2025年一文读懂城投平台发行公募REITs产品的过去、现在与未来（回顾篇）

1. 公募 REITs 发展历程及政策回顾

REITs（不动产投资信托基金）系基础设施领域的一种创新型金融工具，其借助证 券化手段，将流动性较低的不动产权益转化为标准化、高流动性的金融产品，为基础设 施资产开拓了市场化退出渠道。REITs 依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产， 通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体来持有基础设施项目，由基金管理人等主动 管理运营上述基础设施项目，并将其产生的绝大部分收益（不低于 90%的基金年度可分 配利润）分配给投资者。这一过程中，持有优质资产的企业可以将符合要求的基础设施 项目作为底层资产来发行 REITs 产品，从而回收资金用于存量项目更新改造或新项目的 投资建设，有效盘活存量资产，形成投融资良性循环。REITs 在项目申报方面设置严格 条件，包括权属清晰、底层资产规模达标、收益现金流稳定可持续、运营管理合规高效 等，这些要求不仅有助于督促原始权益人提升资产透明度和运营管理水平，也为社会资 本拓宽了投资渠道，丰富了投资品类，降低了投资风险，进一步增强资本市场服务实体 经济的能力。

与海外主要市场相比，我国公募 REITs 市场成型相对较晚，市场上现存产品数量、 规模相对有限。由于国内基础设施资产在产权结构、政策依赖等方面存在一定特殊性， 致使公募 REITs 市场的发展与政策推动密切相关，本篇将聚焦面向公募 REITs 的一系列 针对性政策，系统梳理公募 REITs 市场从初步探索到常态化发行的演进脉络，并进而聚 焦至城投平台在这一市场中的涉足与参与，为城投平台如何利用这一金融创新工具盘活 基础设施资产、优化资本结构提供参考与借鉴。

1.1. 探索研究阶段（2005 年-2019 年）

2005 年，在全国商业地产情况调查组向国务院递交的全国商业地产调查报告中，商 务部首次明确提出要开放国内 REITs 融资渠道的建议。2008 年，国务院出台《关于当前 金融促进经济发展的若干意见》，明确指出要开展房地产投资信托基金试点，拓宽房地 产企业融资渠道。2009 年，央行联合银监会、证监会等 11 部委成立“REITs 试点管理 协调小组”，在北京、上海、天津启动试点工作，后因国际金融危机而停滞。 2014 年，央行发布《中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作 的通知》，再次要求积极稳妥开展 REITs 试点工作。2015 年住建部发布《关于加快培育 和发展住房租赁市场的指导意见》，2016 年国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住 房租赁市场的若干意见》，两项文件均提出推进房地产投资信托基金（REITs）试点等相 关要求。此后，2018 年至 2019 年间，各部门陆续发布相关支持政策文件，提出要积极 探索、推动 REITs 产品试点，开展以不动产财产为基础资产的资产证券化业务。 政策导向推动我国 REITs 市场在 2014-2019 年间有所成长，主要产品以基于企业ABS 架构的类 REITs 产品为主，累计发行总额达到 1,363.94 亿元，发行总数达到 69 支， 包括中信起航 REITs、鹏华前海万科 REITs、保利租赁住房 REITs、菜鸟仓储物流基础设 施类 REITs、沪杭甬徽杭高速 REITs 等，但其实质是债务性融资及私募发行。 总体而言，探索阶段我国市场上多以类 REITs 产品为主，相较于真正的 REITs 产 品而言，还存在募资方式以私募为主、流动性较差、缺乏税收优惠、无法公开上市交易 等方面的差距，但多年的 REITs 试点工作以及对于类 REITs 的尝试为后续公募 REITs 的发行奠定了良好基础，随后疫情冲击带来的宏观经济环境变化也为我国 REITs 的发 展提供了新的契机。

