2023年固定收益专题报告 《新巴Ⅲ》落地安排及实施细则

一、商业银行监管发展历程

1、巴塞尔协议发展历程

巴塞尔协议从Ⅰ到Ⅲ的修订过程体现了统计全面、监管精细、风险吸 收的修订原则，大幅提高了金融体系的稳健性。当前全球金融环境日 趋复杂，金融衍生品种类逐渐多样，巴塞尔协议也在不断扩大自身的风 险覆盖范围。同时，随着数据统计手段的不断精进与计量模型的不断修 正，监管部门能够更好地掌握银行的经营情况。其次，协会充分认识到 资本缓冲和风险吸收的重要性，因此在修订过程中不断提高资本要求。 1975 年至今，巴塞尔协议经历了一系列的修订，具体可划分为以下三 个阶段。

第Ⅰ阶段，由于金融市场动荡，最低资本监管要求应声落地。1974 年，前联邦德国 Herstatt 银行和美国富兰克林国民银行相继倒闭，引发 市场恐慌。为减少市场风险事件的发生，巴塞尔银行监督管理委员会 （BCBS）于 1975 年 2 月成立，并于 1975 年提出了《巴塞尔协议Ⅰ》 （下称《巴Ⅰ》）初稿。1983 年巴塞尔协会发布了《对银行国外机构的 监管原则》对《巴Ⅰ》进行具体化和明细化，突出体现“监管必须充 分”的监管原则。最终巴塞尔协会于 1988 年公布了《巴Ⅰ》定稿。 《巴Ⅰ》强调了“任何银行的国外机构都不能逃避监管”“母国和东道 国应共同承担职责”的原则，第一次提出覆盖全球所有银行的最低资本 要求，并对各类资产都分配了风险权重以计算风险加权资产。

第Ⅱ阶段，《巴塞尔协议Ⅱ》（下称《巴Ⅱ》）中“三大支柱”的提出弥 补了《巴Ⅰ》的监管漏洞。1995 年巴林银行的倒闭、1996 年大和银行 的重组以及 1997 年东南亚金融危机的爆发迫使巴塞尔委员会成员重新 审视《巴Ⅰ》存在的大量漏洞。1996 年，巴塞尔委员会公布了《资本 协议市场风险补充规定》一文，将市场风险纳入到监管体系中。1997 年，巴塞尔委员会推出《有效银行监管的核心原则》，表明巴塞尔委员 会已经确立了全面风险管理的理念，三大支柱初见雏形。随后，1999 年巴塞尔委员会提出《巴Ⅱ》初稿，并于 2001 年、2003 年相继提出 征求意见稿。2004 年在 G10 会议上，各央行行长一致通过《巴Ⅱ》。 《巴Ⅱ》将银行面临的所有风险全部纳入考虑，建立了全面的风险监管 体系，即“三大支柱”（支柱 1：最低资本要求；支柱 2：监管核查； 支柱 3：市场约束）。

第Ⅲ阶段，扩大风险覆盖范围、提高风险敏感度，《巴Ⅲ》的监管更为全面。2008 年，美国爆发的次贷危机席卷了全球，金融危机带来的深 重伤害引发了市场对《巴Ⅱ》有效性的再一次质疑。2010 年，G20 峰 会上各国元首对巴塞尔委员会提出的国际金融监管改革表示支持，随后 正式形成了《巴塞尔协议Ⅲ》（下称《巴Ⅲ》）的框架。《巴Ⅲ》扩大了 风险覆盖范围，细化了对信用风险资产的风险权重分配，提高了模型风 险识别的敏感度，使得事前监管变得更为有效。2017 年，巴塞尔委员 会发布了《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》（即《新巴Ⅲ》），在 《巴Ⅲ》的基础上进行了进一步的修订。

