2023年盘活国资支持财政系列（二）：国有金融资产全梳理？

一、全国金融企业国有资产概览

在 1 月 27 日发布的《国有资产大起底—盘活国资支持财政系列（一）》中，我们盘点了 全国和地方国有资产的存量情况，以及国有资产对财政收入的贡献，其中主要分析了国 有非金融企业。实际上，国有金融企业资产同样是国有资产的重要组成部分，但由于国 有金融企业的相关统计数据较少，股权构成较为复杂，以及收益上缴不如国有非金融企 业规范，因此对于金融企业国有资产的梳理存在一定难度。本文旨在分析金融企业国有 资产的存量情况，及其对财政的上缴情况，更全面的刻画盘活国有资产的潜在空间。

2021 年，金融企业国有总资产为 352 万亿元，占可估值国有资产的 49.3%。我国可 估值国有资产主要由非金融国有企业、金融国有企业和行政事业单位构成，2017 年-2021 年，可估值国有资产规模从 455 万亿元增长至万 715 万亿元，其中大多由国有企业资产 构成，金融企业的国有总资产占比近年来有所下降，但一直维持在 50%上下，是经营性 国有资产的重要组成部分。2017-2021 年，金融企业国有资产总额从 241 万亿元增加至 352 万亿元，年均复合增长率为 10%。 2021 年，金融企业的国有净资产为 25.3 万亿元，仅占可估值国有资产净资产的 16.3%。 2017-2021 年，可估值国有资产的国有净资产从 87 万亿元增至 155.1 万亿元，年均复合 增长率为 15.6%，而国有金融企业净资产从 16.2 万亿元增至 25.3 万亿元，年均复合增 长率为 11.8%。2021 年可估值国有资产的国有净资产 155.1 万亿元，其中非金融企业、 金融企业和行政事业单位的国有净资产分别占比 56.0%、16.3%和 27.7%。国有金融企 业总资产与净资产的占比不均衡，与金融企业的股权构成复杂、杠杆率较高有关。

国有金融企业总资产主要集中在中央，国有非金融企业资产主要集中在地方，近年来中 央国有企业资产的占比下降。2019-2021 年，国有金融企业总资产中央占比从 68.0%降 至 67.1%，金融企业的国有净资产中央占比从 74.1%降至 71.9%。2017-2021 年，国有 非金融企业总资产地方占比从 58.5%降至 66.9%，非金融企业的国有净资产地方占比从 67.8%升至 76.2%。

以国有净资产比净资产总额计算国有权益占比，非金融企业的国有净资产占比高于金融 企业，2021 年分别为 78.7%和 65.4%，表明国有资产报告的统计口径中，非金融企业 的国有成分整体高于金融企业。

银行、证券和保险是金融企业国有资产的主要行业构成。在《国务院关于 2017 年度金 融企业国有资产的专项报告》中提到，截至 2017 年末，中央层面，银行业金融机构资产 总额、国有资产分别占 84.8%、65.3%；证券业分别占 0.6%、1.8%；保险业分别占 3.7%、 3.2%。地方层面，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占 89.1%、54.2%；证券业 分别占 4.4%、12.6%；保险业分别占 2.8%、3.1%。 根据财政部名录，一级金融央企共 27 家，包括 1 家主权基金（中投公司），3 家政策行， 5 家国有大行，4 大国有保险公司（人保、人寿、中国太平、中国信保），2 家集团公司 （中信、光大），4 大 AMC 等。

二、地方金融企业资产盘点

2.1 各地金融企业国有资产盘点

考虑数据的可比性，我们选取各地方国有资产综合管理报告的数据口径，数据披露较多 的 2020 年，共有 21 个省、直辖市和自治区披露国有金融资产数据。 上海、北京、江苏、浙江、山东和广东的地方国有金融资源最为丰富，2020 年金融国有 企业资产总额分别为 14.6 万亿元、8.2 万亿元、7.7 万亿元、7.5 万亿元、6.6 万亿元和 4.9 万亿元。而江苏、浙江、山东、广东、上海、四川的非金融国有资源总资产规模较大， 2020 年分别为 17.9 万亿元、13.2 万亿元、13.7 万亿元、12.2 万亿元、9.9 万亿元和 9.8 万亿元。

