2026年国际大都市财政支持文化产业案例——赫尔辛基篇

芬兰赫尔辛基：文化产业的价值重塑与北欧范式

1.1. 从民族认同到经济支柱：文化产业的战略演进

芬兰对文化产业的定义偏重传统业态。芬兰相关主管政府部门对该国文化产 业从广义到狭义作了四层面的界定，目前该国文化产业统计工作主要基于狭义定 义，即将文化产业视作“与商业运作、听众和观众规模以及文化和艺术作品的传 播扩大能力有关的商业活动”，如电影、广播电视、出版活动、音乐行业和文艺作 品的创作活动。

文化产业已成为芬兰的支柱产业之一。经济效益方面，据芬兰国家统计局 （Statistics Finland）数据，该国文化活动（Cultural Activities）产值从 2014 年的 16.73 亿欧元增至 2023 年的 26.04 亿欧元，2023 年同比增速达 12.2%，产值占 GDP 比重则从 2014 年的 0.44%增至 2023 年的 0.50%，较 2022 年增长 0.06 个百分点。 2023 年，芬兰文化创意产业的个人消费总额达 50 亿欧元，文化产业直接雇佣人 数达 7.7 万人，间接雇佣人数达 4.6 万人；音乐产业总产值达 12.8 亿欧元，同比 增长 2%；视听产业总产值约为 16 亿欧元；表演艺术营收总额达 0.9 亿欧元；博 物馆总收入达 0.69 亿欧元。2022 年，芬兰文化创意企业收入合计 137 亿欧元。社 会效益方面，文化参与度的提升显著增进了芬兰国民的幸福感，文化参与度的年 均净收益约为每人 1312 至 3465 欧元。此外，文化参与度的提高还能有效提升社 会公平性，减少政府对于公共服务的支出，如节省年均 177 亿欧元用于缓解社会 不平等问题的政府支出、年均 110 亿欧元用于减轻心理健康问题的政府支出等。

芬兰注重文化产业与工业、旅游业、服务业、科技信息产业等实现跨产业融 合，特别是以该国优势产业之一的科技信息产业（Information and Communication） 为支撑，支持游戏产业、数字创意产业发展。芬兰具有浓厚的电脑游戏文化，早 在 1980 年代家用电脑刚刚在该国兴起时，许多电脑爱好者就已经开始自发编写游 戏程序。而在游戏产业发展的过程中，诺基亚起到了相对关键的作用。2003 年， 诺基亚曾成立部门 N-Gage，专注于手机平台游戏软件的开发，后也曾投资或将项 目外包给开发了“愤怒的小鸟”的 Rovio 等一批中小游戏公司。与此同时，政府 也在芬兰游戏产业的兴起中扮演了举足轻重的角色。为扶持创新企业成长，芬兰政府层在国家技术创新局下设机构 Tekes，于 2018 年更名为芬兰国家商务促进局 （Business Finland）。Tekes 在 2005-2007 年间向 Rovio 提供了合计 40 万欧元的资 金支持，还在 2012 年推出专注于芬兰游戏产业的扶持项目 Skene，每年提供 1000 万欧元的资金支持。

而芬兰首都赫尔辛基（Helsinki），在 2000 年被欧盟评选为“欧洲文化之都” （ECOC），2012 年被评选为“世界设计之都”（World Design Capital，WDC），2014 年获得联合国教科文组织“全球创意城市网络设计之城”称号，也是欧洲首座设 立首席设计官（Chief Design Officer）的城市。其中，“欧洲文化之都”是欧盟委 员会于 1985 年设立的一项文化品牌，每年选出特定欧洲城市，举办为期一年的文 化活动，以促进国际文化交流，并推动地方经济与旅游业的发展。

