2026年房地产行业“十五五”规划纲要解读：房地产高质量发展，更高水平住有所居

住房保障体系

（一）优化保障房供应、使用和管理

“十五五”规划提出“优化 保障性住房 供给，强 化城镇 低收入住房 困难家庭 住房保 障，更好满 足住房困难且收入 不高的工 薪群体基本住房需 求，逐步解 决新市民、青年等 群体的阶段 性住房困难。 加强保障性 住房全流 程管理 ，健全申请 、轮候、 配租配 售、使用、 退出等管 理机制 。探索配租 型、 配售型保障性住房房源有序转换和统筹使用。”

1.保障房供应

“十五五”规划纲要首要提及保障房住房供应。按照“以人定房”，保障房主要满足具有住房 困难人群的居住需求。“十五五”规划纲要将住房困难需求拆分为三类： 1）具有住房困难——主要为城镇低收入住房困难家庭，该类人群居住条件相对较差、收入较低。 廉租房以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社 会保障性质的住房。该种保障房有望满足居民最基础住房需求。 2）基本住房需求——主要满足住房困难且收入不高的工薪群体，该类人群具有一定支付能力， 经济适用房、安居房等相对低价的房屋有望满足该类群体的基本住房需求。经济适用房主要为具有 一定支付能力或有预期的支付能力的低收入家庭解决住房问题的社会保障住房，该类住房的价格相 对适中，适合中等及低收入家庭的负担能力。 3）阶段性住房需求——主要为新市民、青年等群体因工作时间尚短、或从外地迁移而造成的暂 时性住房需求。公租房等住房有望解决新就业职工等群体住房困难，用低于市场价或承租者能够承 受的价格向新就业职工出租，包括毕业生等青年、新市民。

2.使用和管理

在保障房使用方面，“十五五”规划纲要提出“加强保障性住房全流程管理”。保障房主要满足保障居民基本住房需求，具有社会保障性质。居民使用保障房主要涉及如下阶段： 1）使用前：居民提出房屋申请，并需完成相应资格审查，包括居民基本资格（通常包括户籍、 就业等）、家庭住房情况（如家庭名下房屋数量和现有人均住房面积）等。在保障房项目达到供应 条件前，申请人需轮候等待项目供应；在项目满租或售罄阶段，申请人需轮候等待分配，后续根据 房屋性质对符合审查的居民家庭实行保障房的配租和配售。目前配租主要包括两个阶段：在保障房 项目达到供应条件后，出租单位可以启动集中配租、并在后续逐渐进入常态化配租阶段。 2）使用：在居民家庭开始使用保障房的阶段，主要涉及到房屋运营、管理、租金价格确定和调 整等。租金涉及到现金管理、账户监管、项目公司监管等。 3）使用后：租赁性质的保障房主要涉及到退租；配售性质的保障房或主要涉及居民家庭将配售 保障房销售，其中涉及房屋销售资格、销售价格确定、再售房屋管理等。

保障房具有租赁和销售两种性质，均具有满足居民基本住房需求的特点，因此有望统筹管理， 如配售型保障房前期可以或可用作租赁性质的保障房。

（二）公积金制度改革

“十五五”规划提出“深化 住房公积金 制度改革 ，扩大 使用范围， 支持灵活 就业人 员参加住房 公积金制度。”

1.使用范围

公积金覆盖范围有望进一步扩大。2025 年 12 月 5 日，深圳出台发布公积金新规，职工可提取 公积金用于购房，支付房租，偿还购房贷款本息，出资更新、改造本市老旧小区等，其中包括支持 提取住房公积金用于偿还异地购房的贷款本息；2025 年 8 月，苏州扩大公积金使用范围，其中包括 支持物业费提取住房公积金。

2.公积金贷款

公积金贷款有望进一步放松。1）贷款额度扩大。2026 年 2 月，上海发布“沪七条”，其中将 家庭首套住房公积金贷款最高额度从 160 万提高至 240 万，叠加多子女和绿色建筑贷款额度可最高上浮至 324 万。2）贷款利率下行。2015 年 8 月~2022 年 8 月公积金贷款利率长期维持在 3.25%， 2026 年 2 月，5 年以上公积金贷款利率为 2.6%，较 3.25%下降 65bp。

房地产新模式

（一）基础制度

“十五五”规划提出“完善 商品房开发 、融资、 销售等 基础制度。 推行房地 产开发 项目公司制 和融资主办 银行制， 支持满 足房地产合 理融资需 求，有 力有序推进 现房销售 ”，主要针对商品房开 发、融资、销售等各个环节。

1.开发与融资

商品房的开发与融资两个环节密切相关。由于房地产开发为重资本行业，前期开发主要涉及土 拍、开工、建设与竣工，产品价值量高，产业链条较长，涉及资金量大，因此开发阶段与融资密切 相关。此前房地产项目开发以房企为主，并主要以房企的信用和公司整体资信进行融资，为“总对 总”的协调；此次规划提出“推行房地产开发项目公司制和融资主办银行制”，将开发项目细化至 项目公司。 2024 年城市房地产融资协调机制成立，协调机制根据项目开发情况、项目开发企业资质、信用、 财务等情况提出可以给予融资支持的房地产项目名单。我们认为此次提出“开发项目公司制和融资 主办银行制”或为城市房地产融资协调机制的进一步延申，此项制度有望将房地产行业的风险构成 由房企细化至项目，有望减小单一项目对房企和房地产行业整体的风险影响。在此基础上，未来房 企的经营有望向城市或项目公司细化侧重。