2.2 各地银行、证券和保险公司资源

由于金融国有企业资产情况的信息披露较少，我们盘点了各地银行、证券、保险三类主 要金融行业的资产情况，来反映地方金融资源的丰富度。考虑到地方金融机构的股权构 成可能较为复杂，部分金融机构虽不属于地方国有企业，但有国有成分，对当地支持力 度较大，因此我们剔除央企和外资、中外合资公司，将地方国企、公众企业和民营企业 等都作为地方金融资源的统计范围。

2.2.1 银行业地方金融资源

银行方面，各地金融运行报告统计了各地银行业资产，囊括当地各类银行机构的营业网 点资产之和，广东、北京、江苏、浙江、上海的营业网点资产规模在 20 万亿元以上， 山东、四川、福建、河北、河南五个的营业网点资产规模在 10-20 万亿元以上，第一梯 队为经济发达省份，第二梯队基本为人口大省。

政策行、国有大行和全国股份行展业区域遍布全国，而本地城农商行和地方政府的银企 关系紧密，地方政府对本地银行的掌控力较强，因此我们统计了各地的城农商行数量和 规模。规模上看，浙江（9.3 万亿元）、江苏（8.4 万亿元）、广东（6.2 万亿元）、山东 （4.2 万亿元）、北京（4.1 万亿元）和四川（4.1 万亿元）的城农商行资产规模最大。 数量上看，山东（124 家）、河南（108 家）、湖南（104 家）、山西（102 家）、浙江（95 家）、江西（90 家）、广东（87 家）的城农商行数量最多。

以下为各地主要的城农商行。具体来看，城商行中，北京银行(30590 亿元)、上海银行 (26532 亿元)、江苏银行(26189 亿元)、宁波银行(20156 亿元)、杭州银行(13906 亿元)、 盛京银行(10061 亿元)、徽商银行(13837 亿元)和厦门国际银行(10072 亿元)，2021 年 总资产规模过万亿；农商行中，北京农商行(10752 亿元)、重庆农商行(12659 亿元)、广 州农商行(11616 亿元)、上海农商行(11584 亿元)的 2021 年总资产规模最大。

从存贷款余额来看，2022 年末广东、江苏、浙江的本外币贷款余额最高，在 18 万亿元 以上，山东、上海、北京和四川的贷款余额在 9-12 万亿元，广东、江苏、北京、浙江、 上海的本外币存款余额大于 19 万亿，此外山东、四川和河北超过 10 万亿。

2.2.2 证券业地方金融资源

证券公司方面，根据 wind 统计，共有 29 个省份有 78 家地方证券公司（不含央企和外 资），按照属地划分，广东、上海、江苏和北京的证券公司数量最多，分别有 13 家、10 家、6 家和 5 家，且规模最大，2021 年总资产规模分别为 2.7 万亿元、2.1 万亿元、1.1 万亿元和 0.6 万亿元。

仅考虑地方国有控股企业，其中有 22 个省份共 48 家证券公司为地方国企，上海、广 东、江苏的地方国有证券公司资产规模超 1 万亿元，此外北京、福建、浙江、山东、安 徽和陕西的地方国有证券公司总资产在 1000-5000 亿元。以下为地方国有证券公司的具 体情况。

2.2.2 保险业地方金融资源

保险公司方面，非央企和外资的保险公司共 84 家，2021 年总资产主要集中在广东（11.7 万亿元）、北京（2.4 万亿元）和上海（2.1 万亿元）三地，规模和数量与其他省份的差距 较大，其次是天津（6790 亿元），湖北、重庆、辽宁的保险公司，总资产在 2000-3000 亿元之间，浙江和江苏的地方保险公司资产规模分别为 1537 亿元和 1260 亿元。 而地方国有控股的保险公司数量较少，仅 18 家，其中广东 3 家，江苏 4 家，山东 2 家， 此外安徽、北京、广西、吉林、陕西、四川、天津、浙江和重庆各 1 家，整体规模不大 。

