2025年房地产行业专题报告：专项债收购存量闲置土地发行落地提速

1、地方政府专项债券投向领域有所扩大

地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证， 一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。 按照债券资金用途，分为新增债券、置换债券、再融资债券； 按照还款资金来源，分为一般债券和专项债券。

地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。 根据印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库[2020]43号），一般债券是为没有收益的 公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一 定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源 的政府债券。地方政府专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等，2024年地方政府专项债券 累计发行7.7万亿元，其中新增专项债券发行4.0万亿元，再融资专项债券发行3.7万亿元。截至2024年底，地方政府债务余额47.3万亿元，其中专项债余额30.8万亿元，占比65%。

地方政府专项债券投向领域有所扩大。 专项债的投资领域：2024年新增专项债支持的范围主要包括11大领域，2025年新增了4个投向领域， 包括1）支持收购存量商品房；2）支持盘活存量闲置土地；3）支持前瞻性战略性新兴产业基础设 施；4）支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。 2019-2024年新增专项债资金用途对应规模较高的为市政和产业园区基础设施、棚户区改造和医疗 卫生，规模占比分别为27.4%/13.4%/7.2%。

地方政府专项债券投向领域有所扩大。 根据2024年12月22日国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》 （国办发[2024]52号），提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资 本金范围。 此外，还提出允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求 的地区也可用于新增土地储备。

2、土储专项债的历史复盘

土地储备的定义：据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预[2017]62号，土地储 备是指地方政府为调控土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存 以备供应土地的行为，土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施；

土地储备的流程包括三个环节：征购、储备和供地。1）征购环节：将符合条件的土地纳入储备 范围；2）储备环节：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、 围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。3）供地环节：将土地使用 权提供给使用者。

土储专项债出台之前：2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款。 2016年2月，四部门发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4 号），土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从 国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限 额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业 金融机构举借土地储备贷款。 并且明确根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下几个渠道 筹集，包括地方政府专项债券、国有土地收益基金、土地出让收入、市场化融资等。

土储专项债出台之前：2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款。 根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），土地储备资金主要 用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于 土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算， 不得相互混用。

3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策

2024年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策，10月财政部提出允许专项债 券用于土地储备。5月17号国务院政策例行吹风会提及“支持地方政府从实际出发，酌情以收回、 收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地”，随后自然资源部及国家发改委出台了一 系列关于妥善处置闲置存量土地的政策措施。2024年10月，国新办发布会提出允许专项债券用 于土地储备。

24年11月自然资源部出台文件，为收购土地提供了具体的指导策略。2024年11月11日，自然资源部公 布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，提出使用专项债券资金用于 收回收购土地，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。

今年3月，两部门联合发布土地储备专项债券管理新规。 2025年3月11日，自然资源部和财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有 关工作的通知》（自然资发[2025]45号），明确发债要求及资金使用主体，从完善专项债券申报审 核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等方面提出具体要求。对于专项债用于土地储 备的多项细则进行了明确，指导地方积极落实相关工作。

目前城投托底城市土地，开工率较低，闲置土地较多。2021年房地产行业下行周期中，民企大量退出土地市场，城投起到拖底作用，但开发能力较弱。 据克而瑞数据，从2021年至2024年5月，重点监测的30个重点一二线城市成交的含宅用地中，有 46%的地块由城投公司竞得（含合作拿地）； 2021年至今，地方国企、央企、民企和城投拿地项目中全部开工的地块仅为73%/65%/41%/20%， 加上部分开工的地块，总体开工率分别为78%/72%/44%/22%；

4、各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展情况

各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展情况。 据中指研究院不完全统计，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的 数量为848宗，总面积超过4000万平方米，总金额达1282亿元。 具体分月份来看，3月以来各地公示节奏明显加快。1月、2月、3月各地公示地块数量分别为25 宗、294宗和511宗，对应拟收储价格分别为18.1亿元、530.5亿元和683.9亿元。4月初至4月10日 公示地块数量为18宗，拟收储总金额为49.8亿元。

各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展情况。 分地区来看，31个省市中有14个省市公示拟使用专项债收购存量土地情况，其中广东省公示拟收 储总金额已接近500亿元，规模位居第一；湖南、福建、四川、广西公示金额均超100亿元。

各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展情况。据中指研究院，地块类型方面，目前已公示的地块中剔除信息披露不全的土地，住宅用地（含综合 地块）、商办用地和工业用地的宗数占比分别为63.5%/25.8%/7.3%, 以住宅用地为主; 从各收储地块出让时间来看，多数集中在2020-2024年，宗数占比约80%，其中2021/2022/2023年三 年每年成交地块均超过100宗，合计占比超过60%。

5、用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况

广东、四川、湖南均已发行用于收购存量闲置土地的专项债。 据中指研究院统计，截至4月10日，广东、四川、湖南发行的用于收购存量闲置土地的专项债金 额分别为304.4/3.3/94.2亿元，合计总金额约为402亿元，涉及166个项目。具体城市来看，广东 省中广州发行专项债金额超过60亿元，位居各城市首位，二线城市长沙和成都分别发行26.3亿元 和2.8亿元。 发行期限来看，其中发行期限为3年、5年、5+2年、7年的分别对应有1/80/17/68个项目。

2月以来，北京发行专项债券中涉及25个土地储备项目。据北京市财政局官网，2月18日，北京发 行了一批地方政府债券，包括101亿元一般债券和462.9亿元专项债券，均为新增债券。 其中462.9亿元新增专项债券募集资金主要用于棚户区改造、城中村改造、土地储备、园区基础设 施、环境整治、新型基础设施等领域。其中部分债券资金投向的项目类型为土地储备，共涉及25 个项目，发行额度为116.87亿元，占比25.2%。该部分土地储备项目普遍为土地一级开发项目，即 土地出让前，对土地进行统一征收、拆迁、安置和补偿等工作，不涉及收购存量闲置土地。

广东省发行专项债用于收购闲置存量土地。 2月24日，广东省财政厅公开关于2025年广 东省政府专项债券（八期-九期）发行有关 事宜的通知，根据相关信息披露文件，本批 专项债发行总额307.1859亿元，涉及25广东 债09和25广东债10共2只债券； 发行金额：本次发行的专项债涉及86个项目， 总投资合计为473.3亿元，项目拟发行专项 债券总金额433.2亿元，专项债融资占总投 资额91.5%； 资金投向领域：除了金凤西路北侧一期（汕 大南侧六期）和兴宁市黄槐镇特色文旅新增 土地储备项目外，其余项目均为回收闲置存 量土地。

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