2026年建筑材料行业：双碳政策强化建材供给逻辑，盈利有望底部改善

从“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型，双 碳政策力度有望加强

根据国务院官网，我国明确提出力争2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳 中和”，简称为“双碳”目标，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求。 十四五时期完善能耗双控是推动碳达峰碳中和工作的重要举措，十五五时期从“能 耗双控”向“碳排放双控”全面转型。

（一）十五五时期：从“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型

2015年10月26日，党的十八届五中全会提出了实行能源消耗总量和强度“双控”行 动，简称“能耗双控”，按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度 控制目标，对各级地方政府进行监督考核；把节能指标纳入生态文明、绿色发展等 绩效评价指标体系，引导转变发展理念；对重点用能单位分解能耗双控目标，开展 目标责任评价考核，推动重点用能单位加强节能管理。 能耗双控发展历程。“十一五”规划把单位GDP能耗降低作为约束性指标。“十二 五”规划在把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，提出合理控制能源消费总 量的要求。“十三五”时期实施能耗总量和强度“双控”行动，明确要求到2020年 单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，国务院 将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。“十四五” 规划进一步提出完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费，要求 2025年单位GDP能耗和碳排放比2020年分别降低13.5%、18%，国务院将全国“双 控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。2021年9月发改委印 发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确能耗双控总体目标：到2025年， 能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年， 能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制， 能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型， 有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

十三五和十四五时期：能耗双控是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。实行 能源消耗总量和强度“双控”行动，是推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环 境污染严重的一项重要措施，既能节约能源资源，从源头上减少污染物和温室气体 排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。能耗总量和强度 “双控”是“碳达峰”“碳中和”工作的前奏，倒逼经济绿色低碳转型的抓手。能 源是经济社会发展的重要物质支撑，要实现碳达峰，必须实现经济社会发展与碳排 放增长逐步“脱钩”，提高能效正是实现“脱钩”的重要举措，国际能源署也将节 能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的主要途径，做好能耗双控工作对实 现碳达峰碳中和具有重要意义。

十五五时期：从“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型，有利于更精准高效推进 双碳目标。2021年中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控 转变”；2022年的《政府工作报告》中也提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动 能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；2024年7月党的二十届三中全会审议通 过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出建立能 耗双控向碳排放双控全面转型新机制；2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建 碳排放双控制度体系工作方案》，要求建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制， 加快构建碳排放总量和强度双控制度体系，积极稳妥推进碳达峰碳中和，标志着我 国碳排放双控管理进入实质性推进阶段。从“能耗双控”向“碳排放双控”转变的 原因主要是能耗双控与双碳目标的衔接存在一定偏差，受能源结构的低碳化调整、 化石能源的非能源用途不断扩展等因素影响，我国单位GDP能源消费和碳排放下降 幅度差异性初步显现。能耗双控重点是控制化石能源消费，随着清洁能源占比提升， 需更直接、精准地控制碳排放。碳排放双控是实现碳达峰碳中和目标的重要政策工 具和管控手段。通过实施碳排放总量和强度控制，可以有效引导能源结构调整、产 业绿色转型等，推动碳排放尽早达峰，并逐步实现碳排放总量的下降，最终达成碳 中和目标。 2024年8月国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，关于碳 减排双控的总体要求：“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳 排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放 核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评 价，构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实 现碳达峰目标。碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度， 建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳 排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放 总量稳中有降。

（二）十五五时期是碳达峰目标决胜期，降碳目标较大，双碳政策力度 有望加强

2021年10月国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，要求2025年单位国内生产 总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。根据国家统计局，2020-2025 年我国单位GDP二氧化碳排放量累计下降约12.4%，其中2021-2025年全国万元国 内生产总值二氧化碳排放分别同比下降3.8%/0.8%/0.0%/3.4%/5.0%，碳排放下降幅 度低于十四五初期的目标。 根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》，十 五五规划目标单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%，对应CAGR为-3.7%； 根据2026年政府工作报告，2026年单位国内生产总值二氧化碳排放目标降低3.8% 左右，和十五五规划目标基本一致。十五五规划目标降碳幅度高于十三五和十四五 时期的实际降碳幅度，降碳目标较大，未来双碳政策力度有望加强，政策落地速度 也需要加快。

