2023年银行业城中村专题：资金来源、商业模式特点及对银行增量的测算

一、城中村改造与棚改的主要区别：资金来源、改造模式、涉及 城市

1.1 资金来源：棚改资金中专项贷款占 7 成，专项债占 2 成，城中村改造更 加强调市场化

（1）棚改资金主要由棚改专项贷款构成，占比近 7 成

首先，“十三五”期间棚改总投资额有多少？——“十三五”期间（2016- 2020）棚改总投资额约 7 万亿：根据 2020 年 10 月 16 日新华社报道，从 住房和城乡建设部提供的数据来看，2016 年至 2020 年，全国棚改预计 开工 2300 多万套，将帮助 5000 多万居民“出棚进楼”，预计完成投资约 7 万亿元。

资金来源细分来看： 一是“十三五”期间棚改专项贷款规模约 4.8 万亿，占总投资额 68.6%— —“十三五”期间（2016-2020）国开行、农发行累计投放 4.8 万亿棚改 专项贷款，占 7 万亿的 68.6%，2013-2020 期间累计投放 6.1 万亿棚改专 项贷款，其中国开行占 74%，农发行自 2016 年开始增加投放。

二是棚改专项债约 1.4 万亿，占总投资额 20%。自 2018 年 3 月《试点发 行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》发布以后，中央开始有序推 进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，根据 wind 数据显示， 2018-2020 棚改专项债每年新发规模分别为 3145 亿、6952 亿、4387 亿， 共计发行 1.4 万亿。 三是“十三五”期间中央棚改补助约 8000 亿，占总投资额 11%。根据 2020 年 10 月 16 日新华社报道，从住房和城乡建设部提供的数据来看， 2016 年以来，国家发展改革委、财政部安排下达各类棚户区改造中央补 助资金约 8000 亿元。参考财政部“地方公共财政住房保障支出:保障性安居工程:棚户区改造”数据可得 2016-2020 累计支出为 7062 亿。 四是其他渠道（包括地方财政、商业银行贷款等）资金较少。 综上，若按照官方披露的 7 万亿总投资额来作为分母，则棚改专项贷款 占 68.6%，棚改专项债占 20%，中央补助占 11%，其他渠道资金较少。

（2）城中村改造强调多渠道筹措资金，鼓励和支持民间资本参与

总基调：多渠道、创新改造、鼓励民间资本。7 月 21 日，国务院常务会 议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》， 其中明确提到“多渠道筹措改造资金”、“积极创新改造模式，鼓励和支 持民间资本参与”。

预计主要资金来源：仍然以 PSL 专项贷款为主，但占比相较棚改时期可 能偏低；专项债仍作为重要启动资金，商业银行、其他市场化机构或更 多参与，中央财政和地方财政补贴预计较少。其中：

专项贷款方面，预计仍为本轮城改主要来源，但占比或比棚改时期较低： 2023 年 8 月，人行明确指出将城中村改造纳入金融支持范围，11 月央行 行长在金融街论坛指出，要为“三大工程”提供中长期低成本资金支持。 预计仍然是本轮改造的重要资金来源，但“十三五”期间棚改专项贷款 占比高达七成，在本轮抢到多渠道、市场化的基调下，预计专项贷款占 比不会高于棚改时期的比例。

财政资金方面，预计中央财政给予一定支持，但占比不会太大（当年棚 改占比在 11%左右），目前地方财政压力较大，预计规模更为有限。“十 三五”期间中央财政占比 11%，地方财政占比较小，考虑当前地方财政压 力较大，并且城市更新类的项目投资回收期长、利润整体偏薄，因此地 方财政预计参与规模仍然有限，中央财政或给予一定支持，但占比不会 太大。

专项债方面，预计明年开始将作为重要启动资金，但更多作用是用于撬动民间资本投资。9 月，据 21 年世纪经济报道，监管已将符合条件的城 中村改造项目纳入地方政府专项债支持范围，新增专项债可能明年开始 发行。在当时棚户区改造优先采用货币化安置的政策环境下，难免专项 债资金流入楼市从而推升房价，也前置了居民的购房需求。因此在 2019 年 9 月 4 日，国务院常务会议明确提出“专项债资金不得用于土地储备 和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。虽然 2020 年下半年重新恢复了发行，但明确要求仅支持已开工项目且不得用 于货币化安置，棚改专项债的发行规模自 2021 年后逐年降低， 2020/2021/2022/2023 分别为 4387 亿、5219 亿、4709 亿、3233 亿。预 计本轮城改专项债以启动资金为主，根本作用在于带动民间资本投资。