2.3 各地金融上市公司资源

金融上市公司通常代表着优质的金融资源，同时变现的流动性也较好，能够对地方城投 授信、化债等提供更多支持。剔除央企和外资企业，以属地划分，共有 26 个省份有地方 金融上市公司，广东、上海、北京三地的地方金融上市公司总资产规模最大，均超过 14 万亿元；福建、江苏的总资产规模分别为 9.2 万亿元、7.1 万亿元；吉林、山西、广西、 黑龙江、河北、西藏、云南、海南和江西的金融上市公司资源较为匮乏，总资产不超过 1000 亿元。

而地方国资控股的地方金融上市公司较少，总资产仅占地方金融上市公司（剔除央企和 外资企业）的 41.5%，净资产仅占 45.4%。共有 22 个省有地方国有控股的金融上市 公司，其中上海的规模一骑绝尘，其次是江苏、北京、浙江、重庆，而新疆、河北、云 南等都没有地方国资控股的金融上市公司。

三、各地金融资源对城投债务的覆盖

金融资源是城投债务风险的缓冲垫，其中银行金融资源尤为重要，银行在授信支持、债 务置换、协商展期等方面发挥了重要作用，我们从以下几个维度来衡量各地金融资源对 城投债务的覆盖程度。 存贷比是银行贷款余额和存款余额之比，存贷比过高会制约区域新增信贷的能力，从而 限制对当地城投的增量支持，2022 年末，贵州、广西、云南、宁夏、天津、福建、甘肃 和重庆的存贷比都大于 100%，除了福建省，基本为偿债压力较大、资质较弱的区域， 表明这些区域的地方政府可协调的信贷资源有限。

以地方存款余额/城投有息债务余额计算地方金融资源对城投有息债务的覆盖程度， 2022 年末，上海（32 倍）、北京（18 倍）、广东（16 倍）等金融资源丰富地区，和辽宁 （27 倍）、黑龙江（23 倍）、山西（21 倍）、海南（20 倍）等区域城投债务较少的地区 覆盖率较高。而湖南、天津、四川、重庆、江西、江苏、云南和贵州的金融资源相对薄 弱，存款余额对地方城投有息债务的覆盖倍数都在 3 倍以下。

本地城农商行与地方政府关系紧密，对地方城投的授信支持力度通常较大，从数据可得的本地城农商行存款/城投有息债务来看，则辽宁（9.9 倍）、黑龙江（4.8 倍）、海南（4.1 倍）、上海（3.8 倍）、山西（2.5 倍）、广东（2.1 倍）、河北（2.0 倍）、北京（2.0 倍）的 城投有息债务覆盖倍数较高，而天津、贵州、陕西、西藏、湖南、河南、湖北和云南的 覆盖倍数较低，本地城农商行的金融资源相对薄弱。

四、金融国有企业收益上缴财政情况与潜在空间

4.1 两个国有资本经营收入辨析

金融国有企业资产上缴财政的收益，体现在国有资本经营收入中，包括非税收入的国有 资本经营收入，和国有资本经营收入（第三本账）两部分。

非税收入中的国有资本经营收入，主要来自部分金融机构和中央企业上缴利润，包括央 行，而第三本账的国有资本经营预算收入，则主要来自实体类企业，和财政部直接持股 的部分金融企业。科目构成方面，一本账和三本账的国有资本经营收入基本一致，主要 包括利润收入，股利、股息收入，产权转让收入和清算收入等，其中前两项是主要部分， 利润收入来源于国有独资企业的利润上缴，而股利、股息收入则是国有参、控股企业的 利润上缴。行业构成方面，非税收入-国有资本经营收入主要来自金融机构上缴，包括央行，而国有资本经营收入，包括烟草、石油石化、电力等各类行业，也包括部分纳入国 资预算的金融企业。根据《关于 2020 年中央国有资本经营预算的说明》，2020 年中央 金融企业国有资本经营预算编制范围为财政部直接持股的部分金融企业。

