2026年地方两会政府工作报告新质生产力布局解读：开局谋新，质领未来

研究总览：锚点、范围与核心方法论

本报告以 2026 年“十五五”规划开局之年为核心时间锚点，以 2026 年 地方两会政府工作报告为核心研究样本，通过量化分析、横向对标、全链条 拆解，系统分析地方层面发展新质生产力的顶层设计、落地路径与差异化布 局，最终形成分层分类的政策建议，为国家层面统筹区域协调发展、地方层 面因地制宜推进新质生产力落地提供决策参考与实践借鉴。

1.1. 研究背景与核心意义

（1）研究背景

当前，全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，国际产业链供应链格 局深度重构，科技创新成为大国竞争的核心赛道，新质生产力已成为全球主 要经济体抢占未来发展制高点的核心抓手。从国内发展阶段来看，我国经济 已进入高质量发展的深水区，传统增长动能边际效应持续减弱，新旧动能转 换进入关键攻坚期，破解发展不平衡不充分问题、突破关键核心技术“卡脖 子”瓶颈、构建现代化产业体系，都迫切需要以新质生产力为核心引擎，为 经济持续健康发展注入源源不断的内生动力。 从政策演进维度看，新质生产力重大理论提出以来，已完成从中央顶层 设计到全国层面系统部署的全链条推进，2024-2025 年成为新质生产力从理 念宣贯到地方试点落地的启动深化期，而 2026 年作为“十五五”规划的开 局之年，是新质生产力从“顶层设计”全面转向“地方系统化落地”的关键 窗口期，更是各地将发展新质生产力确立为“十五五”时期经济社会发展核 心主线、制定中长期发展施工图的关键节点。全国 31 个省（区、市）2026 年政府工作报告，均将新质生产力作为核心部署内容，形成了全国层面差异 化探索、全区域推进的发展格局，为本研究开展系统性分析提供了完整、权 威、时效性极强的政策样本。

（2）研究意义

从理论上来看，突破现有新质生产力研究多聚焦顶层设计、单一区域或 单一产业的局限，基于地方两会政府工作报告样本数据，构建区域差异化发 展的分析框架，丰富新质生产力区域经济学理论体系，填补“十五五”开局 之年全国层面全区域、全链条量化研究的空白。 从实践角度来分析，全面拆解各省新质生产力发展的“任务书”“时间 表”与“施工图”，通过横向对标与纵向溯源，厘清不同发展梯队省份的核 心优势、短板瓶颈与路径选择，为各地开展对标找差、优化发展策略、规避 发展误区提供可落地的参考依据。 从决策参考价值视角观察，基于全国层面的系统性分析，识别新质生产 力发展中的共性挑战，为国家层面统筹区域协调发展、防范同质化低水平重 复建设、完善差异化支持政策提供数据支撑与决策建议；同时为市场主体把 握区域产业机遇、优化投资布局提供权威的趋势研判。 本报告围绕核心问题——如何通过因地制宜发展新质生产力，破解区 域同质化竞争，实现全国层面高质量协同发展，重点拆解三大核心议题：一 是 2026 年全国各省新质生产力发展的整体态势、政策部署特征与区域梯队 格局如何划分？二是不同发展梯队的省份，在创新驱动、产业升级、要素保 障三大维度形成了哪些差异化的实践路径与典型模式？三是针对不同发展 梯队的省份，国家与地方层面应分别出台哪些精准化、差异化的政策举措， 引导各地走出特色化发展之路？

1.2. 研究样本与范围

本报告的核心研究样本为全国 31 个省、自治区、直辖市 2026 年人民 代表大会正式审议通过并发布的《政府工作报告》全文。本报告以国家层面 新质生产力相关顶层政策文件为核心对标基准，包括《中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》、国务院关于加快发展新质生 产力的指导意见、国家中长期科技创新规划、战略性新兴产业发展规划、未 来产业发展行动纲要等国家级顶层设计文件。重点分析地方政策与国家战 略的对标契合度，区分各地落实国家部署的“规定动作”与结合自身禀赋的“自选动作”，量化地方政策的落地细化程度与特色化创新水平。 本研究聚焦省级层面新质生产力发展的宏观部署、规划目标与政策举 措，核心围绕创新驱动、产业升级、要素支撑三大核心维度展开。