商业银行贷款方面，监管部门多次发声金融机构应加大“三大工程”支 持力度，预计在本轮强调多渠道、市场化的基调下，商业银行有更大参 与空间，一二级开发均可参与，或以二级开发参与为主，以项目二级开 发收入作为还款来源。后续作为重要的长期资本参与，除贷款外，还有 多种综合金融服务提供。三部门 8 月 18 日联合召开的金融支持实体经 济和防范化解金融风险电视会议提出，要注意挖掘新的信贷增长点，大 力支持中小微企业、绿色发展、科技创新、制造业等重点领域，积极推 动城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设。11 月，央行行长在 2023 金融街论年会上指出，要为城中村改造、保障性住房等“三大工程”建 设提供中长期低成本资金支持。央行 23Q3 货政报告强调金融机构应加快 保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。预计在本轮 强调多渠道、市场化的基调下，商业银行有更大参与空间，一二级开发 均可参与，或以二级开发参与为主，以项目二级开发收入作为还款来源。 后续作为重要的长期资本参与，除贷款外，还有多种综合金融服务提供。

民间资本方面，预计短期内参与有限，城中村改造周期较长，更关注民 间资本在长期维度上的资金支持。2023 年 7 月，国常会审议通过《关于 超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确提出鼓励和支 持民间资本参与。参考广州在 10 月 19 日审议通过的《广州市进一步促 进民建投资高质量发展若干政策措施》，明确鼓励民间投资参与城中村改 造，鼓励和引导民营企业发挥业态策划、产业导入等优势，积极创新改 造模式，高效综合利用土地资源，加快城中村改造，稳步推进城市更新， 推动区域发展能级提升。但结合当下实际情况，大部分民营房企资金链 较为紧张，而城中村改造又具备一定的公益属性，前期的土地开发需要 大量的资金投入，预计民间资本短期内参与有限，城中村改造周期较长， 更关注民间资本在长期维度上的资金支持。

1.2 改造模式：严禁大拆大建，改造模式多元化

城中村改造严格限制大拆大建，改造模式采取多元化模式，包括拆除新 建、整治提升与拆整结合等。 一是严禁大拆大建：根据住建部 2021 年 8 月《关于在实施城市更新行动 中防止大拆大建问题的通知》（简称“63 号文”）的要求：严格控制大规 模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁，老城区更新单元 （片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的 20%，更新 单元（片区）或项目内拆建比不宜大于 2。 二是改造模式多元化，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部 署电视电话会议中，明确提出：要从实际出发，采取拆除新建、整治提 升、拆整结合等不同方式分类改造；实行改造资金和规划指标全市统筹、 土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。

（1）拆除新建模式：分为一二级联动和做地收储模式，在本轮“净地出 让”的要求下，仍可实现一二级联动，后续具体以哪种模式落地需要看 地方细则。 拆除新建模式可以根据土地模式进一步细分为土地一二级联动模式和 做地收储模式，一二级联动模式更有助于调动一级开发积极性。土地一 二级联动模式为政府提前确定投资人并于拆迁补偿后签订土地出让合同， 节省公开招标竞争程序。做地收储模式为由政府或政府认定的国企投资 土地征拆和前期开发，增强旧改确定性，土储机构仅负责收储和招拍挂 的行政职能，企业通过拍地获取土地使用权。本次明确要求实施“净地 出让”，与土地一二级联动模式略有冲突。在超大特大城市积极稳步推进 城中村改造工作部署电视电话会议中，明确提出：必须实行净地出让。 坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。表面看来，净地 出让的要求主要是与一二级联动模式中“政府于拆迁前确定土地使用权 人”的第一个步骤略有矛盾，在净地出让要求下，具有商业性质的土地 不可避免地需要采用招拍挂的形式，市场主体在获得二级开发阶段存在 一定的风险。实操中在“净地出让”的前提下，仍可以实现一二级联动。

例如根据广州市 2023 年 3 月 23 日发布的《广州市支持统筹做地推进高 质量发展工作措施的通知》，明确做地和土地收储相分离原则，但规定了 特殊情况豁免，即重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过 公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土 地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。后续具 体以哪种落地模式执行，需要看地方细则，但“净地出让”是核心。

（2）整治提升模式：即翻新。指在不改变建筑主体结构的情况下，改善 消防设施、基础设施和公共服务设施，改善街道立面和环境。

（3）拆整结合模式：为上述两种模式的结合，即全面采用拆除重建、翻 新升级和保护保留等多种方法，集中实施了城中村地区老旧杂乱区域的 搬迁，以及全面改造和升级老旧住宅区、老建筑和损坏的道路。此外， 进一步填补公共服务设施的空白，例如建设新的学校、卫生服务中心和 安置房屋。