1.2. 起步成型阶段（2020 年-2021 年）

2020 年 4 月，证监会和发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基 金(REITs)试点相关工作的通知》，将此前政策文件中普遍使用的名称由“房地产投资信 托基金”调整为“不动产投资信托基金”这一标准化表述，延展底层资产概念内涵，首 次明确将 REITs 的核心聚焦于基础设施领域，同时提出基本原则、项目标准与试点安排 三方面要求。 同年 8 月，发改委办公厅发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs) 试点项目申报工作的通知》，进一步明确了试点项目所聚焦的重点区域、重点行业与试 点范围等关键要求，并细化了相关工作安排；同期，证监会正式发布《公开募集基础设 施证券投资基金指引（试行）》，系统阐释了 REITs 产品的核心特征与运作机制，清晰划 分了各方参与机构的主体责任，对基金份额发售、投资运作等环节作出详细规定，建立了严格的监管框架。该政策的出台，意味着我国公募 REITs 实现从局部试点向全国重点 区域和重点领域大规模试点推进的关键转变。 2020 年 9 月，上交所和深交所分别发布《上海证券交易所公开募集基础设施证券投 资基金（REITs）业务办法（试行）》、《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金 业务办法（试行）》，并于次年 1 月正式发布配套业务规则。这一系列政策规则全面明确 了基础设施公募 REITs 的业务流程、审查标准和发售机制，标志着我国公募 REITs 市场 正式进入实质性启动阶段。 总体而言，这一阶段内开启的基础设施领域公募 REITs 制度的系统性建立系我国 基础设施投融资机制创新的重大里程碑。通过各级机构的多层次政策联动，首次实现了 REITs 从“房地产”到“不动产”的概念拓展，明确将基础设施作为核心载体，初步构 建了覆盖项目遴选、产品运作、机构责任和市场监管的全流程制度体系。这一系列举措 有力支撑了我国的 REITs 产品从局部试点转向全国性的规范化发展新阶段，对后续的 盘活企业存量资产、拓宽企业融资渠道、促进实体经济高质量发展具有深远意义。

1.3. 发展创新阶段（2021 年-2024 年）

2021年6月，发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs) 试点工作的通知》，该通知及附件针对 REITs 试点提出了具体工作要求,明确要求结合地 方实际情况，加强项目管理和协调服务等配套政策，并进一步系统强调了项目申报条件， 促进基础设施 REITs 市场规范有序发展。 6 月 21 日，中航首钢绿能 REIT 等国内首批 9 只 REITs 产品在沪深交易所成功上 市，其底层资产涉及生态环境保护设施、现代物流仓储枢纽、高等级公路网络以及产业 集聚区等基础设施领域，标志着我国基础设施公募 REITs 的正式落地。其中，地方城投 平台亦积极参与首批上市，9 只 REITs 产品中有两只的原始权益人为地方城投平台，分别是广州交通投资集团有限公司发行的平安广州广河 REIT，以及杭州市交通投资集团 有限公司发行的浙商沪杭甬 REIT，其底层资产均为特定路段的高速公路，属于特许经 营权类交通基础设施 REITs 产品。 2022 年 1 月，财政部与国家税务总局联合发布《关于基础设施领域不动产投资信托 基金(REITs)试点税收政策的公告》，规定公募 REITs 产品在资产重组阶段适用特殊性税 务处理，允许原始权益人资产转让的评估增值递延至募资完成后缴纳企业所得税，并着 重解决了原始权益人按照战略配售要求自持份额的提前纳税问题，有效减轻其税收负担。 5 月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，从聚焦重点 盘活方向、优化盘活方式、加大政策支持等方面对存量资产的盘活提出重要意见。

