2024年房地产行业城中村改造深度综述：系民生福祉，创发展新局

一、城中村改造基本概念及城市更新政策体系

（一）城市更新相关概念辨析：城中村改造为城市更新的实施手段之一

1998年我国商品房进入市场化发展阶段以来，城市化快速推进，城市建成区内 逐渐出现原有村落集体被城市扩张包围、土地资源不足以及存量房屋建筑老化等问 题，城市整体配套功能及空间承载能力受到阻碍，因此将城市中不适应现代化城市 发展的区域进行改建和改造的城市更新概念应运而生。 中央层面经常提及的棚户区改造、老旧小区改造及城中村改造都是城市更新的 实施手段，城中村改造与棚户区改造互有交集，老旧小区改造相对独立。

狭义的棚户区仅指简易房屋和棚厦房屋集中区，生活环境较差且存在公共安全 隐患。2013年国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，将棚户区改造分为 城市棚户区改造、国有工矿棚区改造、国有林区棚户区改造及国有垦区危房改造， 其中以城市建成区内的城市棚户区改造为主，土地性质为国有用地，改造方式以拆 除新建为主。随着棚改的推进，部分符合条件的城中村改造项目也可以纳入棚户区 改造，后期广义的棚户区改造政策适用范围较广，与城中村改造有些许交集。

根据2020年国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导 意见》，老旧小区是指建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服 务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区，2000年底前建成的老旧小区是改造 的重点。老旧小区改造又常常被称为“旧城改造”，涉及城市建成区范围内国有土地 上的老旧小区改造，且以整治提升为主，基本不涉及拆除重建。 城中村是指在城市建成区内，土地未被征收或部分征收，原农村居民未转为或 部分转为城镇户籍，仍然实行乡村行政建制，实行村两委管理的区域，城中村改造 的土地性质多为未被征收的集体用地。23年7月28日，在超大特大城市积极稳步推进 城中村改造工作部署电视电话会议上副总理何立峰提出，城中村改造要从实际出发， 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。

从影响范围来看，棚户区改造由于以拆除重建为主，且在棚改时期大规模应用 了货币化安置，对地产的投资及销售均有较为明显的拉动作用，而老旧小区改造基 本为整治提升，不涉及拆除重建，可拉动的投资规模相对较小。城中村改造因地制 宜、拆整结合，对地产投资的拉动预计将介于两者之间。 在中央的城市更新政策框架下，各地根据实际衍生出了不同的城市更新政策体 系，比较有代表性的是广东省的“三旧”改造体系。广东省是省部合作共建节约集约 用地示范省，自2008年以来持续探索“三旧”改造政策体系，同时建立并更新“三 旧”改造图库，加强对全省改造单元规划编制及审批。

“三旧”改造指城市范围内的旧村庄、旧城镇、旧厂房改造，改造方式包括全面 改造、微改造和混合改造，全面改造对应拆除重建，微改造对应整治提升，混合改造 为全面改造和微改造结合的模式，对应拆整结合。旧城改造主要是指城区内国有土 地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造，包含城市棚户区改造和老旧小区改造概念； 旧厂改造，是指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括严重影响城市观 瞻的临时建筑；旧村改造，是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”等推进农民 公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治，城中村改造包含在旧村改造中，适用广东 省旧村改造相关政策。 广州作为广东省的省会城市，在城市更新相关政策探索上走在前列，2015年12 月出台《广州市城市更新办法》，并发布《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市 旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》三个配套文件，其中旧村配 套文件指导过去一段时间的城中村改造。目前广东省城中村存量相对较多，广州等 广东省城市城中村改造政策演变将影响未来一段时间的城中村改造进程，后续关于 城中村改造模式及拉动投资的分析将参考广州政策文件进行分析。

（二）城市更新历史沿革：城中村改造成为新一轮城市更新的重点

我国城市更新自起步以来，各个阶段重点有所不同，大概可分为四个阶段，包 括2013年前的摸索阶段、2013-2018年以棚改为主的阶段、2019-2022年以老旧小区 改造为主的阶段及2023年以来以城中村改造为重点的城市更新阶段。

第一阶段为城市更新起步摸索阶段（上世纪九十年代至2013年）。20世纪90年 代以来，多地开展城市建成区危房、旧村等的拆除整改，探索城中村改造的流程、方 案及规范，这一阶段中央指导性文件较少，以各地自主探索为主。 1992年，中共上海市第六次代表大会提出要开展危棚简屋改造工程，1998年广 州市出台《广州房屋修缮管理规定》，2002年西安市出台《关于进行城区旧村改造 试点的意见》，随后武汉、深圳、佛山等也先后出台城中村改造相关法规，成为国内 第一批探索城中村改造流程及规范的城市。 在探索过程中，以广州、深圳、佛山等地为代表的华南城市摸索出“规划-审批 -招标-改造”等一系列相对更为完善的改造流程，并且提出“综合整治”和“全面改 造”等概念，推动城中村改造进一步规范。

第二阶段为以棚改为主的城市更新阶段（2013年至2018年）。伴随着较为严重 的三四线城市商品房库存问题，2013年7月国务院发布《关于加快棚户区改造工作的 意见》，提出通过棚改货币化安置的方式代替实物化安置的调整措施，一方面避免 重复建设产生更多的库存问题，另一方面，通过引导棚改居民购买商品房，协助解 决商品房库存问题。 拆除重建类棚改成为这一阶段城市更新的主要方向，2013年尤其2014年之后至 2018年，棚改开工量大幅增长，2014至2018年年均棚改实际开工量582万套，2019 年之后棚改才开始逐渐缩量。