1.3 城市：城中村改造主要涉及一二线，棚改主要影响三四线

本轮城中村改造预计先从超大特大城市开启，共 21 座，更加聚焦更加聚 焦于人口流入地。根据国务院于 2014 年下发的《关于调整城市规模划分 标准的通知》，城区常住人口 1000 万以上的城市为超大城市，城区常住 人口 500 万以上 1000 万以下的城市为特大城市。根据第七次人口普查，我国现有超大城市 7 个，特大城市 14 个。超大城市城区常住人口 1000 万以上，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市 城区常住人口 500 万以上 1000 万以下，包括武汉、东莞、西安、杭州、 佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

棚户区改造主要影响三四线城市。根据 2013 年《国务院关于加快棚户区 改造工作的意见》，在总体要求和基本原则中提出，要加快推进各类棚户 区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地 区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。在 2014 年政府工作报告中，提 到要解决“三个 1 亿人”的目标：促进约 1 亿农业转移人口落户城镇， 改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约 1 亿人在中西部地区 就近城镇化。

二、城中村改造面积、投资规模、销售总额测算

2.1 测算 21 个超大特大城市的城中村建筑面积约为 7.3 亿平方米

（1）测算 21 个超大特大城市的城中村人口约为 2105 万人。城中村人 口测算过程：居民住房来源主要包括购买新建商品房、购买二手房、自 建住房、购买原有公住房、租赁其他住房等。目前公开数据尚无“城中 村”指标，考虑到其住房形式多为自建房，本文我们初步以“城区自建 房户数占比”为基准来替代估算（可能存在一定偏差）。此外，城市总户 数和各个城市人均每户人口来源于各个地区政府官网公布的七普数据。 具体计算公式如下：

城市总户数*自建房户数占比=城中村户数

城中村户数*各个城市人均每户人口=城中村总人口

（2）测算 21 个超大特大城市的城中村建筑面积约为 7.3 亿平方米。城 中村面积测算过程：基于上述计算的城中村总人口数据，我们对城中村 面积进行测算。其中，人均住房面积数据来源于七普数据，考虑到城中 村人口较密集，我们剔除了人均住房面积在 70 平米以上的部分，重新计 算了各个地区的人均住房面积。计算公式如下： 城中村总人口*人均住房面积（剔除掉 70 平米以上）= 各个城市的城中村面积 其中，郑州、长沙、武汉和广州等地城中村面积较大，分别为 7025 万平 米、6031 万平米、5571 万平米和 4995 万平米。

2.2 中性假设下本次城中村改造拉动投资总额 7.3 万亿，销售额 6.5 万亿

结论：乐观、中性、悲观假设下，即拆除重建比例分别为40%、30%、20% 的情况下，总投资额分别为9.7万亿、7.3万亿、5万亿，拉动销售额8.7 万亿、6.5万亿、4.3万亿。

（1）投资总额测算

假设：乐观、中性、悲观情况下，拆除重建比例分别为40%、30%、20%， 对应翻新比例分别为60%、70%、80%。拆建比假设为2。项目平均改建时 间为5年。根据住建部2021年8月《关于在实施城市更新行动中防止大拆 大建问题的通知》（简称“63号文”）的要求，假设城中村面积的拆迁比 例为20%（也就是20%拆除重建，80%翻新），拆建比为2。但这次城中村改 造的指导意见中，没有对拆除重建的比例做20%的明确限制，结合当前经 济形势，不排除后续可能会放松该标准的可能，且实际操作中拆迁比例 可能会更高。比如根据《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》提 出2035年拟推进的旧村庄旧城镇全面改造与混合改造项目291个，总计 300平方公里，其中全面改造面积明确提到135公里，占比45%。在拆新重 建的情况下，主要成本包括土地成本，临迁费用，建安成本和拆除费用。 在只翻新的情况下，我们主要考虑每平方米的翻新成本。