2022 年 5 月，证监会办公厅与发改委办公厅联合发布《关于规范做好保障性租赁住 房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)有关工作的通知》，对落实保障性 租赁住房发行基础设施 REITs 相关政策部署提出进一步要求。7 月，沪深交易所先后推 出针对保障性租赁住房 REITs 的业务指引细则，对保障性租赁住房 REITs 的上市审核和 持续监管事项进行了细化安排；8 月，保障性租赁住房 REITs 试点取得重大突破，红土 深圳安居 REIT、中金厦门安居 REIT 与华夏北京保障房 REIT 作为首批项目成功上市， 总募资规模达 37.97 亿元，将公募 REITs 底层资产品类正式扩展至民生保障领域。值得 注意的是，本批 3 只 REITs 产品的底层资产全部来自于对应地区城投平台，属于产权类 保障性租赁住房设施类型，城投平台对政策的积极响应表明政策层面将底层资产类型扩 大至保障性租赁住房为地方城投平台通过 REITs 这一渠道盘活存量资产、激活当地房地 产市场健康发展两方面均大有助益。 2023 年 3 月，中信建投国家电投新能源 REIT 和中航京能光伏 REIT 作为新能源领 域首批试点产品在上海证券交易所上市，公募 REITs 市场品种进一步拓宽。同期，发改 委和证监会同日发布了《国家发展改革委关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信 托基金(REITs)项目申报推荐工作的通知》和《关于进一步推进基础设施领域不动产投资 信托基金(REITs)常态化发行相关工作的通知》，重点指出要研究支持增强消费能力、改 善消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施 REITs，优先支持百货商场、 购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行 REITs 产 品，这是首次以书面形式将商业项目纳入 REITs 试点领域。10 月，中国证监会颁布《关 于修改〈公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)〉第五十条的决定》，将消费基础设 施正式纳入公募 REITs 试点范围，进一步实现制度框架内资产类别的拓展。同月，首批 4 只消费类 REITs 于沪深交易所受理，包括华夏金茂商业 REIT、嘉实物美消费 REIT、 华夏华润商业 REIT 和中金印力消费 REIT。

除了重视公募 REITs 底层资产品类上的突破，政策亦关注已上市 REITs 产品的长期 稳健发展。2022 年 7 月，发改委办公厅印发《关于做好基础设施领域不动产投资信托基 金(REITs)新购入项目申报推荐有关工作的通知》，提出支持已上市 REITs 通过增发募集资金收购具有稳定现金流预期的优质资产；8 月，证监会及发改委在推动 REITs 常态化 发行的 10 条措施中将扩募列为重点支持方向。2023 年二季度，中金普洛斯 REIT、博时 招商蛇口产业园 REIT、红土创新盐田港 REIT 和华安张江产业园 REIT 的扩募项目相继 在沪深交易所成功上市。 总体而言，该阶段的政策在明确 REITs 试点工作要求的基础上，一方面为公募 REITs 提供税收方面的政策优惠，从实质上降低了市场主体的参与成本，解决了信息披 露和融资操作中的实际问题，另一方面还侧重于逐步扩展 REITs 试点资产类别，由此 前单一的传统基建类逐步拓展至保障房类以及商业地产类，推动实现了住房保障体系和 商业项目领域与资产证券化手段深度融合的金融创新。在这一阶段，政策还重点支持已 上市项目的扩募行为，为公募 REITs 市场的健康可持续发展筑牢制度基础。 此外，从首批项目落地到市场品种外扩，地方城投平台始终扮演着积极响应政策、 率先探索实践的关键推动者角色，尤其在交通基础设施、保障性租赁住房等具有显著公 共属性和强公益性的 REITs 资产类型领域均展现出明显抬升的参与热情。

1.4. 稳步扩容阶段（2024 年 7 月至今）

2024 年 7 月 26 日，发改委印发《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金 (REITs)项目常态化发行的通知》，提出全面推动基础设施 REITs 常态化发行，并要求各 参与方积极主动适应 REITs 产品的常态化发行。该通知以附件形式提出基础设施 REITs 申报新规，主要作出两点关键变化：第一，新规将项目行业范围扩展到 12 大类，新增 了养老设施、租赁住房及燃煤发电等资产类别，扩大了旅游景区的纳入范围，同时纳入 符合条件的产业园区、消费基础设施和文旅基础设施配套项目。第二，新规优化了项目 合规等层面的具体条文，包括完善集体建设用地、政府和社会资本合作(PPP)项目的合规 审查标准，适度放宽特定资产规模门槛，以及上调净回收资金再投资比例上限等关键指 标。 2024 年 11 月 26 日，国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性 城市的意见》，通过地方政府专项债券支持符合条件的新型城市基础设施建设项目，鼓 励通过以奖代补等方式强化政策引导。按照风险可控、商业自主的原则，优化金融服务 产品，鼓励金融机构以市场化方式增加中长期信贷投放，支持符合条件的项目发行基础 设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