2.商品房销售

目前商品房销售依然以预售为主，由于房地产是重资本行业，从流动性看，考虑到目前现金流 回正对房企的影响，在向现房销售推进的过程中，有望通过提高预售门槛逐渐过渡。我们认为或从 如下方面加强预售管理：1）提高预售门槛、2）减缓预售资金存入房屋相关账户的速度、3）加强预 售资金监管等措施。

1）提高预售门槛： 目前我 国多 数城市 的预 售制 度为房 企满 足投入 开发 建设 资金达 到工 程建设 总投 资的 25%以上等要求可获得预售许可证。因此，部分城市提高预售门槛，如可以将预售条件适当调整为项目实现 封顶或项目进度完成 80%以上、精装房屋实现房屋毛坯竣工后才可申请预售资格等。

2）减缓预售资金存入速度

目前购房者申请按揭贷款后，银行随即将按揭款打入开发商预售监管资金账户中，即开发商的 资金回流速度相对较快。若将预售款项（包括首付款和按揭款）按照工程进度打入开发商资金账户 中，或规定项目竣工交付前打入开发商资金账户的预售款比例上限，以此制约开发商资金回流较快 或私自挪用资金的情况。

3）加强预售资金监管

目前中国内地预售资金的监管或主要由银行进行，如监管银行按固定周期出具预售资金收缴支 出对账单，并明确资金支出用途，开发商将工程进度以及预售资金的收支状况向行政主管部门备案 等。若参考中国香港的监管制度，如由律师或其他无利益关联的第三方进行资金监管，在开发商施 工过程中遇到支付工程款等需支出预售资金的情况时，由该第三方支配资金划拨，进一步加大开发 商挪用资金的难度。利用第三方进行资金监管的好处是银行本身会监督管理资金的划拨，同时政府 相关部门进一步监管第三方，加大第三方违反规定腾挪资金后的“犯错成本”。

（二）供应管理

“十五五”规划提出“合理 安排房地产 用地规模 和布局 ，促进土地 供应与存 量住房 、人口变动 等相协调。充分赋予城市政府房地产市场调控自主权”。 我们认为在新模式下，房地产有望向“以人定房、以房定地”等要素配置转变。“以人定房” 主要根据人口居住需求适当供应住房；“以房定地”主要根据需要建设的住房和需要去化的住房适 当增加或减少土地供应，以调节楼市的动态平衡。2024 年 4 月 29 日自然资源部发布《做好 2024 年 住宅用地供应有关工作的通知》，严格控制商品房去化周期超过 18 个月的城市商品住宅用地供应， 如商品住宅去化周期超过 36 个月的，应暂停新增商品住宅用地出让，同时下大力气盘活存量，直至 商品住宅去化周期降至 36 个月以下；商品住宅去化周期在 18 个月（不含）-36 个月之间的城市， 要按照“盘活多少、供应多少”的原则，根据本年度内盘活的存量商品住宅用地面积（包括竣工和 收回）动态确定其新出让的商品住宅用地面积上限。

（三）存量盘活

“十五五”规划提出“推动 已供未开发 土地和在 建项目 分类处置， 推进存量 商品房 和闲置商业 办公用房盘活利用”。 盘活存量房有望降低楼市整体去化周期。截至 2025 年 12 月末，全国商品房待售面积 7.7 亿方， 其中 4.0 亿方为待售商品住宅，同比分别增长 1.6%、2.8%，增速已逐渐收窄，这主要与控制住房 供应增量有关。按照目前现房销售表现计算，截至 2025 年 12 月末全国待售商品房去化周期为 29.97 个月。

商业办公用房去化依然存压。截至 2025 年末，商业营业用房待售面积达到 1.42 亿方，同比下 降 1.4%。按照商业营业用房现房流速计算，截至 2025 年末的去化周期达到 59.97 个月，去化压力 依然较大。

闲置商业用房可利用空间较大。2025 年 7 月，上海发布《上海市人民政府办公厅关于推进商务 楼宇更新提升的实施意见》，分别针对更新用途、运营管理等方面提出细化要求，并严管分割销售 行为。 1）在更新用途方面，支持存量商务楼宇分区分类的兼容各类功能，如商业服务、文化体育、教 育培训、养老托育、租赁住房等功能。2）在运营管理方面，鼓励建立区域统一运营主体平台，负责区域性、功能性项目实施、运营管 理，统筹区域资源，支持国有企业通过产权收购、使用权租赁、引入第三方专业运营团队等方式， 推动商务楼宇整体统一运营。 3）在产业配套方面，在确保符合规划要求、守住安全底线的基础上，探索建设产业配套类居住 产品，定向供应给周边符合条件的入驻企业员工使用。 4）在更新方式方面，针对不同类别的楼宇采取有针对性的产权归集和更新方式，如对于市、区 机关事业单位或国有企业持有的房屋，可采取国有资产划转方式，实施统一改造和经营等。更新实 施主体可在签署长期租赁协议实现房屋使用权归集后，自行或委托其他运营主体开展更新改造和经 营。 5）在资金支持方面，鼓励在沪金融机构加大对商务楼宇更新项目建设的信贷支持，适度降低融 资成本，提供多样化金融产品和服务。

编辑：火腿肠