2、我国新规落地尚需过渡期

鉴于《新巴Ⅲ》的重要性，预计我国将会依照《新巴Ⅲ》制定新商业 银行资本管理办法。2017 年《新巴Ⅲ》定稿发布时，市场并没有做出反应，对《新巴Ⅲ》的重要性有所低估。随着落地时间的临近，我国是 否会根据《新巴Ⅲ》的内容来制定新的银行资本管理办法值得商讨。2022 年下半年瑞士信贷银行遭遇严重信贷危机的事实为金融市场敲响 了警钟，同时，2022 年诺贝尔经济学奖授予了三位研究银行与金融危 机的经济学家，也从侧面佐证了金融危机再一次成为了市场参与者最关 注的话题。基于此，针对银行监管制定的《新巴Ⅲ》的重要性不言而 喻。巴塞尔委员会希望各国通过有效的事前监管，避免金融危机在无声 处发生，预计我国也将吸取《新巴Ⅲ》的长处，对商业银行资本管理办 法进行修订。

本文尝试从现行《商业银行资本管理办法》的落地历程来推断新规可能 的落地时间。《巴Ⅲ》在 2010 年 11 月定稿发布，并建议各成员国从 2013 年开始正式实行。我国银监会（现为银保监会）参照《巴Ⅲ》制 定的《商业银行资本管理办法》在 2012 年 6 月定稿发布，并规定于 2013 年 1 月 1 日起落地实行，与《巴Ⅲ》规定的落地时间一致。依此 看，银保监会在 2022 年 12 月下旬和 2023 年一二季度均有可能发布 商业银行资本管理的新规，但新规的具体落地时间或至少晚于 2023 年 1 月 1 日半年左右。由于《新巴Ⅲ》与我国现行资本管理办法之间的差 别较大，新规落地不可能一蹴而就，需要一个较长的过渡期，在此期间 市场监管或不会发生颠覆性的变动。

二、《新巴Ⅲ》落地安排及实施细则

1、《新巴Ⅲ》落地安排

《新巴Ⅲ》的有关规定将于 2023 年 1 月 1 日正式落地实施。协议要求 从 2023 年 1 月 1 日起采用信用风险、操作风险、市场风险等的新计量 方法。资本底线要求需在 2023 年 1 月 1 日达到 50%的覆盖率，且该要 求逐年提高，至 2028 年需达到至少 72.5%的覆盖率。需要明确的是， 《新巴Ⅲ》并不具有强制力，各国可根据自身情况自行选择是否实行和 实行时间。

以下将从计量方法、信用风险权重、资本底线要求和杠杆率要求几方面 简要分析《新巴Ⅲ》对我国监管可能产生的影响。计量方法方面，我国 风险资产计量方法将会向风险覆盖范围更大、风险敏感度更高、更可比 的方向改进；信用风险权重方面，我国将会依照市场经营特点来细化对 各类风险资产的权重分配；资本底线和杠杆率要求方面，由于国内目前 适用的资本充足率要求与杠杆率要求已经高于《新巴Ⅲ》，因此《新巴 Ⅲ》的相关规定将不会对我国监管造成显著影响。

2、计量方法

巴塞尔协议不断修订的过程是信用风险、操作风险和市场风险的计量 体系不断完善的过程。出于综合考虑计量模型的准确性和可操作性的角 度，在《巴Ⅲ》里，信用风险的计量方法为标准法和内部评级法，操作 风险的计量方法为标准法、基本指标法和高级计量法，市场风险的计量 方法为标准法和内部模型法。 信用风险加权资产的计量方法有两种，分别为标准法（国内称权重 法）和内部评级法（国内称高级法）。《新巴Ⅲ》在落地之后仍有一段 过渡期，虽然在此期间协议允许各银行使用外部评级的标准化方法来计 量信用风险加权资产，但协议希望对信用风险加权资产的监管最终能够 脱离对外部评级机构的依赖。

《新巴Ⅲ》将过去操作风险的三种计量法统一为较为简单的新标准法。在《巴Ⅱ》和《巴Ⅲ》的框架下，操作风险的计量方式有标准法、 基本指标法和高级计量法三种方法。《新巴Ⅲ》将计量方法合三为一， 很好的体现了巴塞尔委员会建立可比、可操作的风险监管体系的初衷。 《新巴Ⅲ》提高了市场风险计量方法的风险敏感度。改进后的市场风 险标准法（SA）对每种主要的市场风险类别提出了更为个性化的资本 要求计量公式，一定程度上避免了过去标准法计量风险加权资产过于机 械刻板的问题，能够更加精确地反映银行市场风险程度。此外，《新巴 Ⅲ》在市场风险内部模型法中引入了更为精准的 ES 模型替代 VaR 模 型，增加捕捉尾部风险的能力。