进入 2025 年后，政策层面持续发力，至今已发布多项文件，进一步推进基础设施 REITs 常态化工作。1 月 9 日，国务院办公厅发布《关于进一步培育新增长点繁荣文化 和旅游消费的若干措施》的通知，提出支持符合条件的文化和旅游类项目发行基础设施 REITs；2 月 7 日，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》， 支持人工智能、数据中心、智慧城市等新型基础设施以及科技创新产业园区等领域项目 发行 REITs，探索以养老设施等作为基础资产发行资产支持证券和 REITs；3 月 16 日， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，再次提出支持符合条件 的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施 REITs；6 月 27 日，沪深交易所分别发布通 知，针对基础设施 REITs 扩募业务做出进一步明确；9 月 12 日，发改委发布《国家发展 改革委办公厅关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》，要求进一步做好基础设施 REITs 常态化申报推荐工作，推动基础设 施 REITs 高质量发展，重点内容包括：1）加快收费公路、清洁能源、仓储物流、保障性 租赁住房等成熟资产类型项目申报，进一步加大供热、水利、数据中心等潜在发行空间 较大资产类型项目的组织力度；2）积极研究探索铁路、港口、特高压输电、通信铁塔、 市场化租赁住房、文化旅游、专业市场、养老设施等尚无推荐发行案例的新资产类型项 目的发行路径；3）进一步加大对扩募的支持简化申报流程，拓宽新购入项目资产范围。

该阶段政策端的密集发文和鲜明导向推动公募 REITs 市场在底层资产类型方面呈 现持续的多样化态势，例如 2025 年 8 月 8 日，南方润泽科技数据中心 REIT 和南方万国 数据中心 REIT 作为首批数据中心 REITs 挂牌上市，代表中国数据中心行业迈入资产证 券化的新阶段；8 月 29 日，国泰君安临港创新产业园 REIT 扩募份额在上交所成功上市， 系首单以标准厂房为基础资产的公募 REIT 扩募项目，募集资金总额约 17.23 亿元，新 购入的基础设施项目为上海临港所持有的漕河泾科技绿洲康桥园区。 值得注意的是，该阶段地方城投平台依然是公募 REITs 市场的重要参与者，2024 年 7 月至今共发行 10 只公募 REITs 产品，数量占比 27.03%，项目底层资产种类涉及广泛， 其中水利设施和市政设施各发行 1 只，分别为绍兴市柯桥区国有资产投资经营集团有限 公司旗下公司发行的银华绍兴原水水利 REIT，以及济南能源集团有限公司旗下公司发 行的国泰君安济南能源供热 REIT，均为该阶段新出现的底层资产品种。 总体而言，2024 年下半年至今，我国公募 REITs 发行正式由试点阶段转向常态化 发行阶段。该阶段推出的各项举措吸取了试点阶段的大量政策经验，有效清除试点阶段 存在的各类制度障碍，将政策重点转移到底层资产类型扩围和已有 REITs 项目扩募上， 为我国 REITs 市场的长期发展提供更为完善、全面的制度保障。同时，城投平台作为地 方政府重要的投融资主体和公共资产运营方，在 REITs 市场常态化发行进程中，持续 保持较高参与度，不仅在传统资产类型上继续新发，亦在特殊底层资产品类创新与拓展 上发挥作用。

2. 当前公募 REITs 市场概览

我国公募 REITs 市场自 2021 年正式起步，2024 年下半年开始转入常态化发行阶 段，发展历程较短，根据 Wind 统计，截至 2025 年 9 月 12 日，市场上 REITs 产品的发 行数量共计 75 只，总发行额达 1943.32 亿元。