第三阶段为以老旧小区改造为主的城市更新阶段（2019年至2022年）。2018年 7月中央巡视组点名批评各地“大拆大建”及棚改乱象，随后城市更新更多以“留、 改”为主。2020年7月国务院发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》， 改造重心回归存量房屋的改造及运营。21年住建部发布《关于在实施城市更新行动 中防止大拆大建问题的通知》，再次要求城市更新要严格控制大规模拆除、增建及搬迁，不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区。 “改”替代“拆”的老旧小区改造成为这一阶段的主要方向，2020年全面推进 老旧小区改造以来，老旧小区实际新开工量大幅增长，2020年至2022年老旧小区年 均实际新开工量为4.9万个。

第四阶段为以城中村改造为重点的城市更新阶段（2023年至今）。23年4月中央 政治局会议首次提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，规划建设保障性 住房”，7月国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导 意见》，提出“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推 动城市高质量发展的一项重要举措”，城中村改造成为新一轮城市更新的重点。 此外23年7月住建部发布第30号文《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》， 相比21年住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》文件，仅 保留城市更新底线要求，“坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，防止大拆大 建”，为城中村改造的进一步推行创造空间。

二、城市更新投资额及资金来源

（一）棚改：目前总投资约 13 万亿元，主要由政府来源资金覆盖

棚户区改造始于东北地区，2008年开始推向全国，在2015年前以原地实物安置 为主，2015年开始货币化安置比例提高，根据2014-2016年住建部数据，棚改货币化 安置比例分别为20%、30%和49%，2015年至2018年为棚改货币化安置的高峰期， 2019年之后棚改开始缩量，货币化安置比例也逐渐降低。

根据住建部披露的2012年底棚户区存量4200万套数据及每年棚改执行量数据 推算，目前棚改基本接近尾声，若23年棚改执行量降幅和22年基本一致，为-20%， 23年棚改执行量107万套左右，则目前棚户区存量仅剩34万套左右。 棚改投入成本由货币化补偿金额和安置房施工投资两部分组成，假设改造后户 均面积提升至65平，货币化安置套均补贴面积和安置房建设套均面积均为65平。货 币化安置棚改执行量当年投入成本，货币化补偿单价为周边均价的80%，周边均价 用2017年棚改套数结构一线1%、二线18%、三四线81%计算的加权住宅销售均价代 替。实物安置棚改执行量当年开工，工期3年，3年投资节奏分别为45%、45%、10%， 假设目前建安成本4000元/平，早年建安成本每年递减100元/平。

按照这种方法测算出的投资额结果和住建部披露的16年至19年棚改投资完成额 基本一致，2008年至2023年棚改总计投入成本13万亿元左右，棚改投资高峰期为17 年，最高单年投资完成额可达1.8万亿元。 从大规模推广棚改的14年至22年，棚改完成投资额约10.2万亿元，从资金来源 来看，14年至22年，政策性银行贷款累计发放约5.9万亿元，贡献58%，棚改专项债 累计发放约2.5万亿元，贡献24%，棚改全国财政支出1.1万亿元左右，贡献11%，剩 余资金缺口累计约6600亿元，由市场化资金补齐，贡献约7%。政策性银行贷款、专 项债、财政支出三项政府来源资金累计占比93%，基本可覆盖棚改投资额，市场化 资金占比较少。 从资金投入节奏来看，棚改高峰期主要由政策性银行贷款贡献资金，15至18年 政策性银行累计发放贷款占同期棚改投资完成额的比例超过70%，19年棚改缩量之 后，政策性银行贷款对棚改投资的支撑作用逐渐被地方专项债所取代，2019年至 2022年地方专项债对投资的覆盖比例达到76%。

政策性银行贷款由央行PSL（抵押补充贷款）发放支撑，政策性银行棚改贷款余额和PSL贷款余额变化趋势基本一致，2015年至2019年保持正增长，根据央行数据， 2019年末PSL贷款余额3.5万亿元，政策性银行棚改贷款余额4.4万亿元，PSL杠杆效 应（政策性银行棚改贷款余额/PSL贷款余额）约为126%，2015至2019年PSL平均 杠杆效应约为123%。PSL的发放吸引了一部分政策性银行自有资金的投入，产生了 超过20%的放大效应，此外，政策性银行贷款的投入也吸引了其他社会资本的投入， 进一步放大了PSL的杠杆效应。

（二）老旧小区改造：目前投资不足 1 万亿元，政府来源资金覆盖

2019年之后棚改开始缩量，老旧小区改造成为城市更新的重点。据新华社报道， 2019年至2022年，全国累计新开工改造城镇老旧小区16.7万个，惠及居民2900多万 户，完成投资6600多亿元，单个小区平均投资额395万元左右。分地区数据来看，上 海单小区改造成本明显高于其他省市，23年前10月单小区平均改造成本1733万元， 大部分省市单小区平均改造成本在300万元左右，此外，北方区域老旧小区改造由于 供暖系统等支出投资额一般高于南方区域。

十四五规划中曾对全国城市更新提出具体目标“完成2000年底前建成的21.9万 个城镇老旧小区改造”，19年以来实际新开工老旧小区已有22万个左右，21年以来 也有16万个老旧小区已开工改造，且老旧小区改造以整治提升为主，投资拉动较小， 预计对老旧小区改造的增量投资有限。 根据23年开工计划及往年计划开工率估算23年老旧小区改造实际新开工5.5万 个，24-25年完成十四五规划未完成体量，假设每年实际开工2.8万个。按照每个老旧 小区改造投资额395万元估算老旧小区改造投资额，则19至23年老旧小区改造共完 成投资8785亿元，24-25年每年完成投资额1000亿元左右。

