2026年“十五五”规划纲要的学习专题报告：承上启下，结构再优化

过往五年规划回顾

1.1 概况

自 1953 年起至今，我国已实施十四个“五年规划”，已成为中国国民经济计划的重要 部分。从宏观视角看，这一制度通过系统性、前瞻性的顶层设计，引导各类市场主体形成 稳定预期，最终实现国家战略目标与市场活力的有机结合，已构成了资源配置的战略框架。 从发展历程来看，“五年规划”的演变轨迹基本反映了中国经济发展模式的转型之路，可 大致分为三个时期：

（1）计划经济时期。这一时期主要涵盖了前五个五年计划（即：1953—1980 年，对 应“一五”到“五五”），这一阶段的计划具有较强的指令性特征。其中：“一五”计划由 苏联专家参与编制，以 156 个大型建设项目为中心、由 694 个大中型建设项目组成，对我 国工业发展起到了奠基石的作用；“二五”计划参考党中央的建议，决策继续进行以重工 业为中心的工业建设，其中重点强调了机器制造工业和冶金工业。但由于此后指导方针的 不断变化，各年度的计划数字出现大幅调整，第二个五年计划的正式文件始终未能颁布； “三五”计划至“五五”计划同样在编制及落地的过程中面临多重因素扰动，但从相关草 案、提纲文件来看，这一期间的建设思路重点转向了“三线建设”的战备建设。整体来看， 随着前五个“五年计划”的落幕，我国基本实现国家工业化目标。

（2）经济转轨期。这一时期主要涵盖了四个五年计划（即：1981—2000 年，对应“六 五”到“九五”），这一阶段关于现代化的内涵开始由单纯的工业化向经济及社会体制的其 他领域拓展。其中：“六五”计划首次把社会发展与国民经济发展并列为五年计划的重要 内容，市场机制逐步发挥作用，开始打破原先计划经济全面控制经济运行的局面；“七五” 计划提出要深化经济体制改革，强调放宽对市场的管制，促进各类经济主体的发展；“八 五”计划提出到 20 世纪末，按照不变价格计算，国民生产总值比 1990 年翻两番，人民生 活从温饱达到小康。后续于 1993 年对最初版本进行了调整。首先是将经济增速目标由初 期的 6%上调至 8%—9%，同时，本次调整强调对产业结构的进一步优化，提出强化交通、 通讯等基础设施建设，加快能源和原材料工业的发展，积极发展机械电子、石油化工、汽 车制造、建筑业等支柱产业，加快农业和第三产业的发展；“九五”计划是社会主义市场 经济体制基本建立后的第一个五年计划，提出 2010 年实现国民生产总值比 2000 年翻一 番的远景目标。同时，针对当时通货膨胀率过高的突出矛盾，把抑制通货膨胀作为宏观调 控的首要任务，继续实行适度从紧的财政政策及货币政策。

（3）市场经济时期。这一时期主要涵盖了六个五年计划（即：2001—2025，对应“十 五”到“十四五”），其中：“十五”计划坚持把结构调整作为主线，明确“产业结构、地 区结构、城乡结构”协调发展思路，确立“西部大开发”战略；“十一五”首次在称谓上 把“计划”调整为“规划”，标志着政府职能向间接调控转变。自此开始，后续的五年规 划定位较此前更为科学，体现了决策的宏观性、战略性和指导性。本次“规划”提出了转 变我国经济增长方式的一些基本政策，具体来看：提及要进一步扩大国内需求，调整投资和消费的关系，树立“科学发展观”。同时，“十一五”规划还将“增强自主创新能力”作 为国家战略，在加快发展高技术产业领域，重点提及了电子信息制造业、生物产业、航空 航天产业和新材料产业；“十二五”规划对于工业的表述较此前发生了明显变化，强调依 靠科技创新推动产业升级。同时，首次“把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战 略重点”，在培育发展战略性新兴产业领域，重点提及新能源、新材料、互联网+等重点方 向。其中，“十三五”规划提出到 2020 年国内生产 总值和城乡居民人均收入比 2010 年翻一番的经济增速总目标，在适度扩大总需求的同时， 着力推进供给侧结构性改革，推动航空航天、生物医药、智能制造、新能源等战略前沿领 域创新突破，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；“十四五”时期是我国 全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后的第一个五年规划，设立了到 2035 年， 我国将基本实现社会主义现代化的远景目标。同时，数字经济、服务业、粮食综合生产能 力等指标被首次纳入考核，替代传统 GDP 增速目标。

1.2 “十四五”规划成果总体回顾及“十五五”目标展望

“十四五”时期是中国全面建成小康社会后，继续向全面建设社会主义现代化国家新 征程迈进的第一个五年。这一时期，中国经济发展面临国内外环境的深刻变化，包括全球 疫情冲击、地缘政治紧张、科技竞争加剧等多重挑战。从主要指标实现情况看，“十四五” 规划确定的经济社会发展主要指标大部分达到或超过预期进度。