公募 REITs 产品可按照项目属性维度划分为两类：一类为产权类 REITs，其底层 资产为基础设施项目的所有权和经营权，通常包括资产所处位置的土地使用权；另一类 为特许经营权 REITs，其底层资产为基础设施项目的特许经营权，例如高速公路收费权、 市政供水、供热、供气、供电、污水处理和景区等的特许经营权，但不拥有对应资产的 所有权和其所处位置的土地使用权。 当前公募 REITs 市场上的产品虽数量有限，但底层资产类型范畴涉猎广泛，已扩 展至园区基础设施、交通基础设施、保障性租赁住房、消费基础设施、仓储物流、新型 基础设施、能源基础设施、水利设施、市政设施、生态环保十大类基础设施，相较于 2024 年 7 月 26 日发布的 REITs 常态化发行的重要文件中明确提出的资产类型而言仅缺少养 老设施一类，表明 REITs 这一固定收益品种已逐步将金融创新的强心剂作用覆盖至我 国社会经济的各大领域。 地域方面，我国公募 REITs 市场呈现显著的区域集中与多元化并存格局。具体而 言，经济发达省市占据 REITs 市场的供给主导，如广东、北京、浙江、江苏、上海等地 的原始权益人凭借拥有的优质资产体量较大、区域产业潜力和财政实力较为雄厚而成为 发行主力；同时，参与 REITs 市场的地域范围持续扩大，并由东南沿海地区逐步向中西 部地区、北部地区延伸，个别省份如内蒙古、新疆等的阶段性突出表现充分体现了公募 REITs 市场常态化、全国化发展的趋势。

2.1. 公募 REITs 市场现状

正如前文所述，自 2021 年我国公募 REITs 市场正式起步，市场发行表现经历了数 个不同阶段。2021 年是公募 REITs 元年，全年发行 REITs 产品 11 只，总发行额达 364.13 亿元。次年，市场对新型金融工具的积极情绪得以延续，叠加税收优惠、保障性租赁住 房发行 REITs 落地等政策端利好，2022 年公募 REITs 发行数量达 14 只，总发行额达 419.48 亿元，同比增长 15%。 2023 年期间，相关部门出台一系列政策积极推动拓展公募 REITs 市场品类，但同期 宏观经济复苏不及预期，故受制于基本面低迷态势，公募 REITs 市场在发行数量和发行 规模方面均出现大幅下滑，整年发行数量仅 7 只，发行总额 201.42 亿元，规模增速同比 降至-52%。而 2024 年由于经济复苏回暖，市场信心提振，加之常态化发行的政策护航， 公募 REITs 市场容量再度实现重大突破，当年发行 REITs 总数达 29 只，发行规模达 645.69 亿元，同比增长 221%，至此，我国公募 REITs 累计发行额突破千亿元。 截至 2025 年 9 月初，本年已发行公募 REITs 共 16 只，发行额 312.60 亿元，同比 下滑 19%，主要源于政策红利于上年度集中释放后，我国公募 REITs 市场扩容速度回归 平稳并步入常态化稳步发行阶段，因此伴随市场情绪的理性回调，发行态势较上年同期 有所降温。

从底层项目属性角度来看，公募 REITs 的发行结构也逐年产生一定变化。具体而言， 特许经营权类 REITs 往往具有更高的单笔发行额，尽管产权类 REITs 在发行数量上始终 占据优势地位，但 2023 年及以前，市场上特许经营权类 REITs 在发行规模上的表现更 为突出，其规模占总量比例达到 61.60%。然而自 2024 年起，产权类 REITs 发行规模实 现反超，2025 年至今已发行的 16 只公募 REITs 产品中，仅国泰君安济南能源供热 REIT 属于特许经营权类，发行额占比仅 4.79%，类别间份额差异较大，或系 2025 年 REITs 市 场相关新发布的支持性政策更多集中于新型基础设施、科技创新产业园区和消费、文化 旅游等产权类资产为主的基础设施领域所致。

