老挝经济监测：石油冲击下的改革紧迫性与健康筹资优化

石油冲击暴露结构性脆弱性

2026年初，中东冲突引发的全球石油供应中断对老挝经济造成严重冲击。作为全球原油净进口国，老挝石油进口占GDP比重达6-8%，在东亚太平洋地区属于受冲击最为严重的经济体之列。冲击发生前，老挝柴油与汽油价格与区域邻国基本持平，约为每升1美元；但至4月初，国内燃料价格涨幅居区域首位，柴油价格以本币计价涨幅超过160%，远超柬埔寨、泰国和越南记录的峰值水平。燃料成本上涨迅速传导至交通、物流及消费价格，推动核心通胀在4月达到阶段性高点，尽管5月略有回落，仍为区域最高水平。

财政应对措施面临效果与可持续性的艰难权衡。政府自3月中旬起大幅削减燃油消费税税率，并暂停非消费税性质的燃油附加费，旨在稳定加油站价格。然而，这些普惠性措施在边际上延缓了价格上涨步伐，却未能扭转根本性冲击趋势，且导致显著的财政收入损失。更关键的是，普遍性减税的分配效应呈累退特征：富裕家庭在绝对值上获得的收益远超贫困家庭，而后者更易受到食品和交通成本上涨的间接冲击，因其消费篮子中此类项目占比较高。

宏观经济复苏势头遭遇逆风

2025年老挝经济呈现真实但脆弱的复苏迹象。实际国内生产总值增长得益于旅游业回暖、交通运输服务业扩张、电力与制造业出口强劲，以及资源部门带动的活跃投资。汇率趋于稳定，通胀从前期高位显著回落，财政维持盈余，外汇储备创下纪录。然而，这些改善尚不足以完全缓冲大规模外部冲击，债务服务负担加重、财政空间有限等早于冲突的结构性脆弱性依然存在。

2026年第一季度增长保持稳健，但随着冲突升级，积极势头开始面临逆风。全球燃料价格上涨及风险溢价上升推高国内运营成本，加剧通货膨胀，侵蚀家庭购买力。实际活动的初步降温迹象在主要城市旅游活动中已有所显现，出口增长放缓而进口上升，贸易逆差略有扩大。公共债务高企和财政空间有限，限制了外部环境恶化时的政策应对力度。

劳动力市场结构性转型停滞

近年来宏观经济压力重塑了老挝劳动力市场动态，导致结构性转型停滞不前。本币急剧贬值和高通胀侵蚀实际工资，促使工人从工资就业转向自主经营。商业农产品强劲的外部需求鼓励了木薯、橡胶、香蕉和活牛生产，劳动力日益回流农业，逆转了早期的结构性转型。农业就业份额显著上升，主要由非贫困劳动者推动，而贫困人口就业状况基本未变，超过五分之四的贫困劳动者仍从事农业。

农业回归反映了非农部门创造优质就业岗位的结构性限制。企业生产率低下和活力有限制约了优质正式岗位的产生。尽管失业率较低，非正规就业却普遍存在：个体经营、家庭生意或无报酬家庭劳动占据就业主体，工资就业仅占全部就业的五分之一。长期人力资本挑战持续制约增长，入学率有所下降，劳动年龄人口平均受教育年限近十年几无增长，五岁以下儿童发育迟缓率居高不下，威胁长期人力资本积累。

外部部门改善势头逆转

2025年经常账户顺差达到GDP的近12%，较此前年份大幅增长，得益于电气设备、电力和采矿业强劲出口增长，同时较低燃料价格有助于控制进口成本。外国直接投资保持强劲，约占GDP的8%，主要集中在电力部门。这些发展共同导致了记录性的国际收支顺差，外汇储备显著积累。

然而油价冲击在2026年初逆转了这一趋势。飙升的燃料进口成本和放缓的出口增长急剧压缩贸易顺差，加上持续的大额初次收入净流出，经常账户已出现赤字。尽管国际收支总体状况因更强投资流入而好于上年同期，外汇储备水平相对于外部融资需求和商品冲击风险敞口仍显有限。汇率在冲击期间有所贬值，但相对于此前冲击事件总体保持稳定，得益于外汇流动性改善和更符合市场化的汇率制定方法。