1.2.1 “十四五”期间目标完成情况

（一）经济发展方面

经济发展方面，与“十三五”及之前的五年计划相比，“十四五”规划在经济增速目 标的设定上有一个显著的变化：没有设定明确的、量化的 GDP 年均增长指标，而是改为 “国内生产总值年均增长保持在合理区间、各年度视情提出”的提法，同时将 2035 年“人 均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一远景目标作为中长期经济建设及发展的追 求。这反映了当前政策端在发展理念上已实现了从“求速”向“保质”的转变，更加注重 经济增长的质量和可持续性。“十四五”期间，中国经济发展面临国内外环境的深刻变化， 包括全球疫情冲击、地缘政治紧张、科技竞争加剧等多重挑战。尽管如此，中国经济仍然 保持了稳健增长态势，从主要指标实现情况看，“十四五”规划确定的经济发展主要指标 大部分已达到或超过预期进度：2021—2025 年期间，我国 GDP 仍保持了高速增长，年均 增速达到了 5.4%，与此同时，同一时期全员劳动生产率年均增速为 5.9%，基本满足“全 员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”的目标，与此同时，我国城镇化进程保持稳步 推进，并于 2022 年提前完成“十四五”规划任务，城镇化率由 2020 年的 63.89%提升至 2025 年的 67.9%。

（二）创新驱动方面

截至 2025年“十四五”收官之年，我国创新驱动发展目标完成度整体超预期，科技 创新对高质量发展的支撑作用显著增强。具体来看：首先，从投入端来看，“十四五”期 间全社会研发经费投入保持强劲增长。2025 我国全社会研发经费投入增长 9.1%，参考统 计局数据测算，“十四五”期间这一指标的年均增速已达 10%，显著高于规划设定的 7% 年均增速目标，体现出我国创新投入强度持续提升。再者，从产出成果来看，知识产权创 造量质齐升，每万人口高价值发明专利拥有量从 2020 年6.3 件跃升至 2025年末的 16件， 超额完成“十四五”规划中设定的 12 件的规划目标，增幅达 154%，创新成果产出效率 的大幅提高。最后，从产业结构优化来看，近年来数字经济的支柱地位日益凸显，已成为 推动我国经济高质量发展的重要力量。“十四五”期间，我国数字经济核心产业增加值占 GDP 比重从 2020 年的 7.8%提升至 2025 年的 10.5%以上，经济结构转型升级取得实质性 进展。此外，在基础设施方面，我国已建成全球规模最大的光纤和移动宽带网络，截至 2025 年 6 月，5G 基站总数达 455 万个，为数字经济发展奠定了坚实基础。技术突破层 面，人工智能领域表现同样突出，2024 年中国生成式 AI 专利占全球总量的 61.5%，跃居 世界第一。总体而言，“十四五”期间创新驱动发展战略实施成效显著，整体呈现“全面 达标、结构优化”的积极态势，三大指标均圆满完成甚至超额达成“十四五”预期性目标， 为培育新质生产力、推动高质量发展奠定了坚实基础。

（三）民生福祉方面

“十四五”民生福祉领域各项关键指标均得到了系统性提升，指标达成度总体表现 优良，育儿公共服务供给仍是需要持续加强的环节。从居民获得感的核心维度观察，2025 年全国居民人均可支配收入达到 43377 元，较 2020 年增加 11188 元，与同期 GDP 增速 同步，国民收入分配格局持续优化；与此同时，在就业领域，自 2023 年 2 月以来我国城 镇调查失业率始终稳定在 5.5%的目标线以下，截至 2025 年，失业率为 5.2%，经济增长 对稳就业的拉动效应不断显现。在人力资本积累与公共服务供给层面，2025年劳动年龄 人口平均受教育年限稳步提升至 11.3 年，顺利完成规划目标，为经济转型升级储备了宝 贵的人力资源；在医疗资源配置方面，2025 年每千人口医师数增至 3.61 人，超额完成目 标，与人均预期寿命提升至 79.25 岁的成果相互印证，共同勾勒出健康中国建设的坚实步 伐。在社会保障体系完善方面，基本养老保险参保率已突破 95%，提前达成预期目标，覆盖全民的社会保障网络进一步织密扎牢。总体而言，民生福祉类目标完成度较高，发展 成果更多更公平地惠及全体人民，但也需注意到仍有局部环节需要持续补强，参考 2023 年数据，每千人口托位数虽较 2020 年有显著提升，但距 4.5 个的最终目标仍有差距，需 在收官之年及“十五五”时期持续发力。