资金来源来看，由于老旧小区改造多为工程类项目，以支出为主，因此主要资 金来源仍为政府来源资金，20年到22年政策性银行贷款、财政支出、地方专项债三 项资金来源对测算投资额的覆盖比例达到114%，资金占比分别为25%、36%、39%。

（三）城中村改造：预计仍将以政府来源资金为主要支撑

自23年4月政治局会议提出在超大特大城市推进城中村改造以来，央行、国家金 融监管总局均多次表态加大对城中村改造的金融支持力度，中央对城中村改造资金 筹措的定调为“坚持城市人民政府负主体责任”，同时“多渠道筹措改造资金，充分 发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和支持民间资本参与”。

23年9月12日，据21世纪经济报道，符合条件的城中村改造项目可纳入专项债支 持范围，此前，在20年9月，中央开始严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债 资金来源发行地方政府专项债券，对于以做地模式推进的城中村改造项目来说，在 土地整理阶段将难以通过专项债获得项目资本金，明确专项债支持城中村改造后可 突破这一限制。 9月18日，据每经网报道，城中村改造支持资金除符合条件的城中村改造项目纳 入专项债支持范围外，银行融资方面设立城中村改造专项借款，鼓励银行在市场化 法治化的原则之下供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理。

11月23日，广州市发布《城中村改造条例》征求意见稿，指出城中村改造的资 金来源包括国家有关城中村改造项目的专项补助，政府专项债券等地方政府财政资 金，城中村改造专项借款、专项贷款，企业债券、基金等社会资金以及其他符合规定 的资金。 总的来看，当前城中村改造项目已明确的资金来源主要分为政策性银行贷款、 地方政府专项债、地方政府财政支出、商业银行贷款以及企业债、基金等社会资金， 其中前三项为政府主导的资金来源，而商业银行贷款以及企业债、基金等社会资金 为市场化的资金来源。 结合对棚改及老旧小区改造的资金来源分析，预计未来一段时间城中村改造资 金投入仍将以政府来源资金为主，能否吸引市场化资金投资取决于房地产市场的恢 复情况。

三、城中村改造模式：统一行动与规划，回归政府主导

考虑对地产的拉动效果，后续仅针对城中村改造的拆除重建模式进行分析。城 中村改造拆除重建改造全流程可分为一级土地整理和二级土地开发两个阶段，一级 土地整理指改造主体通过完成村民补偿安置工作将原有房屋拆除并完成“七通一平” 等土地平整流程将“毛地”变成可供出让“净地”的过程，二级土地开发指改造主体 在“净地”上再进行房屋建造、销售的过程。 广州2015年《广州市旧村庄更新实施办法》中提出了三种旧村全面改造模式， 即征收储备、自主改造及合作改造模式。23年3月，广州印发《统筹做地推进高质量 发展工作方案的通知》，提出了改造新模式做地模式。目前广州已提出的四种模式主要区别在于改造实施主体不同，主要是指一级土地整理的实施主体不同。

自主改造模式由村集体作为土地整理的实施主体，根据批复的项目实施方案自 行拆迁补偿安置，再进行二级土地开发，这种模式对村集体的资金和能力要求较高。 征收储备模式由政府作为土地整理的实施主体，负责村民住宅和村集体物业复 建安置补偿，整理后的净地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设。由 于政府本身不具备房地产开发能力，一级土地整理过程中安置房的复建可以通过政 府招标代建企业完成，也可以通过公开出让二级开发地块时要求拿地房企配建安置 房的方式实现。 合作改造模式由村集体引入的合作开发企业作为土地整理的实施主体，又分为 一次性引入合作企业和两阶段引入合作企业两种情况。一次性引入合作企业指一个 合作企业全流程参与土地整理和土地开发过程，两阶段引入合作企业指土地整理和 土地开发分别由两个合作企业完成。 做地模式由政府指定的做地主体作为土地整理的实施主体，根据二级土地开发 主体的不同也分为两种实操方式，第一种为做储结合、滚动开发，做地主体完成土 地整理后净地出让，与征收储备模式类似，一二级完全割裂，但与征收储备相比，做 储结合做地模式下政府可在土地整理阶段依靠做地主体缓解资金压力；第二种为改储结合、带方案招商，二级开发也可由做地主体完成，除必须由政府指定做地主体 完成土地整理外，该模式与合作改造模式类似，政府在把握一定主动权的同时可以 让房企市场化参与。

总的来说，自主改造和合作改造模式一二级联动，偏向市场化，而征收储备和 做地模式基本一二级不联动，偏向政府主导。 广州每个阶段城中村改造的主导模式不同，先后经历了自主改造、征收储备、 合作改造到做地模式的几个阶段，城中村改造的模式演变方向受房地产市场本身景 气度的影响较大，景气度上行时期市场化房企参与积极性相对较高，受近期景气度 下滑影响，城中村改造有再次回归政府主导的趋势。 在城市更新的摸索阶段，多数城市以自主改造为主，西安的《改造意见》中明确 提出，城中村改造原则为“自筹资金、自我改造、自我安置”，武汉的《城中村综合 改造意见》也规定，改造原则为“市政府引导，区乡镇街主导，村委为主体，村民为 主人”。但自主改造过程中乱象频出，为了加强对城中村改造的规范，以政府为主导 的征收储备模式开始出现。