财政空间受挤压与债务可持续性挑战

2025年财政收入显著增长为财政巩固奠定基础，总收入和税收收入占GDP比重均有提升，主要受电力特许权使用费和相关资源税推动，增值和利润税的提高也反映了经济活动活跃、税收管理改善及持续税收政策改革。然而税收减免持续侵蚀税基，特别是在资源部门，意味着大量收入流失。利息支付占GDP比重仍然高企，吸收了相当比例的总支出和国内收入，限制了优先领域财政空间；相比之下，人力资本支出仅占总支出计划和国内收入的十分之一。

尽管财政盈余，总体融资需求依然较高，反映了大量外部债务偿还。公共及公共担保债务总额占GDP比重虽有所下降，仍处于困境水平。债务可持续性分析显示，在宏观经济政策收紧、增长前景改善和汇率更稳定支持下，债务比率预计随时间逐渐下降，但多数关键偿债能力和流动性指标在中期至长期内仍将高于指示阈值。巨额或有负债加剧风险，电力部门国有企业占据总额外公共债务的约四成，凸显财政风险规模。

健康筹资的紧迫性与优化路径

石油冲击加剧了老挝健康筹资的结构性压力。公共卫生支出维持在总政府支出的较低水平，导致服务质量薄弱、覆盖范围有限以及自付费用支出过高，使家庭面临巨大财务风险。通货膨胀加剧侵蚀卫生预算实际价值，财政空间收紧限制了卫生投入增加幅度。这些动态发生在非传染性疾病上升、母婴健康结果差距持续存在以及传染病议题尚未完成的背景下。

改善经济前景为将健康筹资重新置于正轨并加速实现全民健康覆盖创造机遇。建议采取三支柱改革方案：第一支柱聚焦调动和稳定更多可预测的国内资源，包括制定成本化路线图将政府总支出中用于卫生的份额提升至目标水平，辅以更强大的卫生税改革以创造必要财政空间，并加强发展伙伴资金协调以减少波动性。第二支柱通过重新优先考虑初级卫生保健、扩大集中采购、通过国家医疗保险体系加强战略采购和提供者支付改革，以及积极塑造公共和私营混合模式，来提升支出效益。第三支柱解决最后一公里公共财务管理瓶颈，确保更可预测的现金拨付和更快的资金流向设施，由实用的数字化和互操作性提供支持。

政策优先事项与改革方向

面对石油冲击带来的短期挑战，最紧迫的优先事项是调整财政应对措施，转向更具分配效应的精准工具，通过逐步取消普遍性措施实现。以针对弱势家庭的定向转移取代燃油消费税削减，建立透明、反映成本的燃料定价框架，可减少临时性干预。加强社会保障体系，依托现有现金转移项目与社会登记系统，增强冲击响应能力。保障燃料和食品供应链连续性，提高农民获取关键投入品能力，为中小微企业提供精准、有时间限制的支持，有助于维持就业与生产能力。

从中期看，强化收入征管和支出管理对于重建财政缓冲至关重要。拓宽收入来源包括简化税收优惠政策、从基于利润激励转向基于成本激励、减少免税项目、改革健康税制以抑制不健康行为并创造财政空间，以及全面实施修订后的所得税法。优先保障社会支出，优化非重点支出，现代化公共财政管理体系以增加收入行政管理与支出效率。推进债务重组、加强债务管理法律和制度框架，对于恢复债务可持续性和重建市场信心仍至关重要。

维持宏观金融稳定需要审慎的货币和汇率政策以稳定通胀预期，监测银行业绩和外汇压力以防止冲击外溢，通过基于风险的监管加强金融业监管，以及加强反洗钱和反恐怖融资工作落实。改善营商环境包括实现企业注册流程数字化、深化区域贸易一体化、简化非关税措施和海关程序、支持出口多元化及劳动密集型产业发展。加强能源安全需要扩大燃料储存能力和储备、实施节能措施、促进向电动交通工具和设备转型，以减少对进口燃料的结构性依赖，提升应对外部价格冲击的能力。