（三）双碳政策抓手：健全碳考核和管控等政策，发挥全国碳排放权交 易等市场机制调控作用

构建系统完备的碳排放双控制度体系，要求建立健全地方碳考核、行业碳管控、企 业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交 易市场有效衔接。 一是完善碳排放相关规划制度。推动将碳排放指标纳入规划，合理确定五年规划期 碳排放目标；制定碳达峰碳中和有关行动方案，确保2030年前实现碳达峰；完善碳 排放双控相关法规制度。二是建立地方碳排放目标评价考核制度。合理分解碳排放双控指标，建立碳达峰碳 中和综合评价考核制度，推动省市两级建立碳排放预算管理制度。 三是探索重点行业领域碳排放预警管控机制。完善重点行业领域碳排放核算机制， 建立行业领域碳排放监测预警机制。 四是完善企业节能降碳管理制度。健全重点用能和碳排放单位管理制度，推动重点 用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求；发挥市场机制调控作用：完善全国碳排 放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报 告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。健全全国温室气体自愿减排交易市场， 逐步扩大支持领域，推动更大范围减排。加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电 力消费。 五是开展固定资产投资项目碳排放评价。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资 项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价；制定重点行业建设项目温 室气体排放环境影响评价技术规范。 六是加快建立产品碳足迹管理体系。制定产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背 景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。

碳市场（碳排放权交易市场）是中国实现“双碳”目标最核心的政策工具和市场化 引擎，是连接顶层设计与微观主体的关键桥梁，将国家宏观减排目标分解落实到微 观企业。通过配额总量控制约束排放总量，通过强度基准线分配（如单位产品碳强 度）倒逼企业提升能效，与国家 “碳排放总量和强度双控”制度高度契合。 目前碳市场覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业，未来行业将持续扩围。2021 年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易，首批纳入发电行业，成为全球覆盖排放 量最大的碳市场；2024年5月国务院《碳排放权交易管理暂行条例》施行，碳市场 管理首次上升为行政法规；2025年3月实现首次行业扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼 三大行业纳入全国碳市场，根据国家统计局，2025年全国碳排放权交易市场碳排放 配额成交量2.35亿吨，成交额146.3亿元。2026年2月要求石化、化工、建材（平板 玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等行业年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧 化碳当量的单位，需纳入2025年度排放报告管理范围，为2027年全面纳管做好准备。 2024-2026年是碳市场启动实施阶段，2027年之后进入深化完善阶段。《全国碳排 放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》提出分两个阶段做好水泥行 业纳入全国碳排放权交易市场相关工作：（1）启动实施阶段（2024—2026年）： 采 用强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获的配额数量与产品产量（产出）挂 钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，产品产量（产出）越大、配额量越多； 采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业 可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个 行业配额基本盈亏平衡；充分考虑纳入初期企业不熟悉规则、数据质量基础不牢靠 的现状，按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制 在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。（2）深化完善阶段（2027年—）： 配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、 公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。

水泥：双碳政策带来供给端持续改善

根据国家统计局和中国建筑材料联合会数据，2025年全国水泥熟料产量约11亿吨， 以水泥熟料工序直接碳排约0.87t CO2/t计算，2025年熟料碳排放量9.57亿吨，约占 全国碳排放量约8%，仅次于钢铁行业，是碳减排重点管控行业。

（一）碳市场：水泥 2025 年纳入，2027 年之后进入深度减排阶段

2021年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易，首批纳入发电行业；2025年3月实 现首次行业扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼三大行业纳入全国碳市场，水泥是第一批 纳入碳市场的工业行业之一，分阶段来看： 2025-2026年是碳市场启动实施阶段，碳配额政策对水泥盈利影响较小。根据《全 国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，在启动实施阶段 （2024-2026年），配额采用强度控制思路，实行全部免费分配，部分先进企业获 得收益，部分落后企业付出成本，大多数企业配额盈亏基本持平，盈亏金额占企业 经营收益比重较小。根据《2024、2025 年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、 铝冶炼行业配额总量和分配方案》：2024年碳配额=当年核查的碳排放量。2025年 碳配额=当年核查的碳排放量*（1+碳排放强度系数α），α=±3%，排放强度高于/ 低于基准水平20%的企业配额盈余率/亏缺率为±3%，以水泥熟料工序直接碳排约 0.87t CO2/t、最新碳价82元/t计算，2025年水泥企业最大盈余/亏缺估计约±2元/吨； 这一阶段碳配额政策对水泥企业盈利影响较小。 2027年之后进行碳排放总量和强度双控，预计碳配额将明显收缩、碳价上涨，增加 落后产能环保成本，倒逼其出清。在深化完善阶段（2027年之后），强化激励约束 程度，促进低碳技术创新发展和碳排放资源在更大范围内优化配置。理论上水泥头 部和尾部单位碳排放至少差10%，目前海外碳价几百元/吨，随着碳配额收缩，预计 届时小企业将以更高的碳价购买更多的碳配额，将增加中小企业环保成本，拉大其 和龙头企业之间的成本差距，从而倒逼落后产能出清。