总体来看，芬兰的文化政策沿革可分为三个阶段：（1）1860 年代至 1960 年 代，随着芬兰实现独立，维护国家统一与提升民族认同感成为这一阶段芬兰文化 政策的核心；（2）1960 年代至 1980 年代，伴随社会福利国家意识形态被芬兰国 内逐步接纳，提供文化服务并促进文化民主化成为文化政策的重心；（3）1980 年 代后，随着芬兰加入欧盟并接受欧盟的法律和行政框架约束，芬兰的文化政策带 有新自由主义市场导向，日益强调文化产业的创造力和可持续性。2017 年，芬兰 印发《文化战略 2025》（Strategy for Cultural Policy 2025），将芬兰文化政策定性为 “保障公民个人基本权利与文化权利”的政策领域，明确各级政府在支持文化产业发展中承担的职责，如中央和市镇政府有责任通过维护图书馆系统及文化机构、 资助艺术创作与文化活动并加以推广，进而为公民行使权利奠定基础，并明确文 化政策支持对象为文化创意工作者及其活动、文化遗产、文化工作、图书馆、版 权以及视听文化。2024 年 11 月，芬兰政府向议会提交了最新文化政策报告，提 出了面向 2040 年的愿景和目标并提出了具体措施，包括：保障文化产业从业者的 收入，维持社会福利保障体系的良好运作，加强平台经济和版权经济产出，确保 有能跨议会任期的政府机构对文化政策实施情况进行监督和评估等。 当前，芬兰文化产业管理模式的特点之一，是“纵向分权+横向臂距”，即采 用“中央（Central）-地区（Regional）-地方（Local）”三层级分权协调机制，且 决策与执行相分离。 一方面，中央层面，芬兰议会拥有最终立法权及预算权；芬兰中央政府作为 行政机构，负责总体规划及协调；芬兰教育与文化部（Ministry of Education and Culture，简称 OKM）负责制定文化政策、创造文化活动开展及参与条件、促进国 家文化发展、管理欧盟结构基金等，专设国际关系秘书处（Secretariat for International Relations）负责协调及参与芬兰艺术文化产业国际合作与欧盟文化事 务，并与联合国教科文组织、欧洲委员会、北欧部长理事会及北欧文化基金会、 波罗的海国家理事会（CBSS）、北极理事会等保持密切联系；芬兰艺术委员会（Arts Council for Finland）负责颁发补助金、补贴和奖励；国家文物委员会（National Board of Antiquities）负责保护、收集、研究并展示具有国家重要性的文化遗产，编制有 关文化环境和文物的资料，指导和监督博物馆等；国家视听档案馆（National Audiovisual Archive）负责收藏、保存并恢复芬兰的电影和视频资料，传播影像知 识等；芬兰媒体教育与视听媒体中心（Finnish Centre for Media Education and Audiovisual Media）则负责监管、协调与推广国家传媒工作。地区层面，由行政区 理事会（Regional Council）负责协调开展本地文化活动。地方层面，市镇作为高 度自治的基层单位承担文化产品和服务的主要供给责任，并资助本地文化服务、 图书馆、艺术机构、文化遗产等。

另一方面，各层级间存在“横向分权”特点，即不存在垂直行政隶属关系， 而是基于臂距原则（Arm's Length Principle）构建合作协调机制。市镇与中央会就 地方事务进行协商，中央政府负责制定财政框架和提供预算，但不直接干预具体 文化艺术项目审批和资金分配，而是由 OKM 下设的芬兰艺术推广中心（Arts Promotion Centre Finland，简称 Taike）等准自治非政府组织（QUANGOs）基于同 行评审（peer review）独立决定，从而兼顾行政减负与监管公正。行政区仅承担行 政职能，而非功能完善的地区政府，对于文化政策的影响非常有限。专业艺术家 和文化工作者协会则在制定和执行文化政策，以及确定文化艺术家资助和项目资 金方面发挥着重要作用。

芬兰文化政策的核心目标涉及创造力（creativity）、文化多样性（cultural diversity）和公平（equity）。具体而言，主要包括：（1）为文化艺术家及机构的工 作开展提供有利条件；（2）保护与促进文化遗产和文化环境发展；（3）保障文化 在社会公众间可及性和多样性；（4）以文化产业促进经济增长、增加出口和带动 就业；（5）强化社会发展凝聚力。

1.2. 政策赋能与多元协作：文化产业的生态构建

2000 年代起，芬兰日益重视专业性非政府组织在文化产业的功能发挥。2013 年，OKM 对原芬兰艺术理事会（Arts Council of Finland）进行重组并新设 Taike， 旨在增强文化产业政策制定的透明度与灵活性。Taike 下设艺术委员会系统（Arts Council System），包括 1 个中央艺术理事会、7 个国家艺术理事会、13 个行政区 艺术理事会，另设有 3 个细分领域资助机构，分别面向作家与翻译家、视听艺术 家、表演艺术。Taike 还将原行政区艺术理事会变为自身在行政区层级的办事机构， 负责向区级文化从业者和艺术家分配财政资金，并在行政区层级设有 40 位艺术 家，专门负责发起和实施中央级及区级文化推广活动。2026 年初，Taike 与芬兰国 家视听学院（KAVI）合并新设芬兰艺术与文化机构（Kuvi），负责艺术文化推广、 媒体教育、档案管理等，下设艺术文化网络（Arts and Culture Networks）、艺术文 化资助（Arts and Culture Funding）、视听文化（Audiovisual Culture）、媒体教育与 年龄限制（Media Education and Age Limits）四个部门。