从底层资产类型角度来看，随着公募 REITs 市场的发展，其产品底层资产所涵盖的 行业类型也明显扩张，且与支持性政策的推出节奏高度相关，导致从市场起步至今，不 同底层资产类型的 REITs 产品在规模上存在一定差异。其中，交通基础设施类 REITs 总 发行规模达 687.71 亿元，占市场总发行量的比例高达 35.39%；存续规模位列第二的底 层资产类型为园区基础设施，总发行规模达 318.35 亿元，占比 16.38%；从园区基础设 施类往后，不同底层资产品类的 REITs 发行量呈现较为平缓、均匀的下降态势，其中排 行最末的为市政设施类，总发行规模仅 14.96 亿元。 具体而言，在市场起步阶段，底层资产品类较为有限，2021 年发行的 11 只公募 REITs 仅涉及园区基础设施、交通基础设施、仓储物流和生态环保四大类，其中交通基础设施 REITs 发行总额达 156 亿元，占比 42.85%，其次为园区基础设施类，占比 27.32%。2022 年，政策要求落实以保障性租赁住房为底层资产发行基础设施 REITs，故同年 4 只对应 类别 REITs 实现发行，与之同期更新的品类还有能源基础设施类 REITs，实现底层资产 类型范畴的进一步扩展，但总体上仍以交通基础设施类为主。2023 年期间，公募 REITs市场不仅面临总发行规模的显著下滑，亦面临资产结构的有所调整，其中能源基础设施 类产品发行 107.75 亿元，占比 53.50%，远高于其它品类；同年 10 月，政策明确将消费 基础设施正式纳入公募 REITs 试点范围，故首批 4 只消费类 REITs 于交易所受理，并于 次年成功发行，该类别整年发行量约 198.13 亿元，占比 30.68%，规模占比仅次于交通 基础设施类产品。 公募 REITs 正式步入常态化发行阶段后，已发行产品底层资产类型拓展至如今的十 大类，后续仍存一定的新增品类发掘空间。例如，资产品类的扩展伴随发行份额均匀化， 2025 年内已发行公募 REITs 中发行份额最高的一类为新型基础设施类 REITs，占比 22.07%，消费基础设施类和仓储物流类紧随其后，占比分别为 21.03%和 18.42%。

从原始权益人所属地域角度来看，我国公募 REITs 市场呈现显著的区域集中性，但 多元化趋势日益显现，一定程度上反映了 REITs 底层资产的区位质量、经济活力以及地 方政策和政府支持力度。 综合 2021 年至今各年度全国各区域发行 REITs 产品的结构来看，广东、浙江、北 京、江苏、上海等地不仅发行规模位居前列，参与发行的年份亦最为齐全，或与该类地 区的经济较为发达、优质资产聚集、政府支持力度较大、原始权益人盘活存量资产需求 较高、资本市场较为成熟活跃等因素有关。其中，广东省已累计发行公募 REITs 产品规 模达 415.67 亿元，占比 21.39%，其次为北京市和浙江省，占比分别为 13.66%和 11.39%。 随着公募 REITs 市场的不断发展完善，原始权益人所属地域亦趋于多元，2024 年参 与公募 REITs 发行的省份已扩展至 12 个，其中包括内蒙古和新疆两个经济相对欠发达 的地区。此外，部分地区于个别年份表现突出，例如 2022 年安徽省的公募 REITs 发行额达 124.13 亿元，占比近 30%，居当年度全国首位。

2.2. 地方国企 REITs 市场现状

公募 REITs 试点自基础设施领域起步，首要目的在于盘活过去全国各地大量举债并 建设的基础设施存量资产。由于我国规模庞大的基础设施网络基本集中掌握在地方国有 企业手中，因此 REITs 能够化解债务、盘活闲置资产、形成良性投资循环的特性对地方 国企具有较强的吸引力。因此，在我国公募 REITs 市场的短暂发展历程中，地方国有企 业一直是市场上的活跃参与者、推动者，对整个公募 REITs 市场生态的构成发挥着不可 或缺的作用。 截至 2025 年 9 月初，市场上已发行的 75 只公募 REITs 产品中有 44 只 REITs 的原 始权益人为地方国有企业，数量占比约 58.67%，总发行规模达 1108.91 亿元，份额占比 约 57.06%。回溯地方国企 REITs 各年度的发行规模变化走势，可以发现与公募 REITs 市 场整体基本一致，地方国企公募 REITs 的发行额于 2023 年跌至最低位 105.45 亿元，同 比下滑 58%，后又于次年发行量达到近年峰值 347.90 亿元，同比增长 230%，呈现出“扩 张-下跌-反弹-回调”的四阶段特征。

