2026年日本：中央高债务，何以降赤字？——大国财政宝典系列2

日本财政：中央三本账，地方一本账

日本现行的财政预算体系核心特征可概括为：以法律为基础，兼顾中央集权与地方自治。 二战后，日本确立了立宪财政制度，并在此基础上逐渐构建起包括《财政法》、《会计法》 等法律在内的预算框架。预算在经国会表决后具有法律效力，是整个财政体系的核心。 财政管理体制采用“集权与分权结合”的模式：以中央调控的市场经济和地方自治制度为 基础，中央通过规范的转移支付调节地方财源，协调中央与地方财政关系。 日本的中央政府预算注重分类管理、衔接协同。日本中央预算由一般会计预算、特别会 计预算以及政府附属机构预算构成。 一般会计预算国家的“日常开销账本”，这是日本财政预算的“重中之重”，管的是国家最 基础、最必需的收支。以税收、税外收入、国债收入等为主要来源，满足国家的司法、 治安防卫、教育卫生、公共事业、社会福利等方面的支出需要。在日本，通常情况下所 讲的预算即指一般会计预算。

特别会计预算是国家的“专项用途账本”， 也称特别账户预算，核心原则是“特定收入用 于特定目的”，与我国的政府性基金预算类似。如果说一般会计预算管“日常”，特别会计 预算就是管“专项”，是国家在基本事务之外，在经营特定事业或占用、运用特定资金时， 为区别于其他一般账目，按规定设置的将特定收入用于特定目的的国家事业项目支出预 算，截至 2025 财年，日本目前共设有 14 个特别会计账户科目。 政府关联机构预算是指政府相关机构的财务预算。政府关联机构是指依据法律设立的、 中央政府提供全部资本金的法人，主要从事事业性项目的经营，或者融资性业务。执行 政府关联机构预算的主体主要包括公社、公库和特殊性银行三类机构。这个板块规模不 大，主要管的是“国家全资设立的法人机构”（比如公社、公库、特殊银行）的收支，相 当于我国的“国企/事业单位账本”。 财政投资贷款计划（财政投融资）作为一般会计预算的重要补充，与“一般会计预算” 一同提交国会审议，被称为日本的“第二预算”。是以政府信用为基础筹集资金，以实施 政府政策且形成固定资产为目的，采取投资或融资方式将资金投入企业、单位和个人的 政府金融活动。其资金来源包括邮政储蓄、简易生命保险等民间资金及政府担保债券， 投向集中于基础设施建设、产业升级、区域振兴等领域，是日本政府调节经济结构的重 要工具。

从收支占比来看，一般会计预算作为核心账本，在中央财政中占据基础地位：2024 财 年一般会计收入 113 万亿日元，占中央财政收入总额的 20.25%（计算总额时只简单加 总各部分数额，净额时才考虑账户内重复和账户间关联情况，下同），支出 113 万亿日 元，占中央财政支出总额的 20.41%；特别会计预算作为专项管理账本，收入 441 万亿 日元、支出 436 万亿日元，占中央财政收支总额的比例分别为 79.26%，79.04%，主要 承担国债偿还、年金管理、地方转移支付等专项职能；而政府关联机构预算规模最小， 2024 财年收入与支出均为 3 万亿日元左右，占比不足 1%，其资金多在国企体系内循 环，对公共财政补充作用相对有限。 值得注意的是，由于特别会计与一般会计两个账户之间存在关联（如国债、转移支付相 关部分），会产生一部分重复计算的数额，同时特别会计下各个账户之间也存在重合，特 别会计最终在中央预算净额中的占比不会如其在总额中那么高。 相较于中央财政，地方公共财政规模则较小，2024 财年地方公共财政收入 94 万亿日 元，占央地收入总额的 16.1%，地方公共财政支出 94 万亿日元，占央地支出总额的 16.3%。