1.3. 研究方法

本研究采用定量分析与定性分析相结合、宏观对标与微观深描相结合 的研究方法，构建多维度、全链条的研究分析体系。 基于自然语言处理技术，对 31 份省级政府工作报告全量文本开展标准 化量化分析，核心分为三个维度： 词频与权重统计。通过结巴分词工具对文本进行全量分词，剔除停用词、 虚词后，统计“新质生产力”及关联核心词汇（科技创新、关键核心技术、 先进制造、战略性新兴产业、未来产业、数字经济、绿色转型、科技金融、 人才引育等）的出现频次、文本占比、语境权重，构建政策热度排序，量化 各省对新质生产力发展的重视程度与资源倾斜力度； 语义网络与共现分析。基于共现分析模型，构建新质生产力相关政策的 语义关联网络，识别各地政策的核心逻辑主线，区分“创新驱动型”“产业 升级型”“要素保障型”等不同政策导向，厘清不同省份的核心发力点； 政策工具分类编码。参考经典政策工具分类框架，将各地新质生产力相 关政策划分为供给型、环境型、需求型三大类，细分技术供给、人才供给、 资金供给、基础设施、目标规划、财税支持、法规监管、政府采购、应用场 景拓展、产业集群培育等 12 个二级维度，对政策文本进行逐句编码与量化 统计，分析各省政策工具的使用偏好、结构差异与覆盖完整度，识别政策供 给的优势与短板。

发展格局：整体态势与梯队划分

2.1. 新质生产力发展的整体态势

从整体看，“发展”是 31 个省市政策的核心。在 31 个省市 2026 年政 府工作报告中，“发展”以绝对优势成为 29 个省份的首位高频词（仅吉林、 陕西以“增长”居首），与 2026 年作为“十五五”规划开局之年定位高度 契合。一方面体现了各地对中央经济工作会议 “坚持以高质量发展为主题” 核心要求的坚决贯彻，另一方面也反映出“十五五”时期经济增长从要素投 入驱动转向创新驱动、实现经济质的有效提升的政策转向。从提及频次来看， 广东（144 次）、黑龙江（132 次）、安徽（130 次）等经济大省和资源大省 对 “发展”的高频强调，凸显了“十五五”开局之年开好头、起好步的战 略决心。 “增长”是仅次于“发展”的第二大热点。各省词频排名第二的词汇呈 现出显著的区域分化特征，“增长”集中在东北（辽宁、吉林）、西北（陕西、 甘肃、宁夏、新疆）、中部（山东、山西、湖南、河南）等 11 个省，与 2025 年中央经济工作会议部署“稳增长”的工作主线相呼应，体现了欠发达地区和 传统工业大省夯实发展基础、补齐增长短板的迫切需求。“服务”是上海、 北京、天津、广东、重庆 5 个服务业较发达省市词频排名第二的词汇，契合 中央“打造现代服务业高地”的战略要求。而“创新”（河北、安徽、湖北）、 “产业”（江西、贵州、云南）和“经济”（黑龙江、四川、西藏）的区域集 聚，分别对应了湖北等创新引领型省份、贵州等产业升级型省份和黑龙江等 经济转型型省份的发展定位，体现了 “新质生产力” 在地方政策中的差异 化落地路径，为 “十五五” 时期中国经济实现质的有效提升和量的合理增 长奠定了坚实基础。