芬兰文化机构的特点之一，是地理广覆盖和非政府运营。芬兰每个市镇都设 有图书馆，大多数市镇设有博物馆，大型市镇则拥有剧院和管弦乐团。国家通过 法定国家补贴和补助，联合市镇共同资助当地剧院、管弦乐团和博物馆的运维， 被资助的文化机构通常以私人公司、基金会或协会形式运营。例如，芬兰最大的 艺术博物馆“芬兰国家美术馆”（Finnish National Gallery）在 2014 年以基金会形 式开始运作，但同时也是一家受《国家美术馆法》（National Gallery Act）管辖的国 家文化机构。据 Frame Contemporary Art Finland 数据，2021 年芬兰 58%的艺术画 廊由非政府组织运营（third-sector galleries），30%为私人画廊，仅 12%为公共部门 画廊。赫尔辛基则在市中心南部坐落有设计区（Design District），区内包括 25 条 街道和 200 多家精品店、工作室、博物馆、画廊、咖啡馆等场馆。

文化产业财政管理：立法支撑与市镇协同

2.1. 财政制度概述

国家与市镇当局的共同财政责任是现代芬兰文化政策的支柱之一。1920 年代 起，国家对于文化产业和机构的支持职能通过立法得到明确。1960 年代至 1970 年 代，立法进一步确认了社会公众对文化艺术机构和服务的更广泛的财政基础，为 艺术家资助制度奠定了基础。1980 年代，州政府对市镇非机构文化活动的支持得 到立法保障。1980 年代末，市镇博物馆、剧院和管弦乐团被纳入本地财政预算框 架，其拨款作为国家向市镇转移（补贴）制度中的一部分，只有少数专业机构剧 院和管弦乐团（包括国家剧院和国家歌剧院）仍以合同方式获得资金支持。1990 年代末，伴随新自由主义市场导向的新文化政策改革，叠加欧盟《稳定与增长公 约》（EU Stability and Growth Pact）对于文化产业公共预算支出的限制，国家和市 镇当局在文化治理及资助方面的主导地位相对削弱，文化艺术组织和公共机构利 用自身收入或来自其他渠道的收入为文化基础设施等提供资金支持方面的作用日 益突出。

国家层面，根据芬兰宪法，芬兰议会为最高立法机构，中央政府预算提案需 提前交由议会审议，由议会决定最终预算并监督执行。芬兰文化财政转移支付体 系则主要由两部核心法案构成：（1）2009 年 12 月颁布的《中央政府向地方政府 提供基础公共服务资金法案》（Act on Central Government Transfers to Local Government for Basis Public Services）明确了国家和地方政府在提供基本公共服务 方面的相对份额，将市镇文化活动（kuntien kulttuuritoiminnasta annetussa laissa） 纳入适用范围，并规定了中央政府向市政提供用于文化服务运营支出的转移支付 机制；（2）同步颁布的《教育和文化融资法案》（Act on the Financing of Education and Culture）则规定了中央政府向市镇、联合市镇当局、公司、基金会、国有企业 等提供用于运营支出和其他活动资金的转移支付和补贴机制。 市镇层面，各个市镇负责向本地居民提供基本公共服务，例如教育和文化服 务、图书馆服务等，规模较小的市镇可组成联合市镇。市镇有权征收所得税、服 务费用，也可获得中央政府转移支付。各市镇的财政制度有所差异，如赫尔辛基 市议会每年 8 月拟定预算提案框架，10 月正式发布下一年度预算提案，11-12 月 由市委员会和市议会审议预算提案并发布下一年度预算合规指南，各市镇部门再 根据批准预算中的指导方针制定绩效预算和行动计划。 总体来看，芬兰对于文化产业的财政支持对象主要涉及三类：（1）文化艺术 家及其个体活动；（2）文化艺术机构及其服务供给；（3）文化艺术公共基础设施 及基本服务。