作为整个财政体系中最重要的部分，一般会计预算的编制流程有着严格的规范，遵循“年 度周期、国会审议、动态调整”的原则，日本的财年为每年的 4 月 1 日至第二年的 3 月 31 日，编制流程自上年 6 月启动，至当年 3 月末完成审批。 具体来看，预算首先在上一年 6 月由内阁确定编制方针；随后至 8 月末，各政府部门据 此向财务省提出预算请求。而后财务省与政府各部门之间进行集中审查与讨论，并形成 预算方案并向内阁提出。12 月末，内阁会议形成并提出最终预算方案，财务省同步公布 国债发行计划。进入新年后，内阁在 1 月末之前向国会提交最终预算案，经过审议后通 常在 3 月末前获得通过，自 4 月起随新财年开始执行。若预算未能在财年开始前完成立 法，日本将启用临时预算维持政府运转；同时，为应对经济与政策变化，年内还可追加 补充预算（通常在当年 11 月前后）。

财政概况：一般会计为基础，特别会计规模庞大

初步了解日本财政预算体系后，本篇报告将进一步详细介绍日本财政不同账户的具体情 况，包括中央的三本账：一般会计预算、特别会计预算以及政府关联机构预算；还有地 方的地方政府公共预算。

一般会计：七成税收三成国债，支出聚焦社保和国债费

一般会计预算是日本财政预算的核心。2024-2026 财年（其中 2024 财年为决算数，2025- 2026财年为预算数，下同），一般会计收入规模分别为135.98/115.54/122.31万亿日元， 支出分别为 123.02/115.54/122.31 万亿日元。

与多数经济体将国债净融资额体现在财政赤字指标中的做法不同，日本在一般会计框架 下将国债发行直接计入收入。因此，在中央政府一般会计结构中，收入以税收、国债为 主。 税收是一般会计收入的核心来源，占比近七成。2024-2026 财年的数额和占比均稳步上 行，2026 财年预计税收收入将增至 83.74 万亿日元，在初始预算中的占比升至 68.5%， 同比增速达 6.8%。 所得税、法人税、消费税是日本中央政府租税的主要税种。从日本中央政府的税收体系 来看，2024 财年（个人）所得税、法人（所得）税、消费税分别录得收入 21 万亿日元 （28%）、18 万亿日元（24%）、25 万亿日元（33%），是日本中央政府的主要税收来源， 合计占租税（含印花税）总收入的 79%。

一般会计的另一大收入源于国债发行，占比近三成。2024 财年，日本一般会计国债发 行决算规模为 37.14 万亿日元，占收入总额的 27.3%。虽然在 2026 财年原始预算中数 额为 29.58 万亿日元，占比下降到 24.2%，但这很大程度上源于未考虑后续补充预算调 整，以 2025 财年为例，加上补充预算后，2025 财年预算收入中的国债发行规模由 28.65 万亿日元升至 40.34 万亿日元，较 2024 财年决算额的同比增速由-22.9%升至+8.6%。

在一般会计中，支出以社会保障费、国债费、地方交付税交付金、国防为主。 社会保障费是一般会计支出的第一大分项，增长刚性，占比约三成。2024 财年规模为 35.78 万亿日元，占比 29.1%；2026 年预计增至 39.06 万亿日元，占比 31.9%，年均 增速 4.5%。 国债费是一般会计支出的第二大分项，由于利率上升与债务规模扩大规模持续增长，占 比超两成。2024 财年国债费支出规模达 25.69 万亿日元，占一般会计支出的 20.9%； 2026 年预计增至 31.28 万亿日元，占比 25.6%，两年间占比增长 4.7 个百分点，这还 不包括 2026 年补充预算中可能涉及到国债发行的部分。 地方交付税交付金是第三大分项，托底地方财政，规模稳步提升，占比近两成。地方交 付税交付金是中央向地方转移支付的核心工具，2024 财年地方交付税交付金规模达 19.60 万亿日元，占一般会计支出的 15.9%；2026 年预计增至 20.88 万亿日元，占比 17.1%。 除三大主要分项外，国防支出也不容忽视，随战略调整，日本国防支出规模持续增长， 近三年占比均超 7%。2024 财年日本一般会计中国防支出规模达 8.64 万亿日元，占比 达 7.0%；2026 年预计增至 8.98 万亿日元，占比达 7.3%。且值得注意的是，在 2025 财年，日本就已经提前实现 2022 年时任日本首相岸田文雄提出的“2027 财年国防支出 占 GDP 比重 2%”的目标。