（二）差别电价：增加落后产能成本，有利于节能降碳

碳市场仅管控水泥行业因使用化石能源等直接产生的二氧化碳排放，对水泥用电环 节不进行管控，“差别电价”政策可作为碳市场的补充，共同推进行业节能降碳。 从 “行政性限产限电” 向 “市场化的差别电价/阶梯电价” 转型，通过差别电价/阶梯 电价实现能效分级、优胜劣汰，替代过去 “一刀切” 的行政管控。十一五以来能耗双 控作为约束类指标，为党中央、国务院决策部署，当节能降耗压力较大时，部分地 区曾通过对高耗能行业限电或限产进行管控，如2010年拉闸限电、2021年限电限产， “一刀切”的行政化管控不合理，能耗双控正从 “行政性限产限电”转向“市场化的 差别电价/阶梯电价”，如2024年5月国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》： 严禁对高耗能行业实施电价优惠。强化价格政策与产业政策、环保政策的协同，综 合考虑能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度。 差别电价政策全国执行，各省在加价标准、执行时间、执行范围、和行业覆盖等有 所不同；差别电价政策有利于促进高耗能行业技术进步和节能降碳、淘汰落后产能。 2004年6月经国务院批准对6个高耗能行业试行差别电价政策，对淘汰类和限制类企 业用电实行更高价格；2006年扩大实施范围至8个行业（电解铝、铁合金、电石、 烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼）；2010年提高加价标准，限制类 + 0.10 元 /kWh、 淘汰类 + 0.30 元 /kWh，形成全国统一基准，并要求所有省份必须执行，在此基础 上，允许各地进一步提高淘汰类和限制类差别电价，对超能耗产品实行惩罚性电价， 禁止地方对高耗能企业优惠电价。差别电价政策在全国范围内普遍实施，各省根据 国家统一部署结合本地实际情况制定具体实施方案，在加价标准、执行时间、执行 范围、行业覆盖等有所不同。差别电价政策有利于促进高耗能行业技术进步和节能 降碳、淘汰落后产能。各地进一步完善差别电价政策，为推进节能降碳，部分省份 对水泥领域能效低于基准水平的产能，实施差别电价，将增加落后产能成本，有利 于淘汰落后产能。

（三）产能和产量管控：错峰生产暂控产量，超产管控已带来实质性产 能退出

（1）错峰生产：行业暂时控产量的必要手段。根据数字水泥网和国家统计局，预计 2024/2025水泥熟料产能利用率53%/50%，产能严重过剩，行业亟需“去产能”， 但短期淘汰低效产能的行业供给侧结构性改革仍面临挑战，“去产能”仍需要时间， 错峰生产依旧是行业暂时控产量的必要手段。

（2）超产管控：目前已有实质性产能出清。 据数字水泥网统计，截至2024年底，全国新型干法水泥熟料线1543条（含小型特种 水泥窑），年熟料设计产能18亿吨，预计实际年产能21-22亿吨，行业实际产能大于 备案产能20%-30%。 2024年10月31日工信部发布《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》，明 确低效产能不能用于置换，要求企业补齐备案产能和实际产能的差额指标，补产能 置换方案截至2025年底。2025年9月24日，工信部联合六部门发布《建材行业稳增 长工作方案（2025—2026年）》，明确水泥企业要在2025年底前对超出项目备案的 产能制定产能置换方案，促进实际产能与备案产能统一。根据数字水泥网统计，截 至2025年底，全国水泥行业通过置换退出熟料产能合计为1.6亿吨（考虑超产后估算 实际退出约2亿吨）；鉴于2025年版补产能规则公示公告时间延迟至2026/3/31，预 计到26Q1末，熟料产能退出总量预计将达到2亿吨（考虑超产后估算实际退出约2.5 亿吨）。超产管控已带来行业实质性产能出清，将带来行业产能利用率和区域集中 度进一步提升，供给优化有望带来行业盈利中枢提升。

（四）节能降碳改造：能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出

水泥行业节能降碳改造可通过优化行业用能结构、加快水泥原料替代、超低排放改 造等。根据《2024—2025年节能降碳行动方案》，水泥行业节能降碳改造的约束性 指标包括：（1）到2025年底，水泥行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，建 材行业能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。（2）到2025年底，大气 污染防治重点区域50%左右水泥熟料产能完成超低排放改造。

编辑：火腿肠