测算：城中村投资规模=（各城市拆除重建面积×拆除重建单方投资额） +（各城市翻新面积×翻新单方投资额）

拆除重建单方投资额方面，我们将土地成本按照 1H2023 新建住宅成交 均价去计算。建安成本我们分两个类别，北上广深根据 2022 年上海住宅 建安工程造价均价 3675 元/平，其余城市根据 2022 年成都住宅建安工 程造价均价 1810 元/平。根据广州市住房和城乡建设局 2019 年 10 月印发的《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》，临迁费约为 30-60 元 /平/月， 假设 5 年改造期，则为 1800 元/平 - 3600 元/平，我们取 中间则是 2700/平，同时拆运费约为 60 元/平。 拆除重建的投资额 = 各个城市城中村住房建筑面积×20%×[城市土地 成本+城市建安成本×2 +临迁费用（2700/平）+拆除费用（60/平）] 翻新单方投资额方面，我们参考以往的老旧小区改造数据，北京市昌平 区2022年第二批次老旧小区综合整治工程，建筑面积54891.63平方米。 合同估算价4700万，估算得出856元/平。考虑到人工成本的增加，我们 将北上广深按照1000元/平的标准去测算。针对于其余城市，我们按照 2023年济南市市中区老旧小区改造项目的标准633900平方米，总投资额 32189.00万元，估算得出500元/平的标准去计算。

（2）销售总额测算

在上述乐观、中性、悲观假设的基础上，假设可售面积为新建面积的60%。 以1H23上半年各市一手房均价计算，对应销售总额分别为8.7万亿、6.5 万亿、4.32万亿。

三、银行机会：可参与总投资 1.09 万亿，带动按揭 1.3 万亿，以 及长周期视角下的综合服务

3.1 与一级开发商建立合作，更充分参与二级开发和后续按揭业务

预计商业银行有更大参与度，一级二级均可参与，二级参与度或更高。 综合前文所述，在多渠道、市场化的主基调下，结合当前地方财政压力 较大，且城中村改造回报周期长，民间资本初期参与度预计不高，除 PSL 专项贷款、专项债外，商业银行或有更大参与度。

初期参与一级开发更多是综合实力强的国企，银行更愿意与其建立合作 关系，为后续充分参与二级开发和后续按揭业务打好基础。目前民营房 企财务较为紧张，初期参与一级开发的更多是综合实力较强的国企，银 行也更愿意与实力较强的国企建立合作关系，更多参与二级开发，目前 个人按揭业务与房地产开发贷款绑定较深，也是对后续参与城中村改造 后的个人按揭业务打好基础。比如上海青浦凤溪城中村改造项目，总投 资额 336 亿左右，中交城投作为开发主体，于 6 月 28 日与中国农业银 行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行、浦发银行、中国农业发 展银行成功组建总金额 220 亿元银团，项目融资顺利启动。

3.2 中性假设下商业银行可参与总投资 1.09 万亿，每年 2181 亿

中性假设下商业银行可参与总投资 1.09 万亿。基于前文资金来源分析 和测算，棚改时期专项贷款占比接近 7 成，专项债有 2 成，财政约 1 成。 假设本轮城中村改造专项贷款占比下降至 50%，专项债下降至 15%，中央 及地方财政占 10%，民间资本等其他占 10%，则商业银行仍有 15%以上的 参与空间。对应乐观、中性、悲观下总投资的 15%，则商业银行可参与的 总投资额为 1.46 万亿、1.09 万亿和 0.75 万亿，分五年周期下，每年分 别为 2913 亿、2181 亿、1497 亿。

3.3 中性假设下可带动按揭 1.3 万亿，每年 2609 亿

历年年度个人住房贷款净增规模与单年度商品房住宅销售额比重在 20%-35%之间，2022 年由于提前还款因素仅为 4%，过去五年（2018-2022） 比重均值为 24%，结合当前地产供需形势，我们假设该占比稳定在 20%。 则对应前文我们乐观、中性、悲观下测算的总销售额的 20%，分别拉动的 个人住房贷款规模为 1.7 万亿、1.3 万亿、0.9 万亿，分五年周期下，每 年分别为 3478 亿、2609 亿、1739 亿，占过去五年年均个人住房贷款净 增规模的 10.3%、7.7%、5.1%。

3.4 信贷以外，关注长周期视角下的综合服务机会

除银团贷款、按揭贷款等信贷的支持，城中村改造是长期、滚动工程， 银行可利用多元牌照优势，服务城中村改造，大行利用牌照和资金成本 优势，在城中村改造中将发挥更大作用，关注超大特大城市中区域银行 的参与机会。一是加大对城中村改造领域的优质地方政府专项债、优质 市场主体信用债的投资支持与承销服务；二是以资产证券化、REITs 等 手段帮助地方平台公司盘活资产、回笼更多资金用于城中村改造；三是 可探索通过综合化经营子公司与政府引导母基金合作成立城市更新基金， 或直接认购城市更新基金 LP 份额等方式为城市更新改造项目提供股性 资金；同时，还可通过搭建股权投资生态圈，发挥资源整合及资金撮合 作用，全方位为城市更新基金赋能。

编辑：火腿肠