纳入国资预算的金融国有企业范围有限，目前国有金融企业上缴的国资收益或主要纳入 非税收入。2018 年全国人大常委会预算工委、全国人大财经委发布的《关于金融企业国 有资产管理情况调研报告》中指出，国有金融企业上缴的国有资本经营收益绝大部分列 在公共财政预算中的非税收入项下，还没有完全纳入国有资本经营预算，各机构上缴利 润的标准也不够明确规范。2019 年开始，全国国有资本经营收入决算中开始单独列示金 融企业，利润收入（26.87 亿元）和股利、股息收入（283.84 亿元）金额均较少。2021 年，国有资本经营收入中金融企业各项收入合计 556.2 亿元，占比 11%，规模和占比仍 较低，国有金融企业上缴收益或主要纳入非税收入中。

4.2 金融国有企业的收益上缴情况

金融国有企业收益上缴主要来自中央，2015-2019 年中央上缴收益在 3000-7000 亿 元之间，而每年地方金融企业上缴利润基本不超过 1000 亿元。2020 年以来，我国预留 政策空间应对疫情可能带来的风险，对特定国有金融机构和专营机构暂停上缴利润， 2020 年之前，非税收入-国有资本经营收入 85%来自中央，2015-2016 中央上缴收入分别为 5389 亿元和 5083 亿元，2017-2018 年分别为 3624 和 3618 亿元，2019 年中央上 缴发力，达到 6659 亿元，而每年地方金融企业上缴利润基本不超过 1000 亿元。而 2021 年三本账收入中地方占比达到 62%，这与非金融国有企业集中在地方，金融国有企业集 中在中央的特点一致。

各地来看，金融企业利润上缴情况如何？地方对于国有资本收益上缴并无统一规定，国 有金融企业的有关规定更少。规模上看，2021 年，贵州（248 亿元）、广东（101 亿元）、 河南（89 亿元）、四川（81 亿元）上缴的非税-国有资本经营收入较多，而部分省份并未 列示，其中上海近几年非税收入构成中基本没有该项收入。推测纳入非税-国有资本经营 收入范围的企业，以及上缴财政的比例，各地的差异较大。

4.3 金融国有企业上缴收益的潜在空间

2022 年，地方财政收入普遍承压，土地收入大幅下滑，各地大力盘活存量国有资产，非 税收入同比增长 24.4%。2023 年上半年，全国财政收入呈恢复式增长，政府性基金收入持续下滑，而刚性支出增速较高，地方财政收支压力仍较大，那么能否通过提高金融国 有企业上缴收益缓解收支压力？可能的空间有多大？ 2007 年，财政部、国务院发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，国有企业 重新开始上缴利润，规定国资委监管企业和中烟总公司纳入国有资本预算，国有独资企 业利润上缴比例分为三类，最高 10%，此后 2011、2012 和 2014 年均有上调上缴比例， 分为五类，最高 25%，并且征收范围有所扩大，但是国有金融企业并未纳入国有资本经 营预算，也没有收益提取的相关规定，目前主要列入非税收入的国有资本经营收入中， 也缺少具体构成细项。 虽然没有纳入国有资本经营预算，但预计上缴机构主要是央行、上市国有金融公司和中 投等，我们分别测算了各部分的潜在空间。

上缴来源 1：央行

由于央行不公布每年利润上缴财政的数据，我们从央行资产负债表的“其他负债”科目 大致推算，“其他负债”科目主要反映正回购余额和经营负债等其他负债i，2015 年以来， 正回购逐渐缩减，而近年来“其他负债”不断增加，推测央行上缴的结存利润体现在“其 他负债”科目中，疫情发生以来央行暂停上缴利润，我们以 2020 年-2021 年以来“其 他负债”余额的年均变动估算央行的年度上缴利润ii，约为 3500 亿元。

上缴来源 2：上市国有金融企业

国有金融企业大部分是上市公司，主要集中在银行。保险和证券，我们测算了三类上市 公司的国有股分红情况，2019-2021 年约为 3000-4000 亿元。2017-2021 年，三类 上市金融公司，国有股份整体占比约 53%-54%，近几年分红率近 30%，测算后，2017- 2021 年，国有股分红分别为 2618 亿元、2780 亿元、3222 亿、3391 亿元和 3768 亿 元，整体较为稳定。