（四）绿色生态方面

“十四五”时期，我国绿色低碳转型呈现深度分化特征：生态环境质量改善成效显 著，但结构性减排仍面临深层挑战。从约束性指标完成情况看，生态修复与污染治理取 得突破性进展。“十四五”期间我国森林覆盖率突破 25%，国土绿化面积持续扩大，为全 球贡献了大约 25%的新增绿化面积。同时，在此期间，我国共完成国土绿化面积 5.49 亿 亩，其中造林面积 1.85 亿亩，成为世界上增绿最多、最快的国家；水环境质量治理方面， 截至 2025 年，优良水体比例为 80%，距离 85%的规划目标仍有差距。在大气治理方面， 2025 年地级及以上城市空气质量优良天数比率稳步提升至 89.3%，圆满完成收官要求的 87.5%。然而，绿色转型的深层矛盾在能耗与碳排放指标上充分显现：截至 2024 年，单 位 GDP 能耗累计降幅距目标仍有 1.9 个百分点的差距，2025 年单位 GDP 二氧化碳排放 降低进度的目标完成率为 98%，这种“末端治理领先、源头调整滞后”的发展态势，深 刻揭示了绿色转型的复杂性与长期性，能源结构优化与产业低碳转型仍处于攻坚阶段。 总体而言，当前我国生态环境治理体系效能持续释放，但实现高质量发展的全面绿色转 型，仍需在能源革命与产业结构深度调整方面寻求更大突破。

（五）安全保障方面

“十四五”期间，我国在粮食安全和能源安全两大约束性指标方面均超额完成规划 目标，为经济社会高质量发展提供了坚实的支撑。其中：粮食综合生产能力方面，“十四 五”规划将粮食综合生产能力列为约束性指标，目标设定为超过 6.5 亿吨。根据统计局数 据，“十四五”期间，我国粮食总产量持续保持在 1.3 万亿斤以上，并于 2024 年粮食总产 量首次超过 1.4 万亿斤。2025 年粮食总产量为 1.39 万亿斤（折算 6.95 亿吨），已超额完 成目标；能源综合生产能力方面，截至 2025 年，该指标已达到 51.3 亿吨标准煤，目标完 成率达 112%，能源供给能力进一步增强，能源绿色转型加速推进。

1.2.2 “十五五”期间主要目标设定

本次《纲要》共提出 20 项主要目标，通过对比“十五五”规划与“十四五”时期关 于经济社会发展主要指标专栏内容，我们发现主要存在以下特点：一是经济发展及创新 驱动方面指标保持不变，政策考量维度具有长期性。其中：经济发展方面，维持国内生 产总值增长“保持在合理区间、各年度视情提出”及全员劳动生产率增长“高于 GDP 增 长”的要求，对城镇化率的要求小幅上调至 71%，参考世界银行数据，美韩城镇化水平 于 90 年代达到 80%以后基本保持平稳，而日本则在 2010 年前后城镇化率达到 90%左右 之后长期持平，相比之下，我国城镇化进程仍有进一步提升空间。创新驱动方面，对全社 会研发经费投入增长率的要求保持不变，为年均增速大于 7%。但对于每万人口高价值发 明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占 GDP 比重的目标有所提高，分别由 12 件、 10%提升至大于 22 件、12.5%，经济结构转型不断提速；二是民生福祉及绿色低碳领域 部分指标进一步优化。其中：关于每千人口拥有医护人员数细化拆分为执业医师数及注 册护士数，相比此前仅统计执业（助理）医师数，本次调整使得后续统计更为精细化，同 时，同步对护士数提出增长要求，有助于医护领域合理分工协作。对于养老及育儿领域， 分别从“十四五”时期的“基本养老保险参保率”调整为“养老机构护理型床位占比”、“每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数”调整为“3 岁以下婴幼儿入托率提高”，体现了 政策思路从保障资金供给及服务供给转向需求侧，更为注重养老及育儿福利的使用率和 可及性。对于绿色低碳领域，将约束性的“单位 GDP 能耗降低”指标，调整为“非化石 能源占能源消费总量比重”。这一变化意味着不再单纯限制能源消费总量，而是更注重能 源消费的结构优化，为绿电、氢能等清洁能源打开了增长空间。同时，将“地级及以上城 市空气质量优良天数比率”调整为“地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度”。从关注 “比率”到关注“浓度”，考核更为严格；三是对于安全保障类目标提出更高要求。“十五 五”期间围绕粮食生产及能源生产能力的两项指标均出现明显上调，分别由“十四五”时 期的 6.5 亿吨（折算 1.3 万亿斤）、46 亿吨标准煤提升至 1.45 万亿斤、58 亿吨标准煤，体 现出在战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期，筑牢安全底线的紧迫性。

编辑：火腿肠