我们构建了以新质生产力为主题的词库对 31 个省市的政府工作报告进 行文本分析，包括 1 个核心词汇、22 个重要相关词汇、16 个一般相关词汇。 科技创新、高质量发展是所有省市新质生产力相关的高频词，科技创新是 实现中国式现代化的关键任务，也是发展新质生产力的核心要素。 从词频来看，31 省市可清晰划分为 4 大发展类型。一是科创引领型， 比如上海、湖北、贵州、安徽、江西。二是数字经济型，比如北京、浙江、 安徽、广东、江苏、重庆。三是新能源绿色转型型，比如内蒙古、山西、甘 肃、吉林、山东。四是细分赛道型，例如天津（生物医药、新材料）、湖南 （未来产业）、云南（乡村振兴）等，聚焦优势细分产业突破。 上海、湖北“科技创新”词频均为 17 次，并列全国第一。上海作为国 家战略确立的国际科技创新中心，张江科学城为国家战略科技力量，凭借人 工智能、集成电路、生物医药三大先导产业服务科技自立自强。湖北武汉光 谷是全国光电子信息产业核心，武大、华科等科教资源富集。 浙江、安徽、江苏三省“人工智能”词频全国前三。乌镇深耕数字经济 “一号工程”多年，杭州为 AI 应用高地，2026 年将打造 10 个以上“人工 智能+”标杆场景。我国首个定位于人工智能领域的国家级产业基地 “中国 声谷”落户于合肥，科大讯飞已崛起为中国人工智能产业的代表。江苏人工 智能产业主要依托南京、苏州、无锡、扬州、连云港等城市群，在算力、数 据、产业场景及应用方面优势明显。 新能源是资源型省份经济转型、落实双碳、保障国家能源安全的抓手，内蒙古、山西、甘肃高频提及“新能源”。内蒙古全国风光资源富集，已建 成全国风电装备产业链最完善、集群规模最大的陆上风电装备制造基地，光 伏装备产业链前端具有全球竞争优势，发电量连续十余年全国第一。山西作 为传统煤炭大省，加快改变传统产业的路径依赖，2025 年底山西全省新能 源和清洁能源装机容量达 9048 万千瓦，占比 55.1%，实现清洁电力装机对 煤电的历史性超越。甘肃风、光资源富集，新能源主要集中在河西地区，可 开发量整体位居全国前列。截至 2025 年年底，甘肃新能源装机总量突破 8000 万千瓦，新能源装机占比超 64%，新能源发电已从“补充电源”跃升 为“主体电源”。 我们将核心词汇赋予 3 分、重要相关词汇赋予 2 分、一般相关词汇赋 予 1.5 分，根据词频计算权重得分并归一化（第一名为 100 分），得出 31 省 市政府工作报告新质生产力相关词频得分。我国地方政府对新质生产力的 政策重视程度与部署优先级呈现出显著的梯度化特征，且与各地的发展定 位、转型需求高度绑定。浙江得分位居首位，安徽、山东、四川紧随其后。 广东、湖北、上海等省市处于第二梯队，将新质生产力作为重点攻坚方向， 在报告中聚焦优势领域进行针对性政策强调。陕西、湖南等第三梯队多为中 西部省份，在新能源、未来产业等特色赛道发力。西藏、广西、河北等得分 偏低的地区则处于第四梯队，侧重在乡村振兴、区域协同等领域进行工作部 署。

GDP 预期目标与研发经费支出增速正相关，实际 GDP 增速与高技术 产业有效发明专利同比增速呈正相关，体现出新质生产力 “投入看预期、产 出看实效” 的特征。从各省已有的 2024 年数据来分析 GDP 增速与新质生 产力指标的关系，我们发现研发投入强度与地方经济增长目标设定表现出 一定的正相关关系，反映各地在制定年度发展计划时，已将科技创新作为支 撑预期增长的核心抓手，而高技术产业发明专利作为创新产出的重要标志， 其增速与实际 GDP 增速匹配度更高，表明创新成果转化效率直接影响经济 增长的实现效果。

2.2. 发展梯队的整体格局划分

我们参考卢江等《新质生产力发展水平、区域差异与提升路径》包含 3 个一级指标（科技生产力、绿色生产力、数字生产力）、6 个二级指标、18 个三级指标的体系对 31 个省市的新质生产力进行评价，遵循熵值法的基本 思路对新质生产力各级指标进行赋权测度。 2024 年我国 31 个省市新质生产力发展水平整体形成东部沿海全面领 跑、中西部省份跟进、东北及传统资源型省份转型的分布特征，各区域在科 技、绿色、数字生产上的发展差距明显，可划分为引领型、追赶型、特色转 型三大类型。 引领型省市以上海、北京、广东、江苏、浙江为核心，是全国科创策源 能力最强、新质生产力发展最均衡的第一梯队，在三大一级指标中均占据头 部位置。追赶型省市包括山东、湖北、安徽、四川、福建、河南、湖南、重 庆、天津，这类地区拥有扎实的实体经济基础与完善的产业体系，正处于新 旧动能转换的关键攻坚期，新质生产力六大维度评分整体位居全国中上游， 在创新生产力、技术生产力、数字产业生产力与产业数字生产力上保持稳健 水平，部分省份已在细分领域形成接近引领型省市的竞争实力，如山东在创 新、技术生产力维度稳居全国前列，四川、重庆作为西部核心增长极在数字 产业加速发力。特色转型型传统产业、资源型产业占比偏高，新质生产力综 合评分整体偏低，新质生产力培育更多依赖资源高效利用、传统产业节能技 改等基础环节，未来产业布局与科创策源能力相对薄弱，需通过加快传统产 业转型升级、因地制宜培育特色新兴产业，依托自身独特的资源禀赋在新质 生产力特定维度形成特色竞争力。例如贵州凭借新能源产业优势拿下资源 节约型生产力全国第一，青海在资源友好维度上排名中上，云南具有丰富的 生物资源优势，陕西军工相关技术优势明显。