2015年左右，随着房地产市场的发展，房企参与城中村改造的积极性提高，广 州城中村改造进入了相对市场化的阶段，合作改造成为广州城中村改造的主要模式。 从合作企业性质来看，根据整理，广州过去大部分城中村改造项目合作企业为民企， 样本占比达到87%，且基本均为深耕大湾区的房企，仅有保利、万科、越秀等央国企 少量参与。 随着22年以来销售市场承压，前期部分无序的高成本投入以及房企自身资金压 力让采用合作改造模式的市场化项目难以推进，根据广州市政府网站城中村改造项 目信息整理，样本项目中合作企业为已出险房企的项目个数占比达到58%，目前未 出险的合作民企也大多面临资金压力，部分项目已由广州城投等地方城投平台接手 推动改造，这给了以政府为主导的做地模式推出的契机。 根据《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》，目前广州已指定越秀集团 等7家市属国企作为做地主体，同时规定各区政府可认定或组建一至两家区属全资国 企作为做地主体，据公众号广州PLUS，广州首批已划定11个片区作为重点做地范围。 做地模式下指定地方国企参与可以弥补合作改造模式下房企参与积极性不足的问题， 也可以缓解征收储备模式下资金压力较大的问题，在目前市场环境下是比较合适的 推进模式。

广州外其他城市目前城中村改造模式来看，各个城市均提倡政府主导，约一半 城市采取一二级不联动方式进行土地出让，一半城市可一二级联动或变相一二级联 动拿地。23年7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话 会议上副总理何立峰明确，城中村改造必须实行净地出让。 考虑政策规定及房地产市场景气度下行因素，预计未来一段时间一二级联动模 式将逐步退出市场，做地模式等政府主导下的一二级不联动或一二级半联动模式将 替代市场化的合作改造模式等一二级联动模式，城中村改造再次回归政府主导。

四、城中村存量、现状及拆迁补偿

（一）城中村存量情况：21 城土地面积 15 亿平左右，珠三角占比超 40%

1. 存量城中村统计：21城存量城中村1800多条，土地面积15亿平左右

根据第七次人口普查数据，全国城区人口在500万人以上的超大特大城市共21 个，城区人口在300万人以上的超大特大城市及Ⅰ型大城市共35个。 根据各级政府网站整理及七普人口数据等估算，全国21个超大特大城市共有存 量城中村1800多条，涉及土地面积15亿平左右，涉及居民300万户左右；35个超大 特大城市及Ⅰ型大城市共有存量城中村3200条左右，涉及土地面积26亿平左右，涉 及居民600万户左右。

单个城中村情况来看，根据广州32个城中村项目样本数据，单个城中村平均户 数为1695户，涉及土地面积76公顷，而佛山单个城中村平均土地面积104公顷，长 沙平均每个城中村土地面积仅为21公顷，不同区域城中村体量差异较大，总的来说 广州、佛山等珠三角城市单个城中村体量相对较大。

城中村分布来看，珠三角城中村存量较丰富，根据各级政府网站整理及七普人 口数据等估算，深圳、广州、东莞、佛山四个珠三角区域城市城中村土地面积占21 个超大特大城市比例超过40%，而这四个城市城区人口占比仅在24%。珠三角区域 在快速的城市发展进程中形成了大量的城中村，且在上一轮棚改时期由于丰富的城 市用地存量并未大规模进行城中村改造，因此待改造城中村资源较多。 而上海、杭州等长三角区域城市在上轮棚改时期，由于可用土地资源有限，已 进行了一波城中村改造，目前待改造资源较少，根据七普数据，长三角区域在城区 人口占21个超大特大城市比例17%的情况下，存量城中村土地面积占比仅为5%。

2. 现状建面确定：现状容积率1.0，21城存量城中村现状建面约15亿平米

根据广州样本项目数据，32个样本需拆除的现状建面平均76万方，对应拆旧土 地面积平均76公顷，对应现状容积率1.0。城中村在形成过程中并无明确规划，土地 利用效率较低，改造前现状容积率较低。后续核算中假设各地城中村现状容积率均 为1.0，则结合前述各地存量城中村土地面积数据，目前21个超大特大城市存量城中 村现状建面15亿平，35城存量城中村现状建面26亿平。

除通过统计各地城中村存量及假设现状容积率确定现状建面外，由于城中村大 多为自建房，各地城镇自建房建面也可以代表城中村现状建面的体量。根据第七次 人口普查数据，全国城镇自建房建面占存量房建面的比例平均值在21%左右，东部 及中部区域自建房占比较大，西部及东北区域占比较小。

除部分公布人均住房面积的城市外，假设各地人均住房面积和全国平均一致， 为38.6平/人，由各个城市城镇人口和人均住房面积的乘积可估算城镇存量房建面， 目前21城存量房建面90亿平，35城存量房建面123亿平。假设各地自建房比例均为 20%，则可估算21城城中村现状建面18亿平，35城城中村现状建面25亿平，与前述 统计方法现状建面21城15亿平、35城26亿平的测量结果体量相当，后续以第一种方 法的结果为准继续进行测算。