从底层项目属性角度来看，由于交通、生态环保、能源、水利和市政等公共属性显 著的基础设施建设多归属于地方国有企业业务范围，因此其发行的基础设施 REITs 中特 许经营权类所占比例较公募 REITs 整体而言更高。此外，该特征在 2025 年以前更为突 出，特许经营权类 REITs 在份额上持续占据优势，直至 2025 年内已发行地方国企 REITs 中产权类比例首次超过特许经营权类，发行规模占比达到 87.56%，可能与年内新发政策 导向有关。

从底层资产类型角度来看，地方国企发行的基础设施 REITs 类型数量在总量和年均 数量上均较市场整体有所降低。截至 2025 年 9 月初，地方国企发行的公募 REITs 的底 层资产涵盖9大类基础设施，与整体市场相比缺少数据中心这一较新颖的基础设施类别。 除 2024 年发行了 6 类基础设施 REITs 以外，其他年份地方国企发行公募 REITs 的种类 数量均为 4 类，多样性相对欠缺，且多数年份中交通基础设施类 REITs 发行规模稳居首 位，截至 2025 年 9 月初，由地方国企发行的该类别 REITs 产品发行总额已达 510.83 亿 元，占比 46.07%，其次为园区基础设施类，发行总额 256.61 亿元，占比 23.14%，表明 地方国企发行 REITs 的底层资产类型与其所从事的主营业务高度相关，由于国企业务内 容总体较为相似，因此所发行 REITs 的资产类型相对单一。

从原始权益人所属地域角度来看，相较于一般的原始权益人，地方国有企业作为公 募 REITs 市场的中流砥柱，其地域分布结构在反映政策执行层面和区域金融生态层面的 含义更为明晰。 分区域来看，广东、北京、浙江和江苏等地的地方国有企业在公募 REITs 发行上起 步最早且规模位居前列，截至 2025 年 9 月初的发行总额分别达到 234.64 亿元、196.36 亿元、174.43 亿元和 116.61 亿元，占比分别为 21.16%、17.71%、15.73%和 10.52%。其 中，安徽省地方国企凭借其 2022 年当年发行 REITs 产品约 124.13 亿元，使其累计发行 总额占比超过江苏省；上海市地方国企自 2022 年起始发行公募 REITs 后保持连年发行 的良好节奏，未曾出现发行空窗，截至 2025 年 9 月初的总发行规模约 86.84 亿元，占比 7.8%。 通过观察地方国企发行 REITs 的区域分布特征，或可发现地方国企对新型金融工具 的推行响应较积极的地区，普遍呈现经济活力强、金融生态成熟的特点，而这些区域往 往具备人口持续正流入、产业聚集度高、基础设施资产收益稳定，且金融创新环境开放、 地方政府政策落实到位等特征，因此更易成为公募 REITs 市场成长的温床。