基于《新巴Ⅲ》的相关规定，我国监管的计量方法或将做出如下改动： 在信用风险计量方法方面，我国监管的路径是逐步淘汰权重法，最终达 到全体银行均使用高级法的目标。高级法要求银行自行估计信用风险的 相关指标，相比统一分配风险权重的标准法更能反映每家银行信用风险 的实际情况，且由于违约概率由各家银行自行估计，对于风险资产总量 大的银行来说风险加权资产规模能够显著减小。银监会于 2014 年核准 工农中建交招 6 家商业银行进入权重法与高级法的并行期1，不过仅交 通银行于 2018 年获批结束并行期，完全实施高级法2，IRB 方法在我国 完全落地仍需一个较长的过程。

在操作风险计量方法方面，预计国内新规将向《新巴Ⅲ》靠拢，将原 先的三种计量方法统一为标准计量法。过去三个方法之间存在较大的 差异，缺乏可比性。此外，多样的计量方法给银行掩盖信用风险漏洞提 供了空间，加大了监管成本，也使得投资者很难对银行真正的风险水平 进行判断。操作风险计量方法的统一将提高银行间监管的可比性，使得 银行监管更加规范有效。新 BIC 确定方法对规模较小的 银行可能利好。在市场风险计量方法方面，《新巴Ⅲ》完善了内部模型法的计量规则， 引入了 ES 模型。由于 ES 模型在衡量风险方面更为精准，新规应当会 采用 ES 模型替代 VaR 模型。该方法对银行的信息 系统提出了较高的要求，因此国内监管想要让该监管方法完全落地仍需 一个较长的过渡期。

作为《新巴Ⅲ》的重要组成部分，FRTB（Fundamental Review of the Trading Book）修订了市场风险的监管框架和资本计量体系。FRTB 相 关规定的提出，对中国银行监管统计模型、统计工具以及计算机技术等 方面都提出了严峻的挑战。新 FRTB 规定需 要相关监管人员与银行系统管理人员对技术有一个熟练的掌握，因此银 行必须引入精通金融计量模型与电子信息技术的人才来完成改革。 FRTB 的落地还大大提高了对银行数据收集水平的要求，银行需要能提 供数据颗粒度、数据质量均符合现代数据分析标准的经营数据。同时， FRTB 的落地还需要银行搭建一个现代化的信息平台，实现对数据的统 计、整合、计算与定时披露，这对于目前信息技术设备并不算前沿的银 行来说也是一大难关。总的来说，在目前现代化监管的要求下，银行需 要准备充足的实施资源与实施能力来应对新的改革。

三、新规落地对我国债市影响

1、商业银行主要债券类型

《新巴Ⅲ》可能通过两条主要路径对我国债券市场产生影响。第一条 路径主要通过资本充足程度传导：《新巴Ⅲ》对不同银行的各级资本充 足率提出了更高的要求，在该要求下，商业银行出于补充资本的目的将 会发行各类债券，比如二级资本债、永续债、可转债、中小银行专项债 等；第二条路径主要通过资本占用程度传导：《新巴Ⅲ》不仅扩大了风 险资产覆盖范围，还进一步细分了风险资产的风险权重，银行为满足 《新巴Ⅲ》的资本底线要求，资本占用程度将进一步提高。为确保资本 流动性安全，我国商业银行可能发行同业存单、普通债等债券来补充自 身流动性，同时或将改变自身资产持有结构来避免过多的资本占用。

当前银行资本被分为核心一级资本、其他一级资本和二级资本三个部 分，我国商业银行主要使用的资本补充工具为可转债、永续债、二级资 本债和中小银行专项债四种。具体来看，中小银行专项债用于资本金的 专项补充，是银行补充一级资本的新型手段；二级资本债用于补充二级 资本；永续债用于补充其他一级资本；可转债是七种资本补充工具中唯 一用来补充核心一级资本的工具，且转股前不属于资本。此外，商业银 行可以通过发行普通债、同业存单等来补充流动性，其中同业存单主要 通过债券回购市场的隔夜交易来实现流动性的补充。