（二）拆迁补偿假设：拆除重建比例中性假设 60%，安置建面 10 亿平

1. 拆旧范围确定：中性情景下拆除重建比例60%，21城拆旧范围现状建面9.3亿平

根据前述测算，21个超大特大城市现有存量城中村现状建面约15亿平，但这15 亿平不太可能全部采用拆除重建的方式进行改造，而整治提升改造方式对经济的拉 动较小，想要测算城中村改造对经济的拉动，我们需要先知道拆除重建比例。 根据广州23年2月发布的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》公开征 求意见稿，广州2021-2035年共计划改造旧村210平方公里，其中全面改造135平方 公里，拆除重建比例64%。根据佛山23年5月发布的《佛山市“三旧”改造专项规划（2021-2035 年）》公示稿，全市存量城中村110条，其中计划全面改造（含混合改 造）60条，拆除重建比例约55%。 中性情形下，假设各地城中村平均拆除重建比例为60%，则21个超大特大城市 拆旧范围的城中村现状建面为9.3亿平，拆除重建比例谨慎50%、乐观70%的情形下， 拆旧范围的现状建面分别为7.7亿平、10.8亿平。

2.拆迁补偿：拆迁补偿比例1：1.1，则中性情境下安置建面10亿平

目前城中村改造的补偿仍以实物安置，尤其是原地实物安置为主。无论是在实 物安置还是货币化安置的情况下，拆迁补偿都要先明确需要补偿给村民的安置建面 规模，实物安置情形下改造主体将依据安置建面建设安置房，货币化安置情形下将 依据安置建面确定等价值货币进行补偿。 关于安置建面的确认方式，各地的标准规定不一。 广州《旧村庄全面改造成本核算办法》中规定对于旧村改造项目先按280平/栋 或280平/户等方式确定整个项目可以补偿的最大安置建面，对于合法住宅与2009年 12月31日前经村集体批准建成的三层半以下住宅按1：1补偿，若超出项目可补偿的 最大安置建面则超过部分按房屋重置价给予货币补偿。

根据广州32个样本数据，住宅安置建面与住宅现状建面的比例平均在1：1.06左 右，若考虑商业，则安置建面与现状建面的比例平均在1：1.17左右。

其他城市补偿方案来看，深圳在2018年《关于加强棚户区改造工作的实施意见》 中规定，按套内建筑面积1∶1或不超过建筑面积1∶1.2的比例确定老旧住宅区棚户 区改造项目的产权调换标准。 根据政府网站信息整理，佛山2019年城中村改造案例对二层以内、不足三层、 三层以上住宅分别按1：1.2、1：1.15、1：1的比例进行置换，2022年案例基本统一 了拆迁补偿标准，实物安置均按现状建面1：1或按土地面积1：3置换。 东莞基本对住宅一至三层现状建面1：1补偿，对四层补偿作出了上限限制，五 层及以上基本只能补偿部分建安，同时东莞对祖屋、单层宅基地等类型房屋补偿标 准较高，可达到1：1.5。

综合来看，各地对于常规住宅的补偿标准基本在1：1-1：1.2之间浮动，结合广 州城中村样本项目信息，后续核算中假设各地平均补偿标准为1：1.1，即安置建面与 现状建面的平均比例为1：1.1。由此可得出，在中性情境下，21城现存城中村需补 偿给村民的安置建面总量为10.2亿平。

五、城中村改造一级土地整理：贡献增量投资与需求的 主要环节

城中村改造一级土地整理过程中对经济的增量拉动主要来自于拆除村民原有房 屋后创造出的安置需求，这种安置需求在实物安置模式下体现为建设安置房对投资 的拉动，在货币化安置模式下体现为货币化补偿转化拉动的销售。

（一）对投资的拉动：100%实物安置，中性假设情境下 21 城总投资约 7.4 万亿元

在实物安置模式下，一级土地整理对投资的拉动包含付出的拆迁费用、安置费 用和其他费用。

1. 拆迁费用：单位拆旧土地面积拆迁费用2378.5元/平，其中临迁费2310元/平

拆迁费用包括拆运费、搬家补偿费及临迁费。 拆运费包含现状房屋拆卸、余泥清运、余泥排放及办理各种手续的行政收费、 手续费等，2016年、2017年版本《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（简称《成 本核算》，下同）中规定的上限为30元/平，2019年将拆运费上限提高至60元/平，计 算基数均为现状房屋建面。 后续核算中假设各地房屋拆运费平均为60元/平，结合现状容积率为1.0的假设， 则每平方米拆旧范围土地拆运费60元。

搬家补偿费包含搬出、搬进费用，在2016、2017版的《成本核算》中规定为2000元/户，在2019版中提高为4000元/户，后续核算中假设各地搬家补偿费平均为4000 元/户。结合单个村子土地面积80公顷及单个村子平均居民1700户的假设可知，每公 顷城中村土地上大概有21户居民，则每平方米拆旧范围土地搬家补偿费为8.5元。 临迁费补偿被征收人在过渡期的租金成本。广州《成本核算》中对于住宅临迁 费的单价规定为20-40元/月/平，商业临迁费为30-60元/月/平，计算基数为准予安置 建面。计算期间来看，对于实物安置方式，2019版《成本核算》中一次性搬迁按5年 计算临迁费，分步搬迁按4年计算。后续核算中假设单个城中村项目平均临迁费单价 35元/月/平，按5年计算临迁费，则每平方米拆旧范围土地临迁费为2310元。 由拆运费、搬家补偿费及临迁费相加可得，每平方米拆旧范围土地需付出拆迁 费用2378.5元。