2.3. 城投平台 REITs 市场现状

进一步由地方国企聚焦至其中的城投平台在公募 REITs 市场的参与度，由于城投平 台一直以来始终承担着政府投资项目的融资功能，因此作为地方基础设施建设的主力， 长期以来沉淀了大量具备稳定收益能力的优质资产，而近年来公募 REITs 市场的试点与常态化为城投平台提供了盘活存量资产、优化资本结构、探寻市场化转型的重要金融 工具，例如助力城投平台通过闲置资产出表来降低资产负债率、改善现金流状况并突破 传统融资模式限制，通过实现从“投资-建设”向“投资-建设-运营-退出”的良性循环转 变来为城投平台提供“化债”浪潮中可获取到的新的资金周转抓手。在我国公募 REITs 市场的发展进程中，地方城投平台已成为重要参与主体之一，其积极参与不仅推动了 REITs 市场的扩容与创新，更对促进地方政府投融资体制改革、优化基础设施运营效率、 化解隐性债务并提升投资回报率发挥着关键作用。 截至 2025 年 9 月初，原始权益人仅包括城投类主体或穿透后母公司为城投类主体 的公募 REITs（下称“城投平台 REITs”）发行数量共计 21 只，发行总规模达 638.47 亿 元，占公募 REITs 市场总发行额的 32.85%。同样，城投平台 REITs 过去数年内的发行 走势与整体市场一致，于 2023 年降至谷底且同比下跌幅度较国企发行更大，发行额仅 46.25 亿元，同比降幅达 74%；2024 年则实现大幅反弹，2023 年未成功发行的产品均递 延至 2024 年完成发行，致使当年度发行额上涨至 236.56 亿元，同比增长 411%，随后于 次年收势并均值回归。 从底层项目属性角度来看，城投平台因业务范围和经营方式与地方政府存在紧密联 系，故其发行的公募 REITs 中特许经营权类别的份额优势更为显著，截至 2025 年 9 月 初虽仅发行 8 只，数量上较产权类 REITs 少近一半，但凭借其单项规模优势，加总发行 规模达 440.59 亿元，占比高达 69.01%。然而在发行放缓的 2023 年和回调的 2025 年期 间，城投平台 REITs 在产权类别的发行则更为活跃，对应发行规模在当年度城投平台 REITs 中占比分别为 100%和 66.60%，或受彼时市场环境和政策导向影响所致。

从底层资产类型角度来看，倘若从地方国企类原始权益人中进一步剔除产业类主体， 可以发现城投类主体发行的公募 REITs 的底层资产类型进一步受限，减少了生态环保和 消费基础设施两大类型。各年度城投平台新发 REITs 的资产类型分布均不超过 4 类，一 方面或受制于城投平台所持有的资产类型较为有限，另一方面或受制于城投平台每年新 发 REITs 数量有限。 从数量上看，城投平台发行园区基础设施类 REITs（7 只）较多，交通基础设施类 REITs（6 只）紧随其后；但从规模上看，城投平台发行的 REITs 在底层资产类型上呈现 与整体市场类似的特征，交通基础设施类 REITs 凭借单项目体量优势，总发行规模达 408.66 亿元，占比 64.01%，明显领先于其他发行额未过百亿元的项目类型。其余各类型 之间的份额差距较小，其中园区基础设施类发行规模 99.31 亿元，占比 15.55%，排行第 二；仓储物流类发行总额 11.16 亿元，位列最末。

从原始权益人所属地域角度来看，从地方国有企业到地方城投平台，REITs 原始权 益人地域集中度进一步得到加强，有 REITs 发行的省市数量进一步减少。具体而言，浙 江、广东优势持续，保持最多的发行年份和发行数量，且发行规模领先，分别为 174.43 亿元、124.14 亿元，分别占比 27.32%、19.44%；上海、江苏发挥稳定，总发行额亦分别 达 41.66 亿元和 37.48 亿元；反观北京公募 REITs 发行则不再突出，表明北京市公募 REITs 的国有企业发行人以产业类主体为主；安徽城投平台于 2022 年集中发行两只基 础设施 REITs，其中中金安徽交控 REIT 发行规模高达 108.8 亿元，在全市场 75 只 REITs 中位列第一，但其余年份未见新发；河北城投平台仅于 2024 年发行单只工银河北高速 REIT，但单笔规模高达 56.98 亿元，使其城投平台公募 REITs 发行总规模跃居全部区域第四位，一定程度上反映了其地方政府在基础设施领域金融创新方面的积极尝试。其余 省市发行规模均不超过 30 亿元，不同省份之间差异缩小，其中原始权益人所属地域为 四川的 REITs 发行总额为 12.50 亿元，排行最末。

编辑：火腿肠