2、中小银行专项债

2020年7月，国常会文件鼓励将中小银行专项债用来补充银行资本金，此后各地都在不断探索不同的融资模式。从已经落地和未来可能落 地的发行看，专项债补充中小银行资本主要有三种模式：金控模式、协 议存款和认购可转债。其中，金控模式和协议存款是主要方式。金控 模式用于补充商业银行核心一级资本，通过资金运营主体向商业银行认购股份或是给商业银行注资；协议存款（投资转股协议存款）和认购可转债已被监管机构认定为银行其他一级资本，而当转股触发事件发生，转股协议存款和可转债转股后可以补充银行核心一级资本。

从发行区域看，甘肃省、河南省和辽宁省发行规模总额位居前三，分别 为 426 亿元、337 亿元、331 亿元，其余省市与以上省份差距较大。从 融资模式看，多数省市只采用单一模式对资本进行补充。其中，黑龙 江、辽宁和甘肃 3 个省份对于两种模式都有涉及，预计未来各省发行中 小银行专项债将更多地采用两种及以上的融资方式以提高融资效率。从 主体类型看，中小银行专项债的承接主体主要为城农商行，其中农村商 业银行承接规模最大，接近 900 亿元；城市商业银行发行规模紧随其 后，为 712 亿元；农村合作银行因数量较少发行规模较小，不到 50 亿 元。

预计未来中小银行专项债发行规模将增大，融资方式将更为综合。中小银行专项债专用特征鲜明，发行规模与商业银行其他资本补充工具相 比规模较小，加之发展时间较短，目前难以总结明显的发行规律。但基 于国家政策支持和地方政府财政保障等优势，预计新规的落地将会激活 这一具有灵活特征的融资手段。

3、二级资本债

在银行的资本补充工具中，二级资本债的总体发行规模最大，主要用 于补充二级资本，进而提高资本充足率。相比于永续债和可转债，发行 门槛低、发行简便的二级资本债成为商业银行，特别是非上市中小银行 补充资本的主要工具。 从发行规模看，商业银行二级资本债在 2022 年 11 月达到发行峰值 1501 亿元，发行规模分布并不均衡。分主体类型看，国有商业银行发 行规模遥遥领先，为 9750 亿元。城市商业银行与股份制商业银行发行 规模大体相当，在 2000 亿元左右。农村商业银行规模较小，发行规模 均小于 1000 亿元。城农商行虽然总体发行规模较小，但发行只数总体 多于国有行和股份行，且由于城农商行本身体量较小，因此二级资本债 对城农商行的资本补充也起到了比较重要的作用。

从偿还量上看，二级资本债的偿还主要集中在每年的二、四季度，各月 偿还规模之间变动较大，偿还压力分布并不均衡。2022 年 11 月银行二 级资本债总偿还量为 1433 亿元，环比增长约 250%，达到了近两年内 峰值。整体上，商业银行二级资本债偿还压力并不大，2022 年仅 5 月 因未有二级资本债发行而出现净融资额为负的情况，其余月份均实现了 存量二级资本债的增加。近三年，商业银行二级资本债不赎回的现象频频出现。历史上未赎回商 业银行二级资本债规模总计 275.27 亿元，总体规模较小，但近期频发 的不赎回现象一定程度上反映了城农商行面临一定资本压力的现状。

从 2023 年二级资本债的偿还压力看，预计商业银行二级资本债偿还压 力总体不大。由于体量上存在较大差异，不同银行间二级资本债偿还规 模也有所差异。国有商业银行偿还规模为 2030 亿元，股份制商业银行 偿还规模为 1250 亿元，城商行和农商行赎回债券分别 478 亿元和 239 亿元，总体偿还压力尚可。《新巴Ⅲ》规定银行二级资本债的风险权重将由 100%上升至 150%。 市场预期可能会发生相应调整，商业银行作为银行次级债的投资者，可 能会出于资金成本考虑而减少持仓规模，中小银行二级资本债抛售量可 能增加，等级利差可能走扩。但是考虑到银行自营仅占二级资本债投资 者的 30%左右，其他投资者主体并不受《新巴Ⅲ》影响，且银行可能 会通过资管、理财产品增加持有份额，二级资本债整体抛售压力有限。