特别会计：规模大，聚焦国债+年金+地方转移专项管理

特别会计预算以“特定收入对应特定支出”为基本原则，对财政资金实行分账管理和专 项运作，以实现政策目标的定向支撑。2025 财年，特别会计收入规模为 434.4 万亿日 元，支出为 429.5 万亿日元，体量显著高于一般会计。 从结构上看，资金主要集中于三大核心账户：国债整理基金特别会计、年金特别会计以 及地方交付税及让与税配付金特别会计，累计占比超八成。这三类账户既是特别会计体 系的主体，也是一般会计与特别会计之间资金往来最为密集的领域。由于一般会计中涉 及国债费拨入、社会保障支出转移以及地方交付税法定划拨等安排，相关资金在不同账 户间多次流转，因而在统计口径上形成了金额上的大规模重复。

国债整理基金特别会计：中央欠债还欠贷，一般会计参与还本

国债整理基金，是专门管理日本债务偿还的账户，占特别会计收支均超五成。具体而言， 国债整理基金特别会计以一般会计和特别会计的划拨资金等为财源，统一管理国债、借 款等的偿还及利息等的支付。2025 财年规模 222.2 万亿日元，其中不仅包含一般会计 中的国债费，还包含用于偿还旧债的新债，因而规模庞大。

从收支结构来看，以 2025 财年预算为例，国债整理基金特别会计的收入主要来源于两 部分：1）国债发行收入，占总收入的 74.0%。其中，一部分来自一般会计调入，占 12.7%； 另一部分为公债收入，占 61.3%。2）其他特别会计账户转入，占总收入的 25.6%。在 这部分资金中，交付税及让与税分配金特别会计、能源对策特别会计以及财政投融资特 别会计分别占比约 51%、24%和 19%。 支出方面，国债整理基金主要用于国家债务的偿还。整体来看，国债发行所得资金主要 用于国债本息、政府短期债券本息偿还，而来自其他特别会计账户转入的资金则主要用 于政府借款及一些专项债的偿还。 以 2025 财年预算为例：1）国债本息偿还占总支出的 77.3%，其中约九成资金来源于国 债发行收入，其余来自其他特别会计账户转入；2）国家借款本息偿还占总支出的 18.2%， 且绝大部分资金（2025 财年超过 98%）来源于其他特别会计账户转入，来自国债发行 的资金占比极低；3）政府短期债券本息偿还占总支出的 2.4%，其中超六成的资金来源 于国债发行；4）专项债本息（其中复兴债占比 1.4%、脱碳债占比 0.3%）偿还则全部 来源于其他特别会计账户转入。

年金特别会计：年金偿付压力大，一般会计资金调入来帮忙

年金特别会计是专门管理日本养老保险及健康保险的账户，占特别会计收支均超过两成。 2025 财年，年金特别会计预算规模为 100.3 万亿日元，主要用于养老金、保险费及各 类津贴的支付，保障社会保障体系的稳定和可持续运行。 粗略来看，年金特别账户与一般会计中的社会保障支出在内容上似乎存在一定相似性， 但进一步比较可以发现二者在职能定位有所不同，账户之间也存在资金流转关系： 1）职能定位方面。年金特别会计主要用于集中处理年金及相关健康保险的收支；而一 般会计中的社会保障费则主要用于医疗、护理保险、少子化对策、社会救助等支出。 2）账户间关系方面。一般会计社会保障支出中与年金相关的负担部分，基本全部（以 2025 财年为例，比例达 96.4%）调入年金特别会计中的国民年金账户和厚生年金账户 进行管理。以 2025 财年预算为例，该部分资金规模约占年金特别会计总收入的约 13%， 相当于一般会计社会保障费总额的约三分之一。