上缴来源 3：中投公司、政策性银行

我国国有金融体系中，财政部、汇金公司是国有重点金融机构的主要出资人，汇金公司 是中投公司的全资子公司，除了上市公司外，中投公司的未上市子公司、三大政策行等 理论上也有上缴空间。

2020 年，剔除参控股上市金融公司后，理论上中投公司的可分配利润分别为 1584 亿 元。金融机构上缴基础应该为前一年的净利润，如 2021 年上缴收益应该以 2020 年净利 润为基础。剔除上市公司和持股国开行后，中投 2020 年归母净利润剩余 1584 亿元，即 为中投理论上缴收益。

2020 年，政策行的归母净利润合计 1434 亿元，如果上缴比例为 30%、40%、50%， 将分别对应 430 亿元、574 亿元和 717 亿元。2020 年三类金融上市公司的归母净利润 为 21784 亿元，乘以国有股占比 53%，国有股可分配利润约为 11554 亿元，而政策行 同期归母净利润为 1434 亿元，政策行全部为国有股东，可分配利润差距很大，假如政策 行上缴财政 30%、40%、50%，则分别对应上缴 430 亿元、574 亿元和 717 亿元。

综合以上三类可上缴收益，假设央行每年上缴 3500 亿元的结存利润，国有企业按照金 融上市公司国有股分红上缴收益，中投公司剔除上市公司和国开行持股收益外利润全部 上缴，加上政策行上缴 30%的归母净利润。2017-2021 年，上述金融机构的理论上缴 规模分别为 7037 亿元、8512 亿元、6506 亿元、9667 亿元和 9283 亿元，与当年的 非税-国有资本经营收入差距较大，分别为 4191 亿元、3574 亿元、7721 亿元、1939 亿元和 988 亿元。 金融机构和央企实际上缴财政收入规模不稳定，且通常低于理论可上缴利润，一方面， 由于政府预决算是收付实现制，而企业利润是权责发生制，时间上存在错配；另一方面， 是由于国有金融企业收益上缴没有明确规定，因此每年实际上缴财政金额会结合宏观环 境有所增减，发挥一定的逆周期调节功能。例如，疫情发生以来，特定金融机构（主要 是央行、中投等）和专营机构（中烟等）暂停上缴利润，2022 年特定国有金融机构和专 营机构上缴利润 18100 亿元，其中央行上缴了所有历史结存利润 1.13 万亿元，其他包 括中投、中烟等，但这 18100 亿元并未直接纳入非税收入，而是列入政府性基金收入 中，再部分调入一般公共预算收入。

参照国际经验，如果有上市银行分红率再提高 10%、20%和 30%，则 2021 年理论 上缴利润分别为 10368 亿元、11454 亿元和 12539 亿元。我国国有上市金融公司分 红率约为 30%，从国际比较来看，新西兰、瑞典、芬兰、新加坡、法国、印度等国有 企业的分红率都在 50%以上，仍有提升空间。以规模占比最大的上市银行为例，假 设所有上市银行 2021 年提高分红率，提高的分红率与归母净利润相乘约为新增的分 红，再乘以国有股比例，得到国有股的新增分红，在分红率提高 10%、20%和 30% 的三种情景下，上市银行的国有股分红分别新增 1085 亿元、2171 亿元和 3256 亿 元，在以上理论上缴利润 9283 亿元的基础上，再进一步增至 10368 亿元、11454 亿 元和 12539 亿元。 测算后，提升分红率对上市银行的资本充足率影响可控。假如银行提高分红比率，分红规模增加，则利润留存将会下降，进而影响资本充足率。在分红率提高 10%、 20%和 30%的三种情景下，对于整体核心一级资本充足率的影响分别是-0.13%、- 0.26%和-0.39%，新的核心一级资本充足率为 10.96%、10.83%和 10.70%，从整 体和单个银行来看，距监管要求仍有较足的安全边际。

编辑：火腿肠