2. 安置费用：单位拆旧土地面积安置费用一线4950元/平，其余4400元/平

对于实物安置而言，安置费用为建设安置房过程中的建安投入，等于需安置的 总建面和建安成本的乘积。 关于建安成本的核算，高能级城市的建安成本偏高，根据广州2019年版《成本 核算》中规定的建安标准，各类住宅平均建安标准为3939元/平，各类商业平均建安 标准为5435元/平。 后续核算中假设四个一线城市建安成本为4500元/平，其余城市建安成本为4000 元/平，则一线单位拆旧土地面积需付出的安置费用4950元/平，其余城市4400元/平。

3. 其他费用：单位拆旧土地面积其他费用1000元/平

其他费用包括前期费用、市政费、农转用费用、历史建筑保护费及不可预见费 用等，占城中村改造总成本的比例一般较小。根据广州城中村改造项目样本信息， 其他费用占总成本的比例平均在12%左右，单位拆旧土地面积对应的其他费用为907 元/平。后续核算中假设单位拆旧土地面积需其他费用1000元/平。

4. 合计：单位拆旧土地面积土地整理成本一线8329元/平，其余7779元/平

综合来看，根据以上测算，一线城市单位拆旧土地面积土地整理成本8329元/平， 其余城市7779元/平，21个超大特大城市单位拆旧土地面积平均土地整理成本8023 元/平，其中安置费用占比58%，拆迁费用占比30%，其他费用占比12%。 在拆除重建比例为60%的中性情境下，21个超大特大城市存量城中村可总计拉 动投资7.4万亿元，其中安置费用4.3万亿元、拆迁费用2.2万亿元、其他费用9256亿 元，在50%的谨慎情境和70%的乐观情境下，可分别拉动总计6.2万亿元、8.7万亿元 投资。

（二）对销售的拉动：100%货币安置，中性假设情境下 21 城拉动总销售 14 万亿元

在货币化安置模式下，用于给村民拆迁补偿的安置费用不再体现为建设商品房 的建安投资，而是通过货币化补偿款转化为销售对经济产生拉动。 货币化模式下的安置费用等于货币化补偿费用，等于需安置的总建面和货币化 补偿单价的乘积，货币化补偿单价一般为所在地安置房的市场化价格，一般低于所 在地商品房的市场价格。 根据部分城市样本数据，郑州、泉州、张家港、南京等非广州地区货币化补偿单 价/周边均价的比例平均在56%左右，广州地区样本货币化补偿单价/周边均价的比例 偏低，平均在41%左右，全国该比例算术平均在49%左右，后续核算中假设各地货 币化补偿单价占周边商品房均价的比例为50%。

根据中指院百城房价数据，用23年1月至10月各地百城房价平均值代表平均销 售均价水平。结合需补偿的安置建面结果，在100%货币化安置模式下，若货币补偿 款全部用于购房，则拆除重建比例60%的中性情境下21个超大特大城市城中村改造 总计可转化13.8万亿元销售额，与22年全国商品房销售金额相当，按21城22年商品 房销售金额来看，若分10年兑现改造，则每年可拉动21城市销售金额的27%。对销 售面积的贡献取决于被拆迁人的购房地房价，若被拆迁人均于原拆迁地周边购房， 则总计可贡献5.1亿平销售面积。 若城中村改造与棚改全阶段货币化安置比例相当，约为24%，货币补偿款全部 用于购房，则中性情境下21城总计可贡献3.3万亿元，占21城22年商品房销售金额的 64%，占全国22年商品房销售金额的比例为25%。

六、城中村改造二级土地开发：维持经济性平衡为前提， 最大化提供可开发土地资源与保障性住房

（一）可开发量：拆建比 2.2 的中性情境下 21 城可开发建面 10 亿平

城中村改造在项目启动前就会对拟拆旧范围进行新的土地规划，将其划分为安 置地块、二级开发地块及闲置地块，其中安置地块用于安置房的建设，体量由一级 土地整理产生的安置需求所决定，闲置地块指被政府收储而未被利用的地块，剩余 地块为二级开发地块。安置地块和二级开发地块合称建新范围。 二级开发地块中一部分会被用作商品房建设用地，一二级不联动模式下商品房 建设用地出让产生的出让金用于覆盖土地整理成本，一二级联动模式下商品房销售 产生的收入将用于覆盖土地整理成本，因此广州等地政策文件中又将二级开发地块 中用作商品房建设的地块叫做融资地块。除商品房建设用地外，二级开发地块中还 可能会安排保障房、保障性租赁住房等保障性住房建设。 要想明确城中村改造二级开发对经济的拉动，首先要明确的就是二级开发地块 的可开发量，即二级开发地块的建面规划，可开发量由住建等政府部门综合考量地 块本身的承载能力、城市规划的发展需求以及项目自身的经济平衡问题等因素确定， 其中经济平衡是最为重要的衡量因素。

2021年住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》， 其中规定原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2，在确保安全的前 提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公 共服务设施和基础设施等。拆建比为建新建面与现状建面的比值，建新建面包含了 安置建面与可开发建面，该文件对拆建比的限制决定了二级可开发量的上限。

根据拆建比的定义可推导，拆建比=（1-闲置比例）*建新容积率/现状容积率。 在现状容积率给定的情况下，拆建比受建新容积率及闲置比例的影响，闲置比例越 小、建新容积率越高，拆建比越高，二级可开发量越大。 根据广州城中村改造项目样本情况，32个样本平均现状容积率为1.0，建新容积 率为3.4，平均闲置比例为33%，对应平均拆建比为2.2左右，21年后获取批复的部分 项目拆建比也突破了2，21年文件在规定拆建比原则上限的同时留了一定商议空间， 可为公建配套适当上调拆建比。