4、永续债

商业银行永续债发行规模在 2021 年 6 月和 2021 年 11 月达到两轮高峰，分别为 1325 亿元、1346 亿元。截至 11 月末，2022 年永续债的 发行规模较去年同期大幅下降，这主要是由于剩余的已批复额度逐渐被 用尽，而新增批复额度大幅减少。具体来看，2022 年 3 月 - 10 月的永 续债批复额度与去年同比大幅下降，其中 9 月与 10 月分别同比下降了 92.26%和 62.03%。 预计永续债发行低谷仍将持续一段时间。国内商业银行补充其他一级 资本主要是通过发行永续债，甚少发行其他一级资本补充工具。而目前 国内商业银行的一级资本充足率较为充足，对于永续债的发行需求较 小，因此短时间内不会出现集中发行现象，预计新规落地后发行量不会 发生较大变化。

5、可转债

2021 年至今，我国商业银行共发行 9 只可转债，单只发行规模较大， 但总体发行规模较其他资本补充工具相比较小。分主体类型看，可转债 发行主力为城商行和股份行，二者发行规模相当，均在 600 亿元以 上；而农商行发行规模较小，不到 100 亿元。可转债是过去商业银行 用来补充核心一级资本的主要工具，且我国商业银行的资本充足率主要 依靠核心一级资本补充，但由于可转债的触发条件较高，预计新规落地 后银行发行可转债的规模将基本保持不变，不存在明显的集中发行。

6、普通债

普通债是商业银行用来补充中长期流动性的主要工具。2021 年至今， 商业银行普通债发行出现过三波高峰，分别在 2021 年 3 月-2021 年 4 月、2021 年 11 月-2022 年 4 月、2022 年 8 月-2022 年 11 月，并在 2022 年 2 月达到发行规模最高点 1955 亿元。分主体类型看，股份制 商业银行和城市商业银行是发行主力，发行规模分别为 9085 亿元、 5227 亿元；国有商业银行发行规模紧随其后，为 2900 亿元；农村商 业银行的发行规模较小。 预计新规将继续上调银行资产风险权重。新规造成的资本占用给商业 银行带来的流动性压力是短期的，但对于其投资策略的改变或将是长期 的。预计商业银行普通债的短期发行规模不会发生较大改变，但是为了 满足更高的流动性需求，普通债的长期发行需求可能会增加，因此长期 普通债发行规模或将增大。

从商业银行债券的投资者结构来看，2022 年 11 月非法人产品占比最 高，达到 62.93%，其次商业银行与保险机构的占比排名二、三位，分 别占比 27.25%和 5.92%，与 2021 年 3 月相比，商业银行与保险机构 占比有所降低，但银行间互持的现象仍较为普遍。商业银行之间互相持 有债券会加大风险杠杆，一旦发生债券违约，极有可能引起风险传染， 从而引发系统性金融风险，而防范系统性金融风险正是巴塞尔协议的初 衷。故预期未来二级资本补充工具的投资者结构将会有一定的变动，非 银金融机构的持有比例或将上升，商业银行与保险机构持有比例或将 逐步下降。

7、同业存单

同业存单是商业银行用来补充短期流动性的主要工具之一，也是银行主 动负债管理的重要负债之一。2021 年至今，同业存单发行保持着高热 度，商业银行逐月发行量一直保持在 10000 亿元以上，最高可达 24866.5 亿元，发行只数也基本在 2000 只上下浮动。新规发行后，资 本占用程度的提高一定程度上会将压力传导到银行流动性水平上，由此 引发的流动性补充需求上升，预计同业存单的发行规模有所上升，发行 数量有所增加。

