而引发的偿债风险。

针对专项债“用”环节，23 个地级市提及“资金跟着项目走”、“建立正负面清单”、“优 化专项债券资金投向”、“加快债券资金使用进度”、“尽快形成实物工作量”等表述。各 地加强对专项债项目的评估，强化专项债券投向领域管理，完善专项债券管理使用负面 清单，提高专项债资金的使用效益。甘肃省张掖市、广东省潮州市等 8 个地级市强调优 化债券资金投向，坚持“资金跟着项目走”原则，发挥专项债对高质量发展的支撑作用， 提高专项债券效能。福建省福州市、甘肃省庆阳市、湖南省永州市等 7 个地级市提及督 促债券资金“尽快形成实物工作量，避免债券资金闲置沉淀，更好发挥对投资的拉动作 用”。

针对“管”环节，21 个地级市提及“实施穿透式监测”、“建立全过程监督管理机制”、 “强化债券资金投后管理”等描述。其中，6 个地级市提及“对专项债券项目实行穿透 式监测”，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等进度；4 个区县提及建立专项 债券“全过程监督管理机制”，做到债务风险早分析、早预防、早发现、早处置。

针对“还”环节，14 个地级市提及“依法落实法定债务偿还责任”、“加强专项债券项目 收益收缴”、“抓好专项债券利息收缴”等描述。10 个地级市提及“项目收益收缴”、“上 缴偿还本息”，切实降低债务风险，保障政府专项债券还本付息来源；4 个地级市提及“落 实偿债主体责任”，督促债券项目单位足额落实还本付息资金；广西省崇左市提出建立专 项债券收益归集管理机制和偿债备付金机制，确保按时归集偿债资金，防范地方政府专 项债券兑付风险。

7 个地级市提及专项债存在的困难和问题。广东省韶关市、山东省潍坊市提及新增专项 债累年递增，未来年度财政偿债压力加大等问题；福建省宁德市、广西省柳州市、辽宁省 大连市提到专项债券项目谋划不足、资金支出进度缓慢等问题。