假定拆建比不突破住建部21年规定的原则上限2，则在拆除重建比例60%的中性 情境下21城建新建面总量为现状建面的两倍即18.5亿平，其中安置建面由一级土地 整理产生的安置需求决定，给定现状建面的情形下受拆迁补偿比例影响，根据前述 测算为10.2亿平，占建新建面的比例为55%，剩余为可开发建面8.3亿平，占比45%。 根据广州样本数据信息，假设实操中各地平均拆建突破至2.2，则建新建面20.4亿平， 其中安置建面仍为10.2亿平，可开发建面为10.2亿平，各占50%。

（二）利润分配：利润最终依赖于房价相对于土地整理成本的增值

城中村改造中利润的产生最终依赖于房价相对于土地整理成本的增值，又可以 拆分为两部分，一部分是实际地价相对于土地整理成本的增值，另一部分是房价相 对于实际地价的增值，在不同模式下各个主体享受不同增值空间上涨收益的同时， 承担增值空间收缩的风险。实际地价指二级开发主体实际承担的获取土地成本，除 了出让金外也包括公建配套等成本。 征收储备和做储结合的做地模式等一二级不联动模式下，一二级完全割裂，政 府或做地主体完成一级土地整理后，二级开发地块以净地形式出让。在这个过程中， 政府作为一级土地整理的主导方，实际享受实际地价增值收益并承担相应贬值风险， 取得土地的二级开发市场主体享受房价上涨带来的相对于实际地价的增值收益并承 担相应房价下跌风险。

在自主改造、合作改造及改储结合做地模式等一二级联动模式下，改造实施主 体直接享受房价相对于土地整理成本的增值，政府仅补收一部分确定收益，一般以 土地整理成本占改造主体实际承担土地成本的80%为原则确认，政府补收实际土地 成本的20%收益。由于一二级联动改造主体承担地价和房价的双重风险，同时也享 受双重收益，在过去的地价、房价上涨时期，一二级联动城中村改造项目的毛利率 远高于招拍挂拿地项目。 结合模式介绍部分所述，房地产下行周期中一二级联动模式风险增大，市场化 房企参与动力不足，预计未来一段时间城中村改造模式以政府为主导的一二级不联 动模式为主。

（三）拆建比 2.2，21 城 69%城中村土地可在政府盈亏平衡条件下改造

一二级不联动模式下，土地出让的实际楼面价是决定政府与拿地房企之间利润 分配的关键。政府盈亏平衡而房企获取房价相对于土地整理成本的全部利润的情况 下，实现土地出让的最低楼面价，实际地价为土地整理成本；房企盈亏平衡而政府 获取房价与土地整理成本之间全部收益的情形下，实现土地出让的最高实际楼面价， 实际地价为商品房销售收入与建安总成本之间的差额，最高实际楼面价为房价减建 安单价。

根据公式推导，在给定现状容积率的情况下，最低楼面价由土地整理成本单价、 拆建比及拆迁补偿比例决定，延用前述单位土地面积整理成本一线8329元/平、其余城市7779元/平的测算结果及拆迁补偿比例1.1的假设，则在拆建比为2的情况下，城 中村改造地块最低楼面价为一线9254元/平、其余城市8643元/平，拆建比为2.2的情 况下，最低楼面价为一线7571元/平、其余城市7071元/平。 根据各地2023年1月至10月住宅用地成交楼面均价与政府盈亏平衡情况下城中 村改造最低楼面价的比较，可以感知各地政府对城中村改造的推进意愿，目前成交 楼面价距离城中村改造最低楼面价的空间越大，政府可能获取的收益越强，对城中 村改造的可能意愿也越强，这也是目前城中村改造主要在超大特大城市推进的原因 之一。

根据测算结果，21个超大特大城市中约50%的城市目前成交楼面价高于城中村 改造最低楼面价，也就是这些城市目前的土地市场可以接受城中村改造推出的相对 高成本地块。另外50%的城市目前成交楼面价已经低于城中村改造最低楼面价，在 目前土地市场接受情况下实现项目的资金平衡有些困难，若想继续在这些城市推进 城中村改造，只能依赖财政资金或其他信贷资金补充支持，或通过进一步突破拆建 比来拉低最低楼面价。 在拆建比2.2的情形下，21城能够实现政府盈亏平衡的城中村土地面积约为10.6 亿平，占存量15.4亿平的比例为69%，35城可实现政府盈亏平衡的土地面积占比约 为65%。 假设其余城中村不再进行改造，进行改造的城市城中村拆除重建比例60%的中 性假设下，21城城中村实际平均拆除重建比例仅为40%左右，拆除重建的城中村土 地面积6.4亿平左右，对应安置建面7.0亿平，100%实物安置下一级土地整理可拉动 投资减少至5.2万亿元，二级可开发建面减少至8.4亿平。

（四）拆建比 2.2，21 城二级可开发建面平均最高可配建保障房比例 38%

城中村改造地块整理完成后，如果正常进行商品房开发和销售，其实对经济并 未产生增量贡献，只是通过优化土地供给区位，提升房企拿地积极性和销售景气度。 2023年7月政治局会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的 指导意见》，提出要把城中村改造与保障性住房建设结合好。如果在正常的商品房 供给之外，利用城中村改造地块加大配建保障性住房的比例，那么就会对投资产生 增量拉动。