四、总结

巴塞尔协议经历了数次修订，一直在探索更为完备的商业银行监管体 系。《巴塞尔协议Ⅰ》（1988）第一次提出了适用于全体银行的最低资 本要求，并首次为各种风险资产赋予不同的风险权重；《巴塞尔协议Ⅱ》 （2004）建立起了全面的风险监管体系，最低资本要求、监督核查和 市场约束三大支柱共同作用；《巴塞尔协议Ⅲ》（2010） 扩大了风险覆 盖范围，细化了对信用风险资产的风险权重分配，提高了模型风险识别的敏感度；《巴塞尔协议Ⅲ（2017 年版）》在《巴塞尔协议Ⅲ》的基础 上完善了风险资产计量框架，形成了多层次监管体系。总的来说，巴塞 尔协议从Ⅰ到Ⅲ（2017 年版）的修订过程，体现了统计全面、监管精 细、风险吸收的修订原则，大幅提高了金融体系的稳健性。

预计银保监会将会制定新规来替代现行办法，新规的具体落地时间或 至少晚于 2023 年 1 月 1 日半年左右。《新巴Ⅲ》建立了最先进的风险 监管体系，预计我国将吸取其长处对商业银行资本管理办法进行修订。 通过回溯现行办法的落地历程，本文估计新规在 2022 年 12 月-2023 年 1 季度均有可能发布，但具体落地时间至少为半年以后。 预计我国新规将参照《巴塞尔协议Ⅲ》（2017 年版）做出相应调整。 在计量方法上，我国将与《新巴Ⅲ》一样，尝试减轻对机械性标准的依 赖，而更多地采纳去模型化的风险资产计量公式。

在风险资产权重上， 《新巴Ⅲ》不仅在更大的资产覆盖范围中重新进行了资产类别的划分， 同时为各资产风险敞口分配了更细致、灵活的风险权重。我国同样将资 产类别和风险权重向更细化的方向改变，但预计会略去一些在我国市场 上交易不频繁的资产。在资本底线和杠杆率要求上，《新巴Ⅲ》对全球 系统重要性银行提出了额外的资本附加要求和杠杆率附加要求，进一步 降低了“大而不能倒”的道德风险，该规定对我国新规没有显著影响。 在数据质量上，《新巴Ⅲ》对银行数据的搜集、处理与披露均提出了较 高的信息化要求。

我国银行市场的资本充足率、杠杆率总体较为健康。目前我国商业银 行各类资本充足率均满足《新巴Ⅲ》的上限要求，但农商行与城商行 2022 年资本充足率呈现下降趋势，资本补充压力相对较大。2022 年 11 月由于二级资本债总偿还量的大幅上升，净融资额缺口为 495.6 亿 元，短期内银行二级资本补充可能面临一定的压力。杠杆率新规对我国 商业银行并无显著影响。

在商业银行资本工具中，我国商业银行目前主要使用的为可转债、永续 债、二级资本债和中小银行专项债。中小银行专项债目前发行规模较 小，基于国家政策支持和地方财政保障等优势，仍有较大的发展空间。 2022 年 11 月二级资本债达到本轮发行量的最大值 1501 亿元。近三年 资本债不赎回的现象频频出现，城农商行面临一定的资本压力。截至 11 月末，2022 年永续债的发行规模较去年同期大幅下降，主因是 2021 年及之前已批复额度逐渐用尽，而 2022 年新增批复额度大幅减 少。目前国内商业银行的一级资本充足率较为充足，对于永续债的发行 需求较小，预计永续债发行低谷仍将持续一段时间。可转债是唯一用来 补充核心一级资本的工具，2021 年至今，我国一共只发行了 9 只可转 债，但由于可转债触发条件较高，预计新规落地不会对可转债发行造成 显著影响。

商业银行流动性需求进一步提高。新规对银行投资策略的改变是长期 的，为满足更高的流动性需求，普通债的长期发行需求可能会上涨，长期发行规模可能增大；目前同业存单主要通过债券回购业务补充银行流 动性，商业银行逐月发行量一直保持在 10000 亿元以上，新规导致商 业银行面临的资本补充压力将会传导到流动性压力上，由此引发的流动 性补充需求上升，预计将带动同业存单的发行规模上升。

编辑：JACK