2.2. 财政资金管理

芬兰文化产业财政资金管理主体主要涉及三类。一是政府主管部门。中央政 府决定一般税基和对市镇当局的年度转移支付。中央层面文化产业财政主管部门 即为芬兰教育与文化部（OKM），负责编制财政预算、拨款与补贴计划并监督执 行。与此同时，国家承担跨区域财政平衡职能，通常在某一市镇当局的预估税收 收入低于全国平均水平的 91.86%时进行转移支付，转移金额综合考量各项地方服 务的估算成本、人口密度、地理位置及失业率。芬兰财政部（Ministry of Finance） 和 OKM 共同负责向各市镇拨付中央转移支付，财政部负责对于市镇文化活动、 基础艺术教育以及公共图书馆运维的资金拨付，市镇博物馆、剧院和管弦乐团的 国家补助则由 OKM 划拨。区域层面主管部门因地而异，芬兰的财政分权程度较 高，宪法赋予市镇较高的财政自主权，有权征税和自主管理财务。市镇主要收入 来源是本地税收收入，对中央转移支付的依赖度较低。2018 年，市镇自有收入占 地方政府可用资金比重达 70%，远高于同期欧盟 53%的平均水平；自有收入占政 府总收入比重达 28%，同样高于欧盟 1%的平均水平。2020 年，赫尔辛基本地税 收收入占全市财政收入比重达 50%，中央转移支付收入仅占 9%。市镇当局财务 受年度预算和三年或更长时间的财务计划指导，用于评估地方政府财政平衡的指 标包括年度利润率、会计期间财务结果以及运营和投资现金流。市镇对文化产业 负有较高的出资义务，如芬兰青少年和文化服务支出费用由市镇承担 75%、国家 承担 25%。赫尔辛基文化产业主管部门为文化和休闲部（Culture and Leisure Division），下设图书馆、体育、文化、青年群体四个分管细分领域的工作单位（unit） 以及公共服务部（Shared Services）。

二是隶属于 OKM 的专业服务机构或专家咨询机构。其一是芬兰艺术推广中 心（Taike），总部位于赫尔辛基，负责具体执行面向国内外艺术家、艺术项目、文 化组织以及文化细分领域的拨款与补贴计划。Taike 的员工既包括负责行政事务的 公务员（civil servants），又涵盖签订固定期限劳动合同的专家（fixed-term experts）。 其二是芬兰文化遗产局（Finnish Heritage Agency），负责运维国家博物馆、保护文 化遗产、提供相关文化服务等，外部资金来源主要包括 OKM 和环境部（Ministry of Environment）资助、政府拨款、考古项目发起方支付费用、欧盟项目资助以及 各类基金，自有资金来源则为门票和导览收入、场地租金、修复服务、文物租赁、 出版物销售收入等。

三是隶属于 Taike 的芬兰艺术委员会系统（Arts Council System）。国家和市镇 层面均设有艺术委员会或分支机构，每年组织专家对文化产业发展情况进行评估， 并向 OKM 反馈文化政策执行情况、提出修改建议和来年财政预算报告，OKM 汇 总、研究后拟定来年的政府提案并提交议会，议会审核通过后会将来年的政府方 针和财政拨款以政府令的形式下发给其下设的各级管理机构执行。其中，中央艺 术委员会（Central Arts Council）是文化艺术领域政策制定的咨询机构，委员由 OKM 任命，每届任期三年，负责就艺术资金的分配向 Taike 提出建议，并有权决 定政府拨给 Taike 的艺术发展基金的使用；国家艺术委员会（national arts councils） 覆盖领域及各领域委员由中央艺术委员会指定，每届任期两年，负责决定各专业 领域内艺术家、艺术家组织和机构的国家级补助与津贴；地方艺术委员会（regional arts councils）由中央艺术委员会指定委员，每届任期两年，负责决定各自地域范 围内艺术家、艺术家组织和机构的补助与津贴。此外，Taike 还下设文学与翻译资 助董事会（Board for Grants and Subsidies to Writers and Translators）、视觉艺术资 助董事会（Board for Public Display Grants to Visual Artists）等董事会，成员均由 OKM 任命，每届任期三年，主要负责每年为视觉艺术、摄影艺术和工艺美术等领 域职业艺术家提供补贴。