城中村改造地块本身最多可配建的保障性住房体量在拿地房企盈亏平衡的条件 下实现，这种情况下实现土地出让的最高实际楼面价，实际地价为可实现的商品房 销售收入与相应商品房建安成本之间的差额，且政府将覆盖土地整理成本后的全部 实际收益均用来建设保障房。在不考虑新增划拨土地用于配建保障房的情形下，保 障房建设建面将挤占一部分可开发建面规划，剩余才可用于建设商品房。

根据公式推导，给定现状容积率的情况下，房企盈亏平衡下商品房建面占可开 发建面的最小比例受单位土地面积整理成本、拆建比、建安单价及房价的影响，房 价、拆建比越高，单位土地面积整理成本、建安单价越小，则房企盈亏平衡所需的最 小商品房比例越小，可配建的保障房比例越大。 假定拆建比突破至2.2，则21个超大特大城市二级可开发建面中保障房最高配比 可达到38%，其中一线占比较高，一线保障房平均配比最高可达70%，21城中其他 城市平均最高保障房配比仅为13%。 在拆除重建比例60%的中性情境下，不增加其他划拨用地，则盈亏平衡情况下 21个超大特大城市存量城中村最多可配建保障房3.9亿平，按保障房85平/套的户均 面积计算，则可新增供给保障房461万套。

城中村改造保障房投资要在土地顺利出让、商品房可变现的前提下实现，在最 大保障房配比的情况下，按22年商品房销售面积计算，21城城中村地块可供给的商 品房去化周期仅为2.7年左右，除了哈尔滨等部分城市去化周期较长外，其他城市商 品房供给均为市场可接受的水平。

若按最大商品房供给计算去化周期，即在保障房配比为0、全部可开发建面用来 建设商品房的情况下计算去化周期，则21城可供商品房平均去化周期为3.4年，深圳 等存量城中村较丰富的城市去化周期较长，一线城市中深圳城中村改造地块可供商 品房体量最多可保障30年的销售，北京10年左右，广州7年左右，上海城中村存量较 少，可贡献约2年左右的销售。 城中村改造二级开发的推进，可为市场尤其是高能级城市的市场提供一批核心 区位土地，帮助解决目前土地供需错配的问题，政府土地出让收入的增加也可以缓 解部分财政压力，同时，保障房配建的增加可增量拉动地产投资。城中村改造若顺 利推进，有望为当前市场注入一些正向循环动力。

七、城中村改造投资落地节奏：预计 25 年开始放量

城中村改造作为存量资源再盘活的一种手段，与棚改有着许多相似之处。2013 年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，自此棚改开始放量。2023 年7月国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》， 2023年作为开始大规模推进城中村改造的时点，与棚改的2013年类似。参考棚改的 13至22年的推进节奏（前三年开工占比34%，4-6年开工占比45%，最后四年开工占 比20%），假设存量城中村改造在未来10年均开始推进，2023年至2032年城中村改 造的执行节奏与棚改2013年至2022年的执行节奏一致。 城中村改造由于本身的复杂性项目周期会长于棚改，假设城中村改造的前期工 作在2年内完成，拆除费用及搬家补偿费用在项目开始推进当年支付，其他费用前两 年支付，安置房建设在第三年开工，工期三年，临迁费分五年支付，则可以得到城中 村改造的投资落地节奏。

由于城中村改造大多数项目仍处于前期阶段，23-24年城中村改造的实际投资完 成额预计不高，在23-24年累计开始推进363个城中村项目的情况下，预计城中村改 造一级计划投资额1.5万亿元，对应实际投资额落地仅为2577亿元。25年开始，随着 第一批城中村改造项目安置房的建设开始，城中村改造可拉动的投资逐年递增，25、 26年每年新增投资5000亿元左右，单年投资额在2027至2030年左右达到高峰期，可 达1万亿元，之后随着剩余城中村可改项目难度的加大，投资节奏逐渐变慢。

结合棚改和老旧小区改造投资额的测算，可以看到由于体量的差异，城中村改 造可拉动投资的峰值预计不及棚改高峰期。且由于目前棚改接近尾声，以及老旧小 区改造受本身改造方式的限制投资增量不足，23年之后棚改及老旧小区合计投资额 将进一步下滑，城中村改造短期内又难以达到投资贡献高峰期，城市更新整体投资 额短期内难以对经济贡献有力支撑。 从城中村改造对房地产投资的可能影响来看，若城中村改造的实施主体为房地 产开发企业，则安置房建设投资将计入房地产施工投资，拆迁费用及其他费用可能 会被计入房地产投资的其它费用投资中。结合对棚改安置房投资额的测算结果，计 算房地产施工投资+棚改安置投资+城中村改造安置投资的总体增速，则23至25年由 于棚改投资退坡及城中村改造项目推进流程缓慢，棚改及城中村改造安置投资总额 对房地产施工投资的拉动作用有限，甚至对房地产投资贡献减弱，26年开始城中村 改造安置房建设将对房地产投资产生正向拉动作用，高峰期可拉动施工投资降幅收 窄3pct左右。

若考虑城中村改造整体投资规模对房地产投资的拉动，则25年开始城中村改造 即可产生正向贡献，高峰期同样可拉动房地产投资降幅收窄3pct左右。短期内城中村 改造对投资的贡献有限，短期内的投资缺口可以通过推进更快的新保障房开工等来 弥补，目前开始推进城中村改造的意义更多在于为未来谋划，通过存量资源的整合 优化增厚政府土地储备，为核心城市可能的人口迁徙备足弹